1、潍坊“地下排污”漩涡 在自上而下的、以GDP为重的政治激励及晋升机制下，地方政府作为政治活动中的“理性经济人”，必然难以逃脱牺牲环境发展经济的怪圈。 【事件】 2月12日，有网民通过微博发帖爆料称，潍坊市许多化工厂酒精厂造纸厂发明了一种新的排污方法，将污水通过高压水井压到地下1000多米的水层，将地下水彻底污染。这则消息在网上引起轩然大波，网友们的惊讶声、质疑声、怒吼声不绝于耳，将这一行径斥为“断子绝孙”的行为。某从事打井行业多年的师傅说，一般150米左右为浅层和深层地下水的分界线，污水一旦渗透进深水层则会造成地下水的彻底污染。 在网络舆论的强大压力下，山东省环保厅派出多个检查组赴各地进行调查
2、核实，然而，经调查，检查组发现涉嫌向地下排污的案件有14件，但目前未发现通过水泵向地下排污的违法行为。 2月19日，网络上流传的一份文件显示，潍坊市环保部门在得知央视焦点访谈栏目要对污水排放问题暗访调查后，紧急通知企业进行应对。在该部门网站上可以看到一份2月15日发出的潍坊市环境保护局关于对网民爆料潍坊许多企业将污水注入地下进行全面排查的通知。在这份文件中，潍坊市环保局除了要求下属各分局紧急排查辖内企业的排污情况外，还特别指出，“通知相关企业做好应对媒体的接待准备。” 在一系列的质疑声中，3月7日，潍坊市市长刘曙光接受媒体采访时表示，“政府绝对不会与有污染的企业站在一起，在环境问题上，政府绝对
3、是站在公众一边的”。同日，国家发改委副主任杜鹰谈到潍坊地下水污染风波时，仍表示对此事件“还在核查”，尚未有结论。而且其更详细谈到地下水总体状况，“不排除现在地下水有污染进一步加重的趋势”，地下水的污染趋势是“从城市周边向农村扩散，从浅层水向深层水扩散”。 【析因】 环境监管中的“共谋行为” 龚志文（中国人民大学公共管理学院） 近年来，环境危机日渐成为困扰我国经济社会发展的突出问题，而潍坊“地下排污”事件再一次将地方环保监管问题推上风口浪尖。事件中，来自公众、网络、媒体等的批评一致将矛头指向政府。而从国家发改委的“还在核查”言论，水利部部长“尚未发现地下排污案例”之说到山东省环保厅已派遣多个检查
4、组，潍坊市环保局的“高效排查”行动，甚至“奖励10万收集证据”、潍坊市长信誓旦旦的保证等政府应对策略，都不能平息网民、媒体及当地民众的质疑和谴责。 究其原因，一方面是由于公众对于政府应对公共危机事件的策略产生了“审美疲劳”；另一方面是基于环境问题的矛盾冲突缺乏一个社会性的化解场域，各种压力便聚焦于政府；第三是在环境监管中的“共谋行为”所带来的成本由社会承担，而收益由官员享有或官企共享已成为共知的事实。由此，民众在心理上便预设一切过错皆由政府而起，皆有政府之责，理应由政府承担后果。 那么，什么是环境监管中的“共谋行为”呢？我们知道在环境监管中，环境监督检查是监管部门常用的策略。因此，环境监管中的
5、“共谋行为”是指当中央来检查时，省、市、县、企联合起来应付中央的检查团；当省里来检查时，市、县、企联合起来应付省检查团；当市里来检查时，县、企联合应付市里检查团。在此过程中，各级监管部门扮演检查者和被检查者的双重角色，而这种做法也已成为政府之间、政企之间的“共有常识”。潍坊“地下排污”事件中体现出来的是典型的省、市、县、企的共谋行为，他们联合起来应付焦点访谈栏目的暗访调查。 环境监管中的“共谋行为”有其自身的合法性，由于各地的实际情况不同，在环境监管中“灵活性”便成为一项不可或缺的运行机制。合法合理的“共谋行为”体现出政府在政策执行中的灵活性和适应性，更是制度创新的一个重要源泉。 然而，在当前
6、的政绩考核机制下，不恰当的“共谋行为”会导致环境监管中“环境保护”的目标被“GDP增长”的目标所取代。由此，环境污染事故发生之后，掩盖事实真相成为政企的首要目标，而非查找原因，从而解决和预防类似问题。同时，片面的过快的经济增长会引致经济效益降低、环境污染加重、投资环境恶化、环境群体性事件增加、环境治理成本和维稳成本上升等等一系列问题。 潍坊“地下排污”事件所折射出的政府间“共谋”及政企“共谋”的根源何在？从组织行为学的角度而言，目前政府激励机制的设计不合理：激励实行单一的目标责任制，“唯GDP论英雄”，过分注重经济效益而忽视环境效益和社会效益；激励机制有着明确的连带制度，一旦出现重大问题，就会
7、追究有关部门和企业甚至上级部门的责任；激励机制的刚性，其中最为典型的是“一票否决”的惩罚措施，共同导致政府官员为了地方利益和显示政绩而一味地追求GDP。从行政分权的角度来看，分权使得政企形成利益共同体，一方面政府需要企业对当地GDP的贡献，另一方面企业亦需要政府的行政庇护。这些成为环境监管中政府间、政企间“共谋行为”的利益基础或是动力之源。 【纵深】 被异化的“政绩指挥棒” 李司坤（中国人民大学公共管理学院） 此次事件中，民众对地方政府的不信任，反映出地方政府多年来在环境保护、监管工作上不尽人意的表现。 公共选择理论认为，在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。在政治需
8、求市场上，广大选民将手中的选票作为与政治家进行交易的筹码，他一般愿意投票赞成能给他带来“更多的东西”的政治家；在政治供给市场上，政治家的主要目的是争取选票力争当选，他们不一定会按最大限度地实现公共福利的原则行事，而是按照满足能为自己带来最大利益的群体的要求行事。在中国，由于政治体制的差异，地方政府官员不必为了争夺选票而大费周折，但公共选择理论同样适用，只不过在中国，选票以其他能为地方政府官员带来晋升等利益的形式所替代。 从我国的政治激励层面来看，在中国的晋升机制中，地方党政领导干部晋升的主要依据是政绩，在实绩考核中，上级政府常常通过考察下级政府的经济发展绩效，即GDP。此外，在中国的政治等级体系中，地方政府的党政领导由上级委任，因此，自上而下的政绩考核机制是地方政府官员晋升努力的主要激励因素。地方政府为了政绩有强烈竞争GDP增长率的动力，从而形成了一种基于上级政府评价的政治晋升机制。第 5 页 共 5 页
