1、基于 FTA 的 PPP 项目失败关键因素分析 王晖 王松江 昆明理工大学管理与经济学院 云南师范大学经济管理学院 摘 要: 针对当前 PPP 项目数量增长迅速, 实施效果却不理想的问题, 文中从失败案例着手, 归纳出导致这些案例失败的风险因素, 借助聚类分析、故障树和专家研讨厅等手段对这些风险因素进行定性与定量分析, 理清风险因素之间存在的逻辑关系, 分析出导致项目失败的核心风险因素, 并提出控制措施。研究有助于完善目前 PPP 项目风险分析的理论, 为我国 PPP 项目风险管理实践提供参考。关键词: FTA; PPP 模式; 关键风险因素; 作者简介:王晖, 女, 云南昆明人, 昆明理工大
2、学在读博士研究生, 研究方向为项目融资。基金:国家自然基金课题 (70962003) 后续研究成果Analysis of the key factors as the causes of the PPP project failure based on FTAWANG Hui WANG Song-jiang School of Management and Economics, Kunming University of Science and Technology; Abstract: The number of the current PPP projects is growing rap
3、idly, but the implementation effect is not ideal.This paper starts with some failure cases, and sums up the risk factors that have led to the failure of these projects.With the help of the cluster analysis, FTA and the expert seminar, these risk factors are qualitatively and quantitatively analyzed.
4、Then, it expounds the logical relationship between the risk factors, analyzes the core risk factors that have led to the project failure, and puts forward some control measures.This study will not only help to improve the existing PPP project risk analysis theory, but also can shed some light on the
5、 PPP project risk management in China.Keyword: fault tree analysis; PPP model; key risk factors; PPP 是 Public-Private Partnerships 英文缩写, 也被称为“公私合作”融资模式, 是 20 世纪 90 年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与社会资本之间的合作方式。我国在全面深化改革若干重大问题中明确提出允许社会资本参与城市基础设施投资和运营, 这为 PPP 模式的推广提供依据。随着法律法规的逐渐完善, 审批、管理的专业化、规范化, 示范项目发挥的积极引导作用, 近
6、几年我国 PPP 项目数量增长非常迅速。但是由于 PPP 模式在我国还处于探索阶段, 不论是理论研究还是实际运用都还不够成熟, PPP 项目又都具有历时较长, 价值较大, 参与方众多的特点, 这使项目面临着巨大风险, 稍有不慎就可能失败。因此, 项目落地率低, 成功率更低。本文从多个案例中总结导致项目失败的风险因素, 通过定性和定量分析理清各风险因素之间的内在联系与重要程度, 有助于更有效地进行 PPP 项目风险控制, 提高项目成功率, 促进PPP 项目的健康稳步发展。一、研究基础(一) PPP 模式风险管理相关研究成果李丽红等认为风险分担不合理是项目失败的最重要原因, 于是在对 PPP 项目
7、风险分担的机理、理论假定、分担原则进行研究的基础上, 提出 PPP 项目风险分担框架;陈波、徐成桂在综合考虑风险因素和风险分配原则, 提出用线性规划法建立数学模型进行风险分配;孔红枚以项目运行阶段为线索对 PPP 模式在各阶段可能存在的风险因素进行分析;王雪青等应用博弈论的方法, 进行风险分担研究;柯永建等比较分析已有的风险分担准则和不同的风险分担结果;徐利华认为法律风险对 PPP 项目影响较大, 于是对其进行深入分析并提出防范措施;任志涛等运用系统动力学理论对 PPP 项目风险进行分析, 朱军重点对 PPP 模式的公法风险进行分析;桑培东、张炜运用层次分析法对 PPP 模式的风险进行分析并提
8、出风险分担和应对措施。已有研究主要着重于对风险分担问题、风险因素类别、风险应对措施进行探讨, 对于风险因素之间的内在联系及重要程度的研究较少。(二) PPP 模式在我国的发展现状2016 年 2 月 29 日全国最权威、最完整的 PPP 综合信息平台正式启用。2016 年3 月 4 日, 1800 亿中国 PPP 融资支持基金注册成立。2016 年 7 月 7 日, 由国务院法制办主导完善 PPP 立法, 同时, 发改委和财政部就 PPP 的管理权责进行明确化, 这些举措的落实将为 PPP 模式在我国的发展奠定良好基础。财政部 PPP 综合信息平台发布数据显示, 2016 年年初 PPP 项目
9、数量是 6997 个, 而到 12 月末这两个数字是 11260 个, 增长 61%, (1) 增长非常迅速。然而, 到目前为止 PPP 项目落地率仅为 31.6%, 根据财政部对项目落地率的定义, 项目落地率= (执行+移交) 项目个数/ (准备+采购+执行+移交) 项目个数, 这意味着, 在所有入库的 PPP 项目中, 有 68.4%的项目无法完成采购、不能够顺利执行和移交。而且即使是这 31.6%的落地项目, 在执行过程中也还存在许多不确定性因素, 不一定都能成功, 如文中分析的多个 PPP 项目都属于已落地项目, 但最终均未实现预期目标, 以失败告终。可见, 我国 PPP 项目目前存在
10、着入库数量大, 落地率低, 成功率更低的问题。为什么在国家良好的政策环境下, PPP模式的实际运行情况却不理想?探明其背后存在的原因具有重要的意义。(三) 对 PPP 项目失败的界定贾春艳在其研究中指出, 应该从利益相关者角度来作为 PPP 项目成功的评价标准, 并在项目全寿命周期思想上基于可持续评价理论从项目目标的实现度出发建立 PPP 项目成功标准三维评价模型。 (2) 任志涛等将 PPP 项目的失败定义为:在PPP 项目开展的过程中, 在人的作用下, 出现不希望出现的结果或没有达到项目预期的目标, 这些结果或者目标的未达成是人为而非自然因素, 导致 PPP 项目的合作破裂。 (3) 结合
11、已有文献对 PPP 项目成功和失败的定义以及 PPP 模式的核心思想公共部门与社会资本以合作伙伴关系共同投资、建设并运营管理公共基础设施及公用事业项目, 并在合作中实现参与各方自身经济利益及社会公众利益, 本文从项目生命周期和利益相关者角度归纳出界定 PPP 项目失败的依据为: (1) 采购阶段未能顺利签订项目合同, 特许经营项目被取消; (2) 在特许期内, 无法履行特许经营合同, 双方终止合作关系; (3) 从社会资本角度看, 项目未能实现期望的收益; (4) 从政府的角度看, 项目没有实现物有所值 (VFM) 。在 PPP 项目中出现 (1) (2) (3) (4) 其中任何一种或几种情
12、况, 我们将其认定为是一个失败的项目。二、案例选取(一) 案例选取要求首先是数量的要求, 相对于单个案例研究的个别性、偶然性, 本文采用多个案例进行分析、比较, 更加具有普遍性、说服力和可借鉴性。其次, 选取案例时, 要考虑案例的典型性和代表性, 即, 所选案例是标准的PPP 模式;所选案例涉及国内多个地区、多个领域, 影响面较大;导致案例失败的因素可以被识别和归纳。最后, 选取案例时, 还要兼顾获取资料的便利性和准确性。由于所选案例具有典型性, 目前既有公开报道的信息资料也有部分文献进行的个案研究资料, 本文在研究过程中可以从财政部 PPP 综合信息平台、网络媒体、学术研究文献等渠道获得案例
13、相关信息。(二) 所选案例的基本情况根据案例选取要求, 本文从项目个数和投资额均在全国 PPP 项目中居前两位的交通运输领域和重大市政工程领域选取高速公路、桥梁、隧道、供水、电厂等15 个失败的案例。下表 1 中列出 15 个失败案例存在的问题、风险因素及项目最终结果。表 1 15 个 PPP 项目的基本情况 下载原表 根据对上述 15 个失败 PPP 项目存在风险的整理与归纳, 主要存在着 12 个风险因素:政府信用、市场需求变化、市场收益不足、项目唯一性、政治决策失误、法律变更、不可抗力、审批延误、融资问题、合同问题、法律法规不够完善、政策一致连贯性差, 并且这些风险因素出现的频率有很大差
14、异, 本文根据各风险因素出现的次数占项目总数 (15) 的比重, 得出导致 15 个 PPP 项目失败的因素中, 政府信用占 53.3%, 合同问题占 46.7%, 市场需求变化占 26.7%, 市场收益不足占 20%, 项目唯一性占 20%, 审批延误占 13.3%, 政治决策失误占 13.3%, 法律法规不完善占 13.3%, 政策一致连贯性差占 13.3%, 法律变更占 6.7%, 不可抗力占 6.7%, 融资问题占 6.7%。如果孤立的对待每一个风险因素, 那项目就面临着 12 个问题。根据著名的“二八定律”, 我们需要分析 12 个风险因素之间的内在联系, 并找出对整个项目影响最大的
15、这“20%”的关键因素, 从而可以将有限的资源用于解决最重要的问题, 提高管理效率。三、风险聚类分析聚类分析 (Cluster Analysis) 又称群分析, 是根据“物以类聚”的道理, 对指标进行分类的一种多元统计分析方法, 要求能合理地按各自的特性来进行合理的分类。 (1) 为了探究风险因素间的内在联系, 文中首先采用聚类分析, 按照一定的特性将看似彼此孤立的因素进行分类, 这样会使后面的分析更加具有层次性, 结论更加具有概括性和参考价值。文中以风险性质和最终采用风险管控措施的相似性为依据, 将上述 12 个风险因素进行聚类, 同时, 这些风险因素有的是其他因素的原因, 有的是其他因素的
16、结果, 为了能够清晰的展示出风险因素之间的关系, 文中在对所选案例进行深入分析并借鉴其他学者对风险因素已有研究的基础上, 归纳出如下 6 大类风险及 19 个风险因素, 如表 2 所示:表 2 PPP 项目风险聚类分析 下载原表 表 2 中的 6 大类风险基本情况介绍:(一) 政府信用风险政府信用风险是由于政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而产生的, 会给项目带来直接或间接危害。 (2) 如, 在导致长春汇津污水处理项目、天津双港垃圾焚烧发电厂、沈阳第九水厂等项目失败的因素中都存在着政府信用风险。政府有制定法律政策的权力, 这使得政府作为 PPP 项目的参与方有着特殊性, 政府换届时会出
17、现政策、目标、方向的变更, 因此, 一般合作主体之间的相互约束对政府而言不太有效。在进行多个案例的研究与分析后发现, 政府通常不会主观违约, 政府信用风险大多情况下都是由于其他风险因素所诱发的, 因此, 有学者将其称为一种结果性风险。(二) 政治、法规风险当东道国内部或外部的政治状况发生变化、政策法规有更改而导致 PPP 项目利益受损时, 项目就存在着政治、法规风险。上述 PPP 项目中的政治决策失误、法律发生变更、审批延误就属于政治、法规风险。在北京第十水厂项目、青岛威立雅污水处理项目、廉江中法供水厂项目中存在着政治决策失误的问题, 而上海大场水厂、延安东路隧道、江苏某污水处理厂项目中则存在
18、着法律变更和审批延误等风险。(三) 合同风险PPP 项目通常参与者众多, 实施时间较长。合作各方参与某个项目的时候是通过各种合同关系联系起来的, 可以说, PPP 项目的实施在某种程度上就是履行合同。PPP 项目涉及面广、内容复杂、合同期一般都较长, 期间项目所在地政治环境、经济环境、法律环境、自然环境的变化, 会使各参与方之间地位与关系发生变化, 从而使其中一方或若干方利益受损, 这就可能导致中断合同, 由此产生合同风险。如廉江中法供水厂项目, 多数学者将其失败的原因归结为政府信用风险, 但本文认为其中存在的合同风险更加值得关注。双方签订期限为30 年的合作经营廉江中法供水有限公司合同, 但
19、合同中有两个问题是不切实际的:第一, 合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6 万立方米, 且不断递增, 然而, 当年廉江市的消耗量约为 2 万立方米, 约定购水量与实际消耗量之间巨大的差距使得合同的履行失去可能性;第二, 合同规定起始水价为 1.25 元人民币, 水价随物价指数和银行汇率的提高而递增, 而廉江市每立方米水的均价为 1.2 元人民币, 这个价格自 1999 年 5 月 1 日起执行至今未变。不合理的合同条款使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务, 该水厂被闲置, 谈判至今没有结果。 (1) 青岛威立雅污水处理项目和延安东路隧道复线等项目也存在同样的情
20、况。(四) 融资风险融资风险主要表现为资金筹措困难。PPP 项目资金需求量巨大, 融资结构不理, 金融市场不健全等因素都有可能导致融资风险的产生。湖南某电厂项目因为在给定的融资期内发展商没能完成融资而使特许经营项目被取消, 项目彻底失败。(五) 市场风险PPP 项目建成运营后, 当出现项目收益不能达到预期、政府或其他投资人新建其他项目而对该项目形成商业竞争、市场需求发生变化、收费变更等问题时, 项目就面临着市场风险。上述风险因素中的市场需求变化、市场收益不足、项目唯一性就属于市场风险。如杭州湾跨海大桥项目, 开工还不到 2 年, 另一座绍兴杭州湾大桥已开始准备修建, 两座桥相隔仅 50 公里左
21、右, 这对杭州湾跨海大桥形成竞争, 严重影响项目收益, 致使项目出现唯一性风险和收益不足风险; (2) 山东中华发电项目、福建泉州刺桐大桥等项目也都因存在市场需求变化、项目唯一性或市场收益不足等市场风险, 而使项目运营困难, 甚至失败。市场风险的存在威胁着项目运营的效果, 各参与方都应高度关注。(六) 不可抗力风险项目实施过程中可能会出现一些不可预见和避免, 也不能克服的客观情况, 我们将其称之为不可抗力事件, 包括战争、军事政变、暴乱及特殊的自然灾害 (如地震、台风、洪水) 等, 这类事件的发生就使项目面临着不可抗力风险。 (3) 文中前面提到湖南某电厂融资失败, 其中一个重要原因是国际政治
22、形势突变, 使项目面对的融资环境发生改变, 而没能在规定期限内完成融资, 导致项目失败。四、应用 FTA 对 PPP 项目风险进行定性与定量分析(一) 故障树分析法流程故障树分析法简称 FTA (Fault Tree Analysis) , 是分析系统故障和成因之间关系的因果逻辑模型, 是 1961 年由美国贝尔研究室华特首先提出的, 最初是用于导弹控制系统的设计, 该方法有效提高了控制系统的可靠性。 (1) 本文通过对故障树方法的运用, 能有效理清 PPP 项目风险因素间的内在逻辑关系, 并以定量化的手段确定关键风险因素, 从而有助于更好地进行项目风险控制。故障树分析法是从系统角度分析并发现
23、问题, 分析流程如图 1:图 1 故障树分析流程图 下载原图(二) 基于故障树的 PPP 项目风险分析1. 构造故障树构造故障树时, 先明确系统最不希望发生的顶事件;然后从顶事件起, 找出导致这一顶事件发生的全部直接因素, 以此类推, 理清所有故障事件的“直接因果关系”, 最底层的事件是故障机理已经明确的基本事件;最后, 加以整理, 用逻辑门符号进行连接, 构成故障树。在前面的分析中可以看到, 政府信用风险所占比重最大, 而且是多种因素的结果性风险, 因此将其确定为顶事件, 其余的风险因素将作为中间事件或基本事件, 通过分析构造如图 2 故障树结构图:图 2 PPP 项目风险故障树结构 下载原
24、图2. 定性分析故障树定性分析就是分析故障的发生规律及特点, 并依据故障树结构, 分析各故障事件的重要程度。具体包括:确定顶事件函数, 求解最小割集, 对各基本事件的结构重要度进行分析, 从而发现系统最容易出现故障的环节。(1) 确定顶事件函数这里使用布尔代数下行法来表示故障树顶事件函数:T=A+B+C+D+E 式 (1) (2) 求最小割集故障树是由多组基本事件集合构成的, 当某个基本事件集合中的全部事件都发生时, 顶事件肯定发生, 则称这个基本事件集合是故障树的一个割集。如果在一个割集中移走任意一个基本事件后, 余下的集合就不是故障树的割集, 则称这个集合是故障树的最小割集。一个故障树可以
25、有多个最小割集, 但任意最小割集发生, 故障树顶事件一定会发生, 因此说最小割集是系统风险的充分必要条件。根据顶事件函数, 可知 PPP 项目最小割集如下:一阶最小割集有 15 个, 即:X 1, X2, X3, X4, X9, X10, X11, X12, X13, X14, X15, X16, X17, X18, X19二阶最小割集有 2 个, 即:X 5*X6, X7*X8(3) 结构重要度分析结构重要度分析, 就是仅从故障树的逻辑结构上分析底层基本事件对顶事件的影响程度。以上述最小割集为基础, 判断结构重要度主要有以下标准:一阶最小割集的基本事件结构重要度最大;同一最小割集中的所有基本
26、事件结构重要度相等;当各个最小割集中所含基本事件数相同的情况下, 在不同割集中出现次数相同的基本事件, 其结构重要度相等;出现的次数越多, 其结构重要度越高;出现的次数越少, 则结构重要度越低。 (1) 由此判断, 所有一阶最小割集的结构重要度最大, 其次为二阶最小割集的结构重要度。即:3. 定量分析定量分析和定性分析要达到的目的是相同的, 都是为了表明基本事件对顶事件的影响程度, 但所用方法不一样, 准确性不一样, 在实践中可以形成互补。(1) 计算顶事件的发生概率根据前面的式 (1) 可知, 要计算顶事件的发生概率, 首先要求出各风险基本事件的发生概率。本文采用专家研讨厅方法确定基本事件概
27、率, 邀请来自社会学、管理学、经济学和法律领域的专家和政府部门相关人员共 5 人, 以电话和 E-mail 为交流工具, 进行多轮次的评价-反馈再评价, 直到专家意见趋于一致, 最终得到如下表 3 中各风险因素概率值:表 3 故障树基本事件概率值 下载原表 X2政策执行不到位 0.67X12融资结构不合理 0.64将表 3 中的概率带入顶事件的结构函数, 可得:这个概率虽然不是很高, 然而一旦发生, 从本文选取的案例中可以看到政府信用风险直接导致项目失败, 影响非常大, 因此要给予高度重视。从目前来看, 导致顶事件发生的有 5 大类风险, 即:政治、法规风险, 合同风险, 融资风险, 市场风险
28、, 不可抗力风险和 19 个基本风险事件。接下来, 要进一步分析对顶事件影响比较大的基本事件, 只有从根源找到关键诱因, 才能积极采取应对措施以避免顶事件的发生。(2) 概率重要度概率重要度分析就是从定量的角度来分析每个基本事件概率大小对顶事件的影响程度, 即:顶事件发生概率对基本事件概率的变化率, 将顶事件概率函数对自变量求偏导。Ii=X (i) i=1, 2, 3, .公式 (1) 根据上述公式可求得各基本事件的概率重要度:(3) 临界重要度临界重要度从敏感度和概率大小两个方面进行衡量, 是最能体现基本事件对顶事件影响程度的指标。临界重要度函数可以表示为基本事件发生的变化率和顶事件发生概率
29、的变化率的比值, 用公式表示为:QC=q 公式 (2) q通过求偏导, 可得临界重要度系数与概率重要度系数的关系:C=Lnq =QIp公式 (3) 根据公式 (3) , 可求得:根据临界重要度系数由大到小的顺序可以将基本事件排序为:X 17, X10, X9, X16, X15, X11, X4, X1, 排在前 6 位的基本事件分别是 X17 (市场需求发生变化) , X 10 (项目参与各方的权利和义务规定不全面) , X 9 (特许经营期不够准确) , X 16 (出现竞争性项目) , X15 (项目收益不足) , X 11 (合同变更) , 其中基本事件 X17、X 16、X 15的出现必然导致项目产生市场风险, 基本事件 X10, X9, X11的出现必然导致项目产生合同风险。可以明确, 导致 PPP 项目政府信用风险的最主要、最直接原因是:市场风险 (X15, X16, X17) , 合同风