1、反垄断法和价格法的关系与立法协调探讨 吕清正*我国自 1997 年颁布价格法，其后相继颁布了一系列的法律法规，如价格违法行为行政处罚规定，禁止价格欺诈的规定，国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定等，配合反不正当竞争法、消费者权益保护法规范价格行为，其中反垄断规范分散在不同的法律文件中，效力层次参差不齐，多头执法，是在对反垄断法认识不一致，研究不深的情况下的权宜之策。现在反垄断立法已提上日程，如何协调反垄断法与其他法律法规成为值得研究的课题。 现行反不正当竞争法、价格法及配套法规包含了大量的制止限制竞争行为的法条，反垄断法制定过程中需要对这些法律法规进行整理，清理出大量规制限制竞争行
2、为的内容归入反垄断法，不免碰到反垄断法与价格法分工、配合及各自的功能和政策目标等问题。本文的探讨表明，价格法和反垄断法以不同的视角分别从宏观领域和微观领域调控市场经济，各自有不同的功能、政策目标，相辅相成，共同保障市场经济的正常秩序和活力。 一、 市场经济条件下反垄断法与价格法的一般关系 （一）市场经济与反垄断法 1、市场机制是资源配置最有效率的基础性机制，而竞争是市场机制的灵魂。 党的十四大明确提出，中国要建立的新体制是“社会主义市场经济”，就是改变以往的指令性计划，将作为经济手段的计划维持在有限的范围内，对市场调节的不足加以补充，以弥补市场机制的先天不足，而要市场在国家宏观调控下对资源配置
3、起基础性作用。从此“（在一个市场经济中，）中央计划者的决策被千百万企业和家庭的决策所取代。企业决定雇佣谁和生产什么。家庭决定为哪家企业工作，以及用自己的收入买什么这些企业和家庭在市场上相互交易，价格和个人利益引导他们的决策。”1亚当斯密在 1776 年的国富论中提出，当个体追求个人利益时，他或她好像为一只看不见的手所引导而去实现公众的最佳福利，这只“看不见的手”就是市场机制，其基本运行过程，就是以供求关系为基础，市场上众多买者和卖者的相互交往和讨价还价形成价格，而市场价格又指引单个决策者在行动过程中考虑社会收益和成本，“通过追逐个人利益，他经常增进社会利益，其效果比他真的想促成社会利益时所能够
4、产生的效果还要大”2，从而在大多数情况下实现了资源的优化配置和整个社会福利最大化的结果。经过几百年的自觉实践，市场经济趋于成熟，通过无数的正反经验教训，人们已经认识并把握市场经济的本质和精髓。“市场是自由价格引导下的供求关系，供求之间的基本关系就是竞争关系。”3“市场经济最本质的方面是竞争，其次才是信用和法治，没有竞争，市场的信用和法治就成了无本之木。市场经济的精髓，则在于众多主体分别自主决定基础上的选择和交易，要消除市场经济的弊端，不能立足于否定市场作用的垄断、管制和计划，而应在促进、维护竞争的基础上，无为而治，方能达到个体及社会利益的均衡和最大化”4。 2、反垄断法与价格本无直接关系，反垄
5、断法之所以会关注价格，是因为价格可以反映出市场的竞争程度。价格是不是在自由竞争的市场中形成，是反垄断法衡量价格是否合理的基本标准。 竞争是市场经济的活力所在，包括商品质量的竞争、交货期限的竞争、售后服务的竞争、信贷条件的竞争等等，而价格的竞争无疑是市场竞争最直接和最重要的内容。价格竞争的压*吕清正，法学硕士，安徽大学法学院教师。 1 【美】曼昆著：经济学原理（上册），梁小民译，第 10 页，北京：北京大学出版社，2003。 2 【美】亚当斯密：国民财富的性质和原因的研究（中译本）（下卷），第 27 页，北京：商务印书馆，1989。 3 孔祥俊著：反垄断法原理，第 26 页，北京：中国法制出版社
6、，2001。 4 史际春：公用事业引入竞争机制与“反垄断法”，载竞争法与经济发展，王晓晔、【日】伊从宽主编，第 155 页，北京：社会科学文献出版社，2003。 力使得商人们千方百计地降低成本、提高商品质量、完善售后服务，或者在其他方面为客户提供更为优惠的交易条件，由此促进经济发展和技术进步。然而，经济实践表明，出于资本追求利润的本性，商人们常常通过将其他竞争者逐出市场，或者与其他竞争者结成联盟等手段，维持商品价格水平不变，甚至提高商品的价格。因此，如果市场上某种商品的价格长期不变甚至出现上升，那么，这一市场上很可能已不存在有效的竞争。反垄断法通常关注的是高物价背后的限制竞争行为，但是为了消除
7、或限制竞争的低价倾销和对不同交易方的价格歧视，也在反垄断法的监控范围内。正因为反垄断法所关注的是价格背后的竞争问题，所以，价格自身是否合理并不在反垄断法的视野之内。也就是说，合理的价格并不意味着制定这一合理价格的行为也是合理的；反之，长期不变的价格或持续走高的价格也并不必然意味着制定这一价格的行为是不合理的。今天合理的价格，由于经济及商业情况的变化，明天就可能不合理了。 “在United States v. Trenton Potteries Co.(1927)一案中，斯通大法官指出，（价格）一旦固定下来，就可以保持不变，因为当时合理的固定价格协议保证了没有竞争。创设此种潜在权利的协议完全可以
8、认为其自身是不合理的或者不合法的限制，没有必要详细探究被固定的价格是否合理，没有必要使实施谢尔曼法的政府部门承担根据每日经济条件的变化，确定该价格是否变得不合理。”5（二）市场经济与价格法6市场经济条件下，社会资源的配置是由市场进行的，然而市场经济存在阻碍市场正常发挥配置作用的缺陷。对于市场缺陷，市场机制缺乏自主矫正的能力，国家干预成为必需。西方古典政治经济学的奠基人亚当斯密系统地阐述了自由竞争机制，倡导在价值规律这只“看不见的手”指引下的自由放任的“自然规律”，同时认为垄断是不能容忍的对个人自由的一种限制干预，它阻碍经济增长，导致社会福利的损失，即垄断导致产量的减少，资源浪费，效率低下，破坏
9、“看不见的手”对市场的自发调节作用。后来的新古典经济学家在亚当斯密的自由竞争理论的基础上提出了“完全竞争”或“纯粹竞争”理论，论证了完全竞争的市场会形成资源的最佳配置，实现帕累托最优或最高的经济效率。但是，通过完全竞争实现资源的最佳配置有严格的理论假定：第一，市场上有众多的买者和卖者，任何单一的买者或卖者都不能影响价格，而只能被动地接受价格；第二，同一产业的生产者生产的商品之间不存在任何差异，即同类产品是均质的；第三，资源的转移是无成本的，从而生产者可以自由选择生产何种产品；第四，市场信息的完备性和分布的对称性。由于设定的条件过于严苛，在现实生活中除了农副产品集贸市场外，其他市场几乎都难以完全
10、具备上述条件。随着社会化大生产的日益发展，社会分工日益复杂，自由市场经济的弊端逐渐暴露出来，在 20 世纪 30年代爆发的资本主义世界空前大危机面前，市场机制这只“看不见的手”一筹莫展，束手无策。“大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。”7于是，以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生，并由此而步入国家与市场相结合的现代市场经济阶段。凯恩斯主义的核心是有效需求理论， 英国经济学家凯恩斯在其 1936 年出版的 就业利息和货币通论一书当中，以 20 世纪 30 年代世界经济大危机为背景，摒弃自由经济理论，强调国家对经济的干预，倡导一个以国家财政政策为中心的需求管理方案，以
11、达到并保持充分就业，避免现行经济形态的全部毁灭。而罗斯福“新政”的成功实施使国家干预经济成为西方主要资本主义国家的一项普遍的既定国策。20 世纪 60 年代至 70 年代，世界经济又出现以“滞胀”为特征的新的经济危机，一种主张市场经济与国家干预相协调的新经济学即“混合经济”理论开始在西方占据统治地位。到 20 世纪 90 年代初期开始又出现可以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”8的实践。总而言之，单纯的自由市场经济体制并不能推动经济持续、稳定、健康地发展，政府的适度干预成为必然，“政府主导的干预措施主要针对市场失灵，从而使政府在纠正这些失灵中发
12、挥中心作用。”95 孔祥俊著：反垄断法原理，第 414 页，北京：中国法制出版社，2001。 6 文中的价格法是指作为经济法学的学科部门，探讨其适用范围及政策目标；价格法是中华人民共和国价格法的简称。 7 张国庆著：现代公共政策导论，第 77 页，北京：北京大学出版社，1997。 8 傅殷才、颜鹏飞著：自由经营还是国家干预西方两大经济思维概论 ，第 365367 页，北京：经济科学出版社，1995。 9 世界银行：1997 年世界发展报告，蔡秋生等译，第 1 页，北京：中国财政经济出版社，1997。 市场缺陷的形成主要有下列三种原因：一是限制竞争和不正当竞争行为。限制他人竞争，即单独或者联合谋
13、求和维护对商品价格或市场的控制地位，排挤其他竞争者和损害消费者的利益；不正当竞争则是采取不正当的方式和手段进行竞争。两者导致竞争无序的结果，使得商品价格严重偏离价值，价值规律被扭曲。这个时候国家就主要运用包括反垄断法、反不正当竞争法在内的强制性措施进行调节，体现为直接的国家干预。二是市场机制的唯利性（近利性），因而它是一种非理性的调节，有些经济领域私人企业不愿进入，所以公用产品或服务一般由公有企业经营或由政府部门严格管制。三是市场调节的滞后和被动性。市场调节是一种事后调节，因为从投资、生产营运到市场价格形成和信息反馈，往往需要一段时间，如果经营者掌握的信息不足和滞后，不能适时调整投资经营决策，
14、将会造成产品供求失调，产品积压。10此外，市场交易中存在着信息不对称，容易“出现价格欺诈、价格歧视等不良商业行为，使市场价格不能真实反映供求，引导资源向高附加值的方向配置，从而会损害效率。”1111实践中正因为市场价格往往受各种因素的制约，不能完全通过市场形成，因此就需要政府对价格运行进行必要的调控。导致市场失灵的情形主要有： （1）自然垄断行业和公共产品。自然垄断行业源于规模效益的原因，一方面，具有显著规模性的行业，只有大规模生产才能节约成本，大规模生产需要巨额的投资，构成企业进入的巨大壁垒。甚至一些市场，企业只有占市场总产量的相当大的比例时才会有利润，才能在“最低效益规模”上运行，企图取得
15、竞争状态的经济可能并不具有效率。由于在显著规模性行业，垄断具有最低成本和最高效率，具有经济的合理性，自然垄断因此受到政府或法律的保护。但是放任自然垄断厂商自由经营，为了追求利润最大化，厂商会限产提价，造成经济效率和社会福利的损失，而市场机制本身并不具有自主矫正的功能。如果生产的商品是公共产品，那么产品的使用还具有非排他性和非竞争性，如国防、知识、灯塔、传染病预防等等。就其排他性而言，任何一个购买者都不能有效阻止其他人免费地享用该物品，这种搭便车的行为使得私人厂商不可能有效地向公共产品消费者收取价格或费用，从而厂商的生产成本得不到充分的补偿。在价格的引导下，私人厂商很难有效地提供充足地公共产品，
16、甚至公共产品的供给会趋近于零。就其非竞争性而言，有些公共产品可能由私人厂商生产，如必须付费通行的高速公路，虽然企业可以通过收费收回成本，但是资源的配置却可能很低，因为收费势必抑制人们对这些物品的消费，导致物品利用不足。上述分析可见，市场机制不可能有效调节公共产品的供给和需求，不能创造出帕累托最优状态的公共产品数量，即公共产品的非排他性和非竞争性必然导致市场失灵。1212（2）竞争不充分。在现实生活中，存在着众多小规模的企业构成的竞争性产业，或少数企业构成的垄断性产业，但是大多数情形下，在相关市场能形成有效的竞争，价格可以真实地反映供求关系。事实上，由于地区封锁、市场准入的标准很高或者特定区域没
17、有足够的竞争者，都会产生价格垄断，从而损害消费者的利益。据报道，首都机场餐饮的价格远高于市场平均水平，甚至高出十几倍。这其中除了机场收取的租金过高外，最重要的是在首都机场狭小的区域，不可能引入很多竞争者，像个农贸市场那样杂乱。 （3）外部经济。当生产或消费的某些外在的影响未包括在市场价格中是，就会产生外部性问题。1313这在我国，还有比较特殊的情况，包括土地、资金、劳动力和资源在内的生产要素由于市场化太低和政府管制，价格被严重低估，严重偏离市场均衡价格，造成投资过热和物价上涨，市场自身不能对投资过热进行有效抑制，就钢铁、水泥、电解铝等行业而言，通过非法和非市场化的运作，以超低成本获取土地、资金
18、、劳动力使得投资成本比正常条件下至少节省了 2040。1414（4）由于自然灾害和其他突发事件的发生，市场机制也会失灵，需要政府运用价格管理手段进行干预。典型的例子是，2004 年上半年我国受到非典型肺炎疫情、谣言等影响而发生的突发性抢购、哄抬商品价格风潮，波及国内二十多个省市。在地震、干旱、洪水、战10 漆多俊著：经济法基础理论，第 17 页，武汉：武汉大学出版社，2000。 1111漆多俊主编：宏观调控法研究，第 339 页，北京：中国方正出版社，2002。 1212杨伯华、缪一德主编：西方经济学原理，第 212218 页，成都：西南财经大学出版社，2002。 1313【美】保罗萨缪尔森，
19、威廉诺德豪斯著：微观经济学 ，第 223 页，北京：华夏出版社， 1999（总第 16 版）。 1414金三林：改革因素将主导明年物价运行，载体制改革（人大复印资料），2005（2）。 争、瘟疫等特殊情况引起某些商品价格飞升，不法商贾借机哄抬物价、囤积居奇，人为地大幅度抬高物价，政府不仅要采用经济手段，有时还要采用必要的行政手段，保证居民的生活必需品供应和支付能力。 导致市场失败的情形还有信息不对称等，也需要国家运用价格管理手段加以调节。国家调节的出现及其作用是对市场缺陷的救济，市场经济的调节机制仍然以市场自身的运行为基础，国家调节必须同市场密切配合。 二、我国的价格法与反垄断法相互关系的现状
20、与问题 我国现行的价格法与反垄断法相互关系可以简单归结为价格法在一定程度上行使着反垄断法的职能。价格法存在的问题具体表现有以下三个方面：政策目标不明确和立法分工不合理；法律条文不完善；执法机制不协调。这种状况形成的根源既有计划经济思维残余的原因，也有地方利益从中作梗。 （一）价格法存在的问题15151、政策目标不明确和立法分工不合理。就价格法的目标， 价格法第一条规定：“为了规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”其一，只有市场形成的价格才能发挥资源的优化配置，政府定价和政府指导价则往往不以此为目标；
21、其二，合理配置资源和稳定市场价格总水平，也可能发生冲突，哪个是更高层次的价值目标呢？如稀缺的矿产，政府的定价往往为了维护市场价格的稳定，却没有反映出资源的稀缺，通过价格杠杆促使企业去寻找替代品。至于具体内容，价格法包括公共产品、服务的政府定价和政府指导价，价格总水平的调控和禁止不正当价格行为的规范，也就是说价格法对微观经济和宏观经济都予以调控。尤其价格法第十四条对价格垄断、价格倾销、价格欺诈、暴利等不正当价格竞争行为的规定，只有一些原则性的禁止条款，缺乏界定的标准。对于价格垄断和倾销的认定需要结合产业政策和相关市场界定而使物价部门缺乏干预的能力。对于暴利等行为的认定，虽然国家计委颁布了制止牟取
22、暴利的暂行规定配套实施，但是价格形成的内部机制是复杂的，通过价格、利润率这样的标准界定暴利是值得商榷的。立法分工不合理使得物价部门在行使价格手段干预市场时仍可能残留计划经济的色彩，在国际上也存在负面影响，如“欧盟以中国 1997 年价格法为证据，拒绝给予中国市场经济国地位”16162、法律条文不完善。 第一，价格法第十四条第一款第（一）项规定了固定价格，却没有规制联合抵制，国家发改委发布的制止价格垄断行为暂行规定也没有相关规定。价格法虽着眼价格垄断行为，但是忽略了价格垄断的本质在于限制竞争，联合抵制也完全可能达到限制产量或者提高价格的目的。即便是固定价格，没有达到足以影响市场价格的市场份额，市
23、场完全可以起到优胜劣汰的作用，国家也没有干预的必要。 第二，价格法对价格垄断行为的规制，没有区分水平限制协议和垂直限制协议分别采取自身违法原则和合理性原则。前者如固定价格，只要销售商实施了联合定价的行为，无论这种行为对消费者合法权益造成的损害是现实存在的还是潜在的，都应当禁止；后者如控制转售价格，价格法未明确规定，但第十四条第一款第（一）项可以用来规制制造商和零售商合谋的控制转售价格的行为，制止价格垄断行为暂行规定第五条规制了销售商滥用市场地位控制转售价格的行为，然而对控制最高转售价和需要国家特殊保护或重点发展的行业或产品没有采取合理性分析予以豁免。 第三，价格法在立法上仍存在计划经济的思维，
24、第十八条关于政府定价和政府指导价的范围，第一项是不成立的，二十年的改革实践说明了这一点，关系国计民生的商品如钢铁、煤炭、粮食、棉花等都相继放开价格；第二项也是不符合市场经济规律，在市场经济条件下，矿产品价格的运动轨迹呈 U 型或者二次曲线，也就是说，随着新资源储量的发现和技术的变革，价格先是下降，经过一段时间后，新储藏量的发现越来越难，矿产品价格难以再下降了。这时稀缺性租金就占了主导地位，并推动价格上涨。政府制定低价，价格不反映其稀缺性，就会导致价格逆调节，尽管可能会降低以矿产品为原料或燃料的后继工业的产品成1515价格法存在的问题仅针对价格法的政策目标定位、与反垄断法的立法和执法分工提出的。
25、 1616战勇：修订价格法适应WTO 规则 增大价格法功能，载价格月刊，2003（1）。 本和价格的降低，但是会导致这些资源低效率的利用或浪费，不利于这些资源在跨时期之间优化配置。 3、执法机制不协调，执法分工不明确势必导致执法重复。 价格法和价格垄断行为暂行规定规定了价格管理部门即物价部门对价格垄断行为的管理权力，对限制竞争行为、不正当竞争行为和扰乱市场秩序的哄抬物价等行为并没有加以严格区分，物价部门对微观经济和宏观经济均有管理权，造成行政权力可能会过多干预经济领域。反不正当竞争法赋予了各级工商行政管理部门对不正当竞争行为和部分垄断行为的管理权，从而物价部门和工商行政部门在对垄断行为执法权上
26、的重合，可能导致重复执法或者职责的相互推诿。价格违法行为行政处罚规定第三条规定，价格违法行为的行政处罚由价格主管部门决定，然而对违反价格法第十四条的价格违法行为情节严重的，却只能由工商行政部门吊销营业执照，可能导致决定权和执行权的不协调。另外，由于各级工商行政部门和物价部门隶属地方政府，对中国普遍存在的地方封锁和行政垄断缺乏可信的执行力度。 （二）价格法现实问题的成因 价格法现实问题的形成原因，是多方面的，既有经济体制仍处于转型时期的原因，更重要的缘故是计划经济思维的残余和对市场经济规律没有认识清楚。 1、 长期自然经济和计划经济的传统。长期以来，计划经济传统使得国家对价格控制“太死”，国家通
27、过对微观经济的直接干预实现平抑物价，价格信号不能反映供求关系，造成商品的严重短缺。价格体制改革后，虽然基本形成可国家宏观调控下的市场价格机制，然而计划经济的思维很难在人们的头脑中根除，政府对市场调节的“盲目性”仍存在顾虑，不愿意让行政权力从微观经济领域中真正退出。在整个社会主义市场经济建立过程中，政府起到自上而下的推动作用，对经济各个方面起到引导和调控作用，出于对市场惟利性的戒心，试图通过行政权力的干预正确引导和纠正经济发展可能发生的问题，因为“全能政府”的执法理念使她深信可以在经济发展和大众福利之间得到兼顾。可是事实上，市场经济是公平竞争和法治的经济，行政干预产生了寻租的机会，地方利益和部门
28、利益形成的行政垄断、地方封锁人为地打破了自由竞争的市场秩序，反而阻碍了市场经济的发展。 2、行政权力干预经济的现象普遍存在，法制建设滞后，反垄断法迟迟未能出台。在我国，反垄断法至今未能出台的一个重要原因，是有人认为国家正在鼓励企业联合、合并，组建一批经济上的“航空母舰”以增强国际竞争力，制定反垄断法不利于发展规模经济，与国家的产业政策相抵触。这是对反垄断法的不当理解所造成的，误认为反垄断法就是反对大企业，反对规模经济。经济效率是反垄断法追求的基本目标，即通过对竞争的维护，使得资源得到优化配置，从而实现经济的高效率。自熊彼特于 20 世纪 20 年代创立“创新与动态竞争理论”到克拉克“有效竞争理
29、论”的建立，人们已经对于一定程度的垄断对效率的提高予以肯定。另外一个重要原因，经济体制改革只是打破了全局性的国家垄断，但是计划经济体制下依靠行政命令管理经济生活的残余还存在，只是从对经济生活的全面控制变成了局部的对市场准入的限制，这就是行政垄断。它以地方贸易壁垒、部门壁垒、政府限定交易和设立行政公司等形式出现。行政垄断以行政手段强行配置资源取代资源的市场配置，在一定的经济领域内长期封闭市场、限制竞争，其本质是行政权力违背市场规律对经济实施不当干预。行政垄断往往和地方利益、部门利益结合在一起，他们自然极力阻止反垄断。最典型的例子是国家经贸委在 1998 年 8 月 17 日出台的关于部分工业产品
30、实行行业自律价的意见 ，明显地是以行政干预为手段，强迫企业按照行业制定的最低限价销售商品。这种强迫企业按照这种“行业自律价”销售商品的做法显然是不合理的，因为自律价的基础是行业的平均成本，这个成本肯定高于某些经济效益较好企业的个别成本，从而限制了这些企业的降价幅度。在这种情况下，那些经济效益较好的企业便失去了及时扩大生产或者经营的机会，这是一种严重限制竞争的做法。 总之，在价格法实施的八年来，在深化价格改革，规范价格行为，保护消费者和经营者的合法权益，建立和完善社会主义市场经济体制，加强和改善宏观调控，保持国民经济持续快速健康发展等方面，发挥了重要作用，取得了显著成效。学术界和实务界不少人认为
31、对价格法不需要大调整，即便反垄断法出台，把禁止价格垄断行为的规范划分过去即可。这是对价格法的使命定位不准，期望一部系统的价格基本法对市场经济的宏观和微观进行综合调整，既忽略了价格管理部门的实际执法能力，也抹煞了宏观经济调控和微观经济干预各自的特点及政策目标的差异。 三、我国反垄断法与价格法关系的重构 反垄断法与价格法关系的重构要考虑到立法的宗旨、功能、政策目标等因素，努力构建在微观和宏观经济领域各司其职、相互协调的和谐关系。 （一）反垄断法与价格法关系重构需要考虑的因素 在重构反垄断法与价格法的关系时，要考虑多种因素，其中以下几个方面是基本的： 1、价格法的定位。国家对价格的干预是建立在国家干
32、预理论以及市场失灵的理论基础上的。就像不能指望用国家计划来解决供求关系一样，也不能指望国家用管制价格的方式来解决经济领域的所有的价格问题。管制价格只是国家干预的极端做法，只能适用于极少的情形。虽然价格法不能等同于价格管制法，但是对竞争领域的价格现象的规制不应该针对价格，而应该是限制竞争的行为。调整价格行为（包括价格行政行为和价格民事行为）的价格法，在宏观上应关注价格总水平的稳定，微观上应主要管制自然垄断行业的价格行为和特殊情况下个别行业的价格调控，并侧重宏观价格管理，因而我们主张，将价格法归入宏观调控法，结合产业法、财政税收法等，运用多种手段综合调控宏观经济。在微观经济领域应主要由反垄断法保证
33、价格通过市场竞争形成。 2、立法的宗旨。现行的价格法不仅包括物价总水平的调控，还包括对微观领域的价格管理。对经济的全面干预是对“政府万能”的迷信，“管制过程与寻租过程往往是交织在一起的。在某种意义上讲，寻求管制的过程也就是一个寻租的过程不少研究文献表明，许多管制是无效或是低效的。一些管制的目的是为了减少市场失灵，但结果却加剧了市场失灵”。1717制止暴利的暂行规定以平均利润率来衡量价格是否属于暴利，把价格形成的复杂机制简单化，忽视了无形资产如知识产权、良好信誉等对价格的影响，已不符合市场经济的发展。从根本上说，还是在社会主义市场经济初期，没能把握住竞争才是市场经济的本质，结果对价格的管理上仍停
34、留在计划经济的思维模式上，而对从本质上维护价格机制的反垄断法争论不休。在运用价格政策和制定价格法律、法规时，注重对价格行为的规范，减少政府对微观价格的直接干预，将保护和促进公平竞争作为立法的根本宗旨，才是符合市场经济建设发展要求的。 3、现有的机构设置和执法能力。负责价格管理的物价部门虽然有着丰富的微观市场执法经验，并在保护经营者、消费者合法权益，维护市场经济秩序方面取得了很大的成绩，但是反垄断执法需要结合产业政策，独立地进行市场调查，由各级物价部门执法并不可取。参照国外做法，物价管理和反垄断执法多采取不同的部门分别负责，反垄断执法机构的权威性和地位的相对独立性，在我国立法中应予体现。 （二）
35、价格法和反垄断法的功能 价格法的修改和反垄断法的制定并非只是把现行的价格法中有关价格垄断行为的规定划分到反垄断法即可，而是要研究两个部门法的功能，从而界定它们各自的适用范围，进一步研究其手段和政策目标，完成价格法和反垄断法关系的重构。 1、价格法的功能 探究价格法的功能，实质上就是研究价格法的地位、价值及作用，简而言之，价格法的功能是主要以经济手段、法律手段辅以必要的行政手段，维护物价总水平的稳定，促导公平有序的市场环境，保障人民的生活安定和生产的正常有序。 （1）在宏观上调控市场价格总水平，维护物价稳定。社会主义市场经济条件下，绝大部分商品或服务的价格都已经放开，市场竞争已初步形成，国家价格
36、管理的重心从对具体商品或服务的直接定价转移到宏观价格调控上，从对经营者定价的直接管理转移到对市场竞争的维护。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“宏观调控的主要任务，是保持经济总量的平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。”我国国民经济和社会发展“九五”规划和 2010 年远景目标纲领中指出：“要努力做到物价上涨率低于经济增长率。”因为只有这样，才能保证国民经济长期的稳定和繁荣，价格法第二十六条也表达了稳定物价总水平的宏观调控目标。价格的宏观调控主要采用经济手段、法律手段，辅以法定情形下的行政手段。经济手段包括财政政策手段、货币政策手段、投资手段、进出1717卢现祥：西方国
37、家经济管制的理论与实践述评兼论我国的行业垄断问题，载经济评论， 2000（1）。 口政策等等，具有作用方式的间接性、利益诱导性、效应滞后性、组合使用性的特点，通过对影响物价升降的各种因素的调控达到间接调控物价总水平稳定的效果而又不扭曲市场的价格形成机制。同时，通过建立重要商品储备制度、价格调节基金制度、农产品收购保护价制度，政府可以避免因季节性或自然因素变化造成的价格短期波动并运用价格调节基金对一些商品的购销差价进行补贴或直接用于市场价格的稳定调节，从而有效地调控价格总水平，稳定物价。 （2）在非竞争领域直接管制价格。直接价格管制主要指政府直接制定特定商品和服务的价格。在任何发达的市场经济国家
38、，政府都通过不同程度的直接制定部分商品或服务的价格来实现其利用价格手段调控经济运行的职能。根据 2001 年 8 月 1 日起执行的国家计委和国务院有关部门定价目录 （即价格法所指的中央定价目录，2001 年 7 月 4 日国家计委第 11 号令公布） ，目前我国实行中央定价的有 13 大类商品和服务项目，主要包括重要的中央储备物资，国家专营的烟叶、食盐和民爆器材，部分化肥，部分重要药品，教材，天然气，中央直属及跨省水利工程供水，电力，军品，重要交通运输，邮政基本业务，电信基本业务，重要专业服务等。这些品种都属于比较重要的商品和服务项目，从目前我国的市场化程度和宏观经济形势来看，通过及时合理的
39、制定和调整它们的价格水平，基本上能够实现国家宏观价格调控政策的需要。随着市场经济的发展，在公用企业引入竞争，国家直接定价或指导价的范围有缩小的趋势，但是价格管制仍有存在的必要性。价格调整的实质是各方面关系与利益的调整，由于政府定价项目在国民经济和社会发展中的地位及其与人民群众日常生活的密切关系，其价格的调整直接影响价格总水平的变动。在社会的保障尚未健全之前，人们的基本生活需求如用电、用水和教育、医疗等方面实施价格管理产生的积极意义远大于不利方面。虽然市场的竞争使得人们获取的资源有很大的悬殊，成为刺激竞争和推动社会进步的动力，但是社会的调节机制应努力使人们获得基本生活的保证和公平竞争的起跑点，以
40、缓解社会矛盾，维护社会稳定。 （3）特殊情况下直接干预微观经济，维护市场秩序正常运行。我国的价格改革进行了二十多年，绝大多数的商品和服务都已实行了市场调节价。在正常情况下由经营者根据生产经营者成本和市场供求关系自主定价，对此价格法有明确规定。但由于自然灾害等一些原因，当与居民生活密切相关的基本生活必需品、基本工农业生产资料等商品和服务价格显著上涨、有可能显著上涨或市场价格总水平出现剧烈波动时，必然会给广大人民群众的正常生活秩序带来不利影响，也可能影响国民经济的健康发展和社会稳定。这就需要国家出面进行干预，采取相应的调控措施。而当价格调节基金制度、重要商品储备制度、保护价格制度等均不足以调控市场
41、价格时，国家就必须采取更加直接、果断、有效的市场价格管制手段，价格法规定的这种手段就是价格干预措施和紧急措施。价格干预措施和紧急措施是国家价格宏观调控仍无法缓解价格剧烈波动，严重影响经济健康发展或社会稳定时，在微观经济领域采取的直接价格管制，由于其具有行政强制性，很容易引发黑市交易等问题，因而政府不应轻易采取。 2、反垄断法的功能 反垄断法的功能就是在竞争领域反对实质性的限制竞争行为，维护自由的竞争机制不受削弱、限制和扭曲。反垄断法通过禁止限制竞争行为或者维持有效竞争的市场结构，实现自由竞争机制的良性运行。只要厂商的行为导致了限制产量、提高价格或者划分市场，就可以认定该行为具有反竞争性。即便本
42、身中性的竞争行为，被支配企业用来滥用市场力量对相关市场和其他市场上的竞争施加不利影响，进而恶化市场结构、限制竞争时，也被反垄断法所禁止。 （三）反垄断法与价格法的政策目标 1、反垄断法的政策目标 “反垄断法的政策目标，是指反垄断法通过规范交易行为和维护市场竞争，所应当保护的利益和实现的功能。保护竞争究竟是为了保护何种利益，达到何种目的，这就是反垄断法的政策目标所要回答的基本问题。”1818首先，反垄断法应当体现公正原则。对自由和平等的竞争秩序的维护也使得竞争者（尤其是中小企业）和消费者的合法权益得到保护。尽管反垄断法的着眼点并不在于对单个竞争者利益的保护，而在于实现社会公平正义，优胜劣汰是18
43、18王源扩：我国竞争法的政策目标，载法学研究，1996（6）。 市场竞争的必然结果，但是如果竞争者（特别是中小企业）的失败是因其他竞争者的非法垄断行为所致，那么这些竞争者的平等、自由的竞争机会和条件就被限制、剥夺。同样，如果消费者因为非法垄断行为而选择机会减少并支付更高的价格，那么这些消费者就失去了自由、平等的竞争所带来的实惠，也是不公平的。现代私法保障形式上的自由和平等，但在现实中经济上的差异仍会导致机会的不对等，经济法（核心是反垄断法）正是要纠正这种不对等，从而实现实质的自由和平等。而且“公正目标不仅仅与我国经济体制的过渡性特点、大众的心理特点以及由此产生的对稳定的客观要求有关，也是由我国
44、政治、法律和经济制度的社会本质所决定和要求的。社会主义法律的生命力，也就在于能够在各种利益冲突中保持合理的平衡，从而充分地保护所有人的利益。在我国，虽然党和国家的有些政策文件曾使用过效率优先、兼顾公平的提法，但它只适用于特定时期内某一国民收入再分配政策领域，既不应当不适当地扩大其适用范围，也不应渲染其一般价值意义或普遍指导意义，更不能以此作为我国社会主义法律的价值目标或政策目标。对社会公正本身的追求，应当永远是社会主义法律的根本目标。”1919其次，反垄断法应当体现在竞争领域提升社会整体效率，提高国内产业的国际竞争力。在市场经济条件下，效率主要通过竞争来实现，市场主体在优胜劣汰的竞争压力下不断
45、地改善经营管理，提高技术水平，提高质量，改善服务，促进国民经济发展，最终促进社会整体效率地提高。公正与社会整体效率共同作为反垄断法的基本政策目标，它们在本质上是一致的。“只有建立在公平正义基础上的效率才是有意义、值得追求的效率，也只有在能够实现社会整体效率基础上的公平正义才是更高层次的公平正义。”2020最后，促进全国统一市场形成，实现资源在全国范围内的优化配置，谋求消费者分享竞争所带来福利的最大化，也应当是我国竞争法的政策目标。我国目前的经济生活中，行业部门的经营权垄断、原材料和其他一些商品市场的地方行政垄断，都非常严重。打破行政性垄断、削平人为的市场壁垒，为竞争本身的存在创设体制条件十分关
46、键。 2、价格法的政策目标 首先，控制通货膨胀，促进市场化改革和经济增长。一般认为，温和的通货膨胀是有利于经济增长和市场化改革的。然而，急剧的通货膨胀则会扭曲价格信号，重新分配收入和财富，从而损害效率。剧烈通货膨胀造成不同商品的相对价格和产量的扭曲，或者有时是整个产业的产出和就业的扭曲，刺激泡沫经济的产生。把通货膨胀保持在合理的幅度内，是价格法首要的任务。然而这并不意味着国家应该扩大政府定价或指导价的范围，相反继续推进市场化改革将是今后宏观调控和改革的着力点。现阶段包括土地、资金、劳动力和资源在内的生产要素价格被严重低估是导致投资过热的重要诱因，而导致要素价格被低估的核心原因是要素的市场化程度
47、太低：土地一级市场被政府垄断；人民币存贷款利率和汇率受到控制；政府保护职能的缺位使得劳动力市场并没有实现真正的市场化；其他重要自然资源价格基本上也是由政府确定。要素价格的上述形成机制导致价格信号不能真实地反映资源的稀缺性，严重偏离市场均衡价格。这种状况已使得市场自身不能对投资过热进行有效抑制。2121我们不能长久依靠政府定价或指导价来保持眼前的价格“稳定”，但是仍需要在市场化改革和通货膨胀的抑制之间做出平衡，这也决定了今后一段时间价格法的主要目标，仍然是结合财政政策、货币政策以及价格调节基金制度等手段，控制通货膨胀，推进生产要素市场化改革。其次，在非竞争领域，坚持社会利益优先，保障人民生活安定
48、和生产正常有序。人民生活安定和生产正常有序是社会保持稳定和经济持续发展的前提，关系百姓基本生活的产品和服务的定价应坚持社会利益优先，如电力、水等，是保障绝大多数人日常的基本生活需求，因此我们不能在电荒时因为企业的电价更高就优先保障生产企业的用电。对公用产品的定价如电价、水价，既要在城市居民的经济承受能力内，也要适度体现节能节水的目的，使得紧缺资源在满足社会公共利益的前提下提高使用效益。在自然垄断行业逐步引入竞争的同时，公用企业仍应承担一定程度的社会公益责任，只是程度需与经济发展相协调。发生临时性和突发性市场价格波动时，政府应通过重要商品储备和价格调节基金的调节，适时动用价格干预手段，保障人民生
49、活需求和生产正常有序。 （四）市场经济条件下反垄断法与价格法的分工和配合 1919王源扩：我国竞争法的政策目标，载法学研究，1996（6）。 2020王先林著：WTO 竞争政策与中国反垄断法立法，第 24 页，北京：北京大学出版社，2005。 2121金三林：改革因素将主导明年物价运行，载体制改革（人大复印资料），2005（2）。 反垄断法与价格法都是在发生市场失灵的情况下，国家对社会经济进行调节，以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展的产物。不同的是，反垄断的产生要早于包括价格调控在内的宏观调控。十九世纪二十世纪初，市场机制缺陷充分暴露时，国家就主要运用包括反垄断、反不正当竞争在内的强制性措施排除垄断、限制竞争和不正当竞争行为；而包括价格调控在内
