1、精准扶贫脱贫攻坚中社会保障兜底扶贫研究 公丕明 公丕宏 中共中央党校研究生院 摘 要: 2015年 11月中央扶贫开发工作会议提出实施“五个一批工程”。其中, 针对完全或是部分丧失劳动能力的贫困人口, 通过社会保障来实现兜底扶贫。社会保障兜底扶贫是一项系统工程, 相关参与主体基于扶贫开发与社会保障整合联动, 通过资金筹集、精准识别、保障发放与监督管理等途径保障目标人群的基本生活。在精准扶贫脱贫攻坚中发挥社会保障兜底扶贫作用, 需要继续完善农村贫困地区社会保障制度, 优化社会保障兜底扶贫机制设计, 健全贫困地区社会保障筹资机制等。关键词: 社会保障兜底扶贫; 精准识别; 扶贫开发; 作者简介:公
2、丕明, 中共中央党校研究生院博士研究生。基金:国家社会科学基金重大项目“习近平总书记扶贫开发战略思维的理论创新和实践创新研究” (2016MSJ054) 阶段成果A study of overall poverty alleviation based on social security programs in the process of the targeted poverty alleviationGONG Pi-ming GONG Pi-hong Graduate School, Party School of the Central Committee of CPC; Abstrac
3、t: At the poverty alleviation and development conference held in November 2015, the Central Committee of CPC put forward the implementation of the“five-batch project”, in which the totally disabled or the partial disabled would be guaranteed for overall poverty alleviation through the social securit
4、y programs. The overall poverty alleviation based on social security programs is a systematic project. The related participants rely on the integration of poverty alleviation and social security programs to guarantee the basic living standards of the target population through fund-raising, precise i
5、dentification, guaranteed distribution and supervisory management.The social security programs for overall poverty alleviation should play an active role in the process of the targeted poverty alleviation which requires the continuing improvement of the social security system in poor rural areas as
6、well as the improvement of its working mechanism and financing mechanism.Keyword: overall poverty alleviation based on social security programs; precise identification; poverty alleviation and development; 改革开放近四十年以来, 我国扶贫开发工作取得成就巨大, 农村贫困人口绝对数量呈现大幅下降态势, 按照人均纯收入 2300元 (2010 年不变价) 的标准, 贫困人口从 1978年的 7.
7、7亿减少到 2016年的 4335万人。目前, 这 4000多万农村贫困人口脱贫攻坚的条件最差、底子最薄、难度最大。确保这部分人口如期脱贫需要充分发挥社会保障作为最后一张“安全网”在脱贫攻坚中的兜底作用。社会保障兜底扶贫通过最低生活保障、养老保险和医疗保险等主要形式来扶持、安置、救济和帮助贫困人口, 促使贫困人口如期顺利脱贫。一、社会保障兜底扶贫的作用机理十八大以来, 社会保障制度与农村扶贫开发之间的契合度不断深化, 逐步实现了有效的整合联动。社会保障作为扶贫开发的延伸和完善填补了贫困治理模式的政策空白, 而扶贫开发则巩固了社会保障成果, 两项制度有效衔接联动形成合力, 促进了贫困地区和贫困人
8、口的脱贫致富和持续稳定发展。(一) 社会保障兜底扶贫的逻辑体系邓小平同志曾指出“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕, 不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化, 我们就失败了。”共同富裕是社会主义的根本原则, 符合以人为本的内在要求。农村贫困地区扶贫开发与社会保障的目标在一定程度上具有一致性, 都是为了保障贫困人口基本生活, 进而促使贫困人口获得发展能力, 逐步实现共同富裕。现阶段的农村社会保障已经发展成为以人的生存权为核心理念的一种现代社会制度。在一定意义上, 社会保障是一种有效扶贫方式, 反贫困则是社会保障的目标, 即政府通过农村贫困地区社会保障, 打破贫困的恶性循环, 缓解和消除贫困。
9、基于社会保障体系构成的角度, 参与贫困地区社会保障兜底扶贫的主体包括政府部门、贫困人口和社会组织等。其中政府和社会组织在社会保障兜底扶贫是参与主体, 而贫困人口则是客体对象。社会保障的公共产品性质决定政府承担主要责任, 发挥主导作用。政府主导并参与其中的目的在于通过社会保障兜底扶贫机制, 保障贫困人口基本生活需求, 维护社会稳定, 尽快实现脱贫致富。社会组织通过社会保障积极参与精准扶贫是其主动承担社会责任的具体体现。贫困人口作为客体对象参与其中的利益诉求在于遭遇生存与生活风险时, 能够获得物质帮助, 使得自身生活有所保障。贫困地区社会保障兜底扶贫是开放动态的系统。以政府为主的参与主体通过加强社
10、会保障与扶贫开发的衔接整合, 从多渠道筹集贫困地区社会保障兜底扶贫所需资金, 并精准识别贫困地区社会保障对象, 利用社会救助、社会保险和社会福利三大制度, 以不同路径和不同方式向贫困人口或贫困家庭提供现金、实物或服务等援助, 帮助贫困地区社会保障对象摆脱贫困, 提升贫困人口和贫困家庭的生存发展能力。在这一过程中, 动态监督管理不断反馈变化的社会保障兜底扶贫状况, 并进行适时调整, 确保贫困地区社会保障兜底扶贫作用充分发挥, 如图 1所示。(二) 社会保障兜底扶贫的组织运作社会保障兜底扶贫的组织运作主要包括资金筹集、精准识别、保障发放、管理监督等环节, 需要扶贫部门与社保部门联动协调合作。第一,
11、 资金筹集。资金是贫困地区社会保障发挥兜底扶贫作用的重要基础。若是没有充足资金保障, 社会保障难以发挥大范围、广覆盖的兜底扶贫作用。决定贫困地区社会保障资金筹集水平的最根本因素是经济发展程度。经济发展程度直接决定国内生产总值、财政收入、企业和居民收入水平, 进一步决定社会保障资金的供给水平。贫困地区社会救助中最低生活保障制度、医疗救助等所需资金主要来自于政府财政拨款, 贫困地区社会保险资金主要来自于个人缴费、集体补助与政府补贴, 养老保险采取社会统筹与个人账户结合。贫困地区社会福利资金需求主要来源于政府财政拨款、社会捐助、慈善救济和福利彩票款项。筹集社会保障资金, 最根本的是促进经济发展, 将
12、蛋糕做大, 同时, 应通过全方位、多渠道筹集贫困地区社会保障资金, 提高贫困人口的社会保障水平, 第二, 精准识别。精准识别贫困人口是发挥社会保障兜底扶贫作用的重要基础。通过实现扶贫开发部门与社会保障部门信息共享, 严格按照国家规定识别标准, 采用到村到户有效排查, 建档立卡等有效方式, 统一精准扶贫识别对象与社会社会保障对象, 实现资源合理公平分配, 增强制度实践的正向激励。第三, 保障发放。贫困地区社会保障主要通过现金、实物或提供服务为社保对象提提供援助。不同社会保障形式采用不同援助方式。最低生活保障是采用现金发放方式, 新型农村合作医疗保险则是医疗费用补助和补偿形式。新型农村养老保险则是
13、在进入规定保险年龄后以形式发放, 某些社会福利则采取实物形式发放。社会保障主要是由社保局或民政部门负责发放, 坚持的基本要求是确保每一分钱及时足额发放到保障对象手中。第四, 监督管理。监督管理是贫困地区社会保障兜底扶贫作用充分发挥的重要保障。确保贫困人口在管理机制内实现动态调整, 及时将符合条件的贫困人口纳入社会保障体系, 让不符合标准的退出保障体系, 提高资源利用效率, 同时, 杜绝“人情户”“关系户”挤占名额现象。坚持公开透明, 实现行政监督、审计监督、社会监督等监督方式的有机结合, 并做到制度化、经常化, 定期或不定期跟踪检查工作进展情况, 保证专款专用, 防止资金被挪用贪污腐败行为发生
14、, 促进贫困地区社会保障兜底扶贫作用有效发挥。(三) 社会保障兜底扶贫的功能效用随着我国社会保障制度不断完善与发展, 农村社会保障在缓解和消除贫困中发挥的作用越来越大。加强扶贫开发与贫困地区农村社会保障制度有效衔接, 发挥社会保障兜底扶贫功能, 对于解决贫困人口最基本、最直接、最现实的生存利益问题, 缩小不同区域收入差距, 促进经济社会全面协调可持续发展有着不可代替的作用。第一, 贫困地区社会保障是保障贫困人口基本生活的“安全网”。贫困问题在很大程度上是权利贫困。强化贫困人口权利平等和保障贫困人口权利实现是治理和消除贫困的治本之道。农村贫困地区贫困人口应像城市居民一样享有在遭遇风险时获得物质帮
15、助的权利。农村社会保障制度的健全和完善是对精准扶贫工作的补充和完善, 为农村贫困人口基本生活保障建立了“安全网”。贫困地区健全完善的社会保障制度通过互助共济和分散风险机制为贫困人口提供生存和生活保障, 提高贫困人口生存发展能力, 为摆脱贫困和降低返贫机率提供了基础支撑。第二, 贫困地区社会保障是促进贫困地区经济发展的“助推器”。贫困地区社会保障发展应根据其经济社会发展的承受力来推进, 在不损害经济发展的基础上, 提高农村贫困人口的社会保障水平, 在保障其基本生存权益的基础上, 增强贫困人口的发展能力。一方面将更多资金投入到人力资源开发上, 增加贫困人口人力资本投资收益, 加快脱贫致富的步伐,
16、最终形成贫困地区人力资源质量持续提高长效机制;另一方面贫困地区农村社会保障制度为贫困人口的生老病死、衣食住行和子女教育等方面提供基本保障, 减轻贫困人口负担, 稳定贫困人口预期, 可以在一定程度上释放消费力, 扩大贫困地区需求, 促进贫困地区经济发展。第三, 贫困地区社会保障是维护贫困地区社会运行的“稳定器”。市场机制突出个人能力, 强调个人竞争, 社会财富积累根本动力来源于社会成员的努力奋斗, 但是农村贫困人口由于健康状况差、文化水平低、市场参与意识弱, 导致在市场竞争中容易被淘汰, 或无力参与市场竞争, 处于明显的劣势地位, 其基本生计依靠自身能力难以得到满足, 必然会影响社会稳定和长久发
17、展。贫困地区社会保障运用国家财政资金和社会资金给予贫困人口过渡性经济补偿, 保障贫困人口及其家庭的基本生活, 实现兜底扶贫, 降低潜在的社会风险, 维护社会稳定, 促进社会文明进步。第四, 贫困地区社会保障是平衡不同区域收入分配的“调节器”。深化改革的过程也是社会利益分配格局急剧变动的过程。市场机制下地区经济发展不会自动消除市场竞争带来的“马太效应”, 贫困人口难以共享经济发展成果。若是一味强调效率势必会导致收入差距拉大, 社会财富分配不均衡, 影响社会公平。贫困地区社会保障是通过对国民收入再分配以达到社会公平正义目标的一种正式制度安排, 以国家税收、社会捐赠、慈善福利等方式将一部分国民收入转
18、移给贫困地区和贫困人口, 促进贫困地区和贫困人口加快脱贫步伐。因此, 贫困地区社会保障在一定程度上调节收入分配, 缩小收入差距, 缓解社会矛盾和促进社会公平。二、社会保障兜底扶贫的制度体系2015年 11月中央扶贫工作会议实施“五个一批”工程。其中, 针对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人, 由社会保障来实现兜底扶贫。我国社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会救助、优抚安置、慈善事业等。在精准扶贫脱贫攻坚中实施社会保障兜底一批工程中发挥核心作用的三大制度是社会救助、社会保险和社会福利。目前, 农村贫困地区社会保障制度发挥着最基础的兜底扶贫作用, 其中社会救助在精准扶贫中发挥着最直接的兜底作
19、用, 社会保险制度发挥的作用则不断在扩大, 而社会福利制度的兜底扶贫作用相对较弱。(一) 社会保障兜底扶贫中的社会救助社会救助作为社会保障体系中最后一道“安全网”, 主要依靠政府财政来保障贫困人口基本生存和缓解贫困人口贫困程度。贫困地区社会保障兜底扶贫中的社会救助体系主要包括农村最低生活保障制度、特困人员救助供养制度、临时救助制度以及医疗救助、教育救助、住房救助等专项社会救助项目。社会救助制度通过国家财政转移支付直接救助贫困人口, 满足贫困人口基本生存需要, 在贫困地区社会保障体系中的兜底扶贫作用最为突出, 最为直接和最为明显。第一, 农村贫困地区最低生活保障制度。最低生活保障制度源于扶危济贫
20、, 是缓解与减少贫困的重要手段。农村贫困地区最低生活保障制度对家庭人均收入低于贫困线或是低保线的贫困家庭给予救助, 保障其基本生存需要。坚持应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾的基本原则, 合理确定农村最低生活保障标准和对象范围, 完善最低生活对象认定条件, 规范最低生活保障审批审核程序, 筹集农村最低生活保障资金, 健全最低生活保障动态管理和监管机制, 加强组织领导, 落实管理责任以确保农村最低生活保障制度实施。此外, 完善农村最低生活保障与扶贫政策衔接机制, 发挥最低生活保障制度基础性兜底扶贫作用。第二, 农村贫困地区特困人员救助供养制度。农村贫困地区特困人员救助供养制度主要包括农村五保
21、户供养制度和特困户生活救助制度。对农村中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或其法定义务人无履行能力的老年人、残疾人和未满 16岁的未成年人, 在吃、穿、住、医、葬 (未成年人义务教育) 给予生活照顾和物质帮助, 对因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难或暂时生活困难的农村贫困人口给予定期、定量的现金、实物和服务救助。这一制度主要通过集中供养和分散供养形式来实现的, 救助供养资金来源主要是国家财政, 也包括社会力量捐赠等。第三, 农村贫困地区临时救助制度。农村贫困地区临时救助是对农村遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境, 其他社会救助制度暂时无法覆
22、盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予应急性和过渡性救助。临时救助的标准与当地经济社会发展水平相适应, 在合理确定临时救助标准基础上, 并适时做出调整。政府和社会主要通过发放临时救助金和实物、提供服务的形式来解决贫困家庭或人口突发性、紧迫性和临时性的困难。第四, 专项社会救助项目。农村贫困地区专项救助项目主要包括医疗救助、教育救助、住房救助等, 这类救助项目主要针对农村贫困地区贫困人口或低收入者面临的“因病致贫”“因教致贫”“因住致贫”而提供的直接现金援助。医疗救助是为了避免贫困人口“因病致贫”和“因病返贫”对贫困人口在患病就医所需费用给予补助。教育救助是为了避免贫困家庭因子女教
23、育支出而陷入绝对贫困, 给予贫困家庭子女在受教育过程中提供学费减免或补助。住房补助为了避免贫困家庭因无力负担住房保障费用而陷入居无定所的情况, 由政府财政提供给贫困人口的住房补助金, 保障贫困人口住有所居。(二) 社会保障兜底扶贫中的社会保险社会保险处于社会保障体系的中间层次, 具有责任分担、互助共济的特征, 强调权利与义务的统一, 在承担相应的缴费义务的基础上享受一定的保险待遇。农村贫困地区社会保障兜底扶贫中的社会保险主要包括新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度。贫困地区社会保险旨在为贫困人口的一般生活风险如生老病死提供保护, 实行权利与义务对等原则, 资金主要来源于政府补助和个人缴费
24、, 其风险调剂、共济互助的特性降低了贫困人口生活风险, 保障了贫困人口基本生活。第一, 农村贫困地区新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度是由政府组织引导, 农民参与, 采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度, 有效解决农村“因病致贫”“因病返贫”以及看病难、看病贵的问题。随着经济社会的发展, 新型农村合作医疗筹资标准不断提高, 保障绩效不断提升, 大病保险政策不断完善, 支付方式改革不断深化, 异地就医联网结报不断加快。2016 年国务院出台关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见开始推进建立统一城乡居民基本医疗保险制度, 保障城乡居民公平享有基
25、本医保待遇。医疗保险制度的不断完善和发展有效减少贫困家庭或人口因患病治疗所带来的经济风险, 缓解和减轻了贫困家庭和人口的贫困状况。第二, 农村贫困地区新型农村养老保险制度。新型农村养老保险制度是解决贫困地区农村老年贫困问题的重要手段。贫困地区新型农村养老保险制度在精准扶贫脱贫攻坚中基本目标是为农村老年人提供制度化的基本生活保障, 积极预防和减缓老年贫困。2009 年国务院发布关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见, 正式开启了全国新农保试点工作。新型农村社会养老保险制度采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户相机结合的基本模式, 与农村家庭养老、土地养老、社区
26、养老等养老方式相结合, 保障贫困地区老年人基本生活。2014 年国务院印发关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见提出全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度的目标, 不断推进统筹城乡居民养老保险, 提高农村社会养老保险的统筹层次, 完善农村居民养老金待遇调整机制, 更好地发挥农村养老保险制度在脱贫攻坚中兜底扶贫的作用。(三) 社会保障兜底扶贫中的社会福利社会福利是政府和社会向老年人、残疾人、妇女儿童等人群提供福利津贴、实物供给和社会服务, 满足其生活需求并提高其生活质量。农村贫困地区社会保障中的社会福利制度通过现金、实物或服务等方面供给提高和改善贫困人口的生活质量, 提升贫困家庭或
27、人口的发展能力。社会福利主要资金来源是政府拨款和社会捐助, 通过转移支付的方式, 实现社会资源再分配, 其覆盖范围、保障力度等方面与社会救助和社会保险存在差距, 因此其兜底扶贫效果有待提高。贫困地区社会福利制度主要包括老年人福利、残疾人福利和妇女儿童福利制度。随着精准扶贫推进与社会保障制度完善, 应不断扩大社会福利在减贫脱贫中兜底扶作用。第一, 农村贫困地区老年人福利。老年人是贫困地区贫困人口重要组成部分。老年人随着年龄不断增大逐渐丧失劳动能力, 需要国家、社会、集体和家庭共同负责保障老年人基本生活。国家和社会采取相关措施, 不断改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件, 增加农村贫困地区养
28、老机构以及敬老院设施的建设投入, 通过推进社会福利社会化, 引导社会力量提供老年人福利服务, 不断扩展农村社会养老福利机构的服务功能, 并结合社区老年人福利服务供给和家庭养老模式, 完善农村老年人社会服务体系。第二, 农村贫困地区残疾人福利。与其他群体相比, 残疾人群体由于残疾影响、受教育程度偏低、机会不均等因素导致其贫困程度更为严重, 贫困发生率更高, 对外部因素的依赖性更大。政府进一步采取有效措施, 建立和完善残疾人专项社会福利制度, 针对农村残疾人群开展农村实用技术培训, 扶持农村残疾人就业创业, 实施“阳光助残扶贫”项目和“阳光安居工程”, 扩大农村残疾人福利范围, 进一步提高农村残疾
29、人福利水平。第三, 农村贫困地区妇女儿童福利。国家和社会为了满足妇女、未成年人的特殊需要和维护其特殊利益而提供的照顾和福利服务。农村贫困地区妇女福利主要包括教育、就业、卫生、生育等方面的福利。在精准扶贫过程中, 组织妇女接受职业教育和技术培训, 为妇女提供平等就业机会, 提供好医疗卫生和生育服务等, 提升其自身发展能力。贫困地区贫困状况严重影响到儿童发展和未来, 为贫困地区未来持续发展, 应重视儿童贫困问题。政府关注贫困地区农村留守儿童, 加大贫困儿童群体福利资金投入, 保障贫困家庭儿童的基本生存条件, 满足贫困儿童基本营养需求, 为贫困儿童提供医疗卫生福利服务, 保障贫困儿童受到抚养和照料,
30、 提高贫困儿童教育津贴, 确保适龄儿童接受相应教育的权利。三、社会保障兜底扶贫的制度完善社会保障是国家进行精准扶贫脱贫攻坚的重要手段, 在保障贫困人口的基本生存和生活需求方面发挥着不可替代的作用。促使农村贫困地区社会保障制度在脱贫攻坚中发挥兜底扶贫的作用, 需要在充分考虑社会保障体系建设进程、农村贫困地区发展状况以及贫困人口具体实际要求的基础上, 完善农村贫困地区社会保障制度供给, 优化社会保障兜底扶贫机制设计, 完善农村贫困地区社会保障监督管理机制等。(一) 完善农村贫困地区社会保障制度健全完善与经济发展水平相适应的多层次的农村社会保障制度, 满足农村贫困人口的基本生活需要, 降低贫困人口生
31、活风险, 保证贫困人口生有所靠、老有所养、病有所依, 需要在最低生活保障、医疗保险和养老保险以及其他救助制度和社会福利方面完善制度供给。第一, 健全农村最低生活保障制度, 提高农村最低生活保障标准。首先, 坚持应保尽保原则, 根据户籍状况、家庭收入和家庭财产等基本条件确定保障对象, 将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围。同时, 完善最低生活保障工作监管机制, 加强最低生活保障标准动态管理, 强化最低生活保障与其他社会救助制度的有效衔接。其次, 加强组织领导, 强化最低生活保障落实工作。加强经办机构及其人员的工作能力、经费保障以及政策宣传, 进一步完善多部门配合、社会力量参与的社会救助机
32、制, 完善责任落实和追究机制。再次, 逐步实现贫困线与最低生活保障线统一。第二, 完善农村贫困地区医疗保障制度, 充分调动政府、集体以及个人的积极性, 有效解决因病致贫、因病返贫以及因贫困患病得不到医治等问题, 提高贫困地区的人口质量。贫困地区医疗发展主要存在两方面问题, 一是贫困人口支付能力不足, 二是农村贫困地区医疗资源供给不足。在医疗保障方面, 鼓励贫困农民加入新型农村合作医疗制度, 扩大农村医疗保障范围, 提高贫困地区医疗卫生人员专业素质, 增加农村公共卫生财政投入, 改善医疗卫生基础设施, 推进贫困地区县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设, 完善县乡村一体化的医疗卫生服务体系,
33、平衡医疗供需, 提高医疗救助和保障水平。此外, 还应推进医疗救助、基本医疗保险与大病保险制度的有效衔接, 形成制度合力, 将贫困人口纳入特重大疾病救助范围, 保障贫困人口大病得到医治, 缓解农村贫困家庭就医难、“因病致贫”和“因病返贫”问题, 保障贫困人口弱势群体的基本生活。第三, 随着贫困地区人口老龄化趋势加剧, 完善农村养老保险制度成为保障贫困老年人口基本生活的重要途径。因此, 需要进一步完善新型农村养老保险制度, 引导鼓励贫困人口广泛参与农村养老保险, 逐渐转变传统的家庭养老和土地养老的思想观念, 发挥农村养老保险保障功能, 为农村老年人口提供基本生活保障。一是继续扩大贫困地区社会养老保
34、险的人群覆盖范围, 政府不断优化制度设计, 加强缴费和筹资支持, 将低收入者、贫困人口和特殊人群纳入农村养老保险制度范围, 实现 60周岁以上人群应保尽保。二是建立农村养老金领取标准动态调整机制。为有效预防和减缓贫困地区老年贫困, 应根据当地财政承受力、农民缴费能力、当地物价水平等因素, 合理测算农村养老金待遇水平, 动态调整农村养老金领取标准, 满足贫困地区老年人口生活需要。三是进一步推进新型农村养老保险、家庭养老与土地养老相结合, 引入社会力量, 发展养老服务业, 完善农村养老服务体系。第四, 完善其他救助制度, 降低贫困人口生活风险。首先, 完善农村五保户供养制度。不断增加农村五保户供养
35、资金投入, 逐步提高农村五保户供养标准, 确保五保户生活水平不低于当地农村居民平均生活水平。完善农村五保户供养基础设施建设, 提高基础供养能力, 优化供养服务。其次, 完善临时救助制度。明确临时救助对象, 确定临时救助方式, 制定临时救助标准, 规范临时救助程序, 提高临时救助兜底扶贫能力。再次, 完善医疗、教育、住房等专项救助制度。在统筹城乡医疗救助基础上, 将贫困家庭的老年人、未成年人、残疾人以及重病患者纳入救助范围, 逐步扩大重特大疾病医疗救助工作, 对不同救助对象实行不同救助标准, 保障救助对象享有基本医疗服务。对贫困家庭儿童教育进行救助, 确保贫困儿童能够接受相应教育。对农村贫困地区
36、住房救助对象, 应优先纳入当地农村危房改造计划, 提高贫困户危房改造标准, 保障贫困人口能够获得满足其家庭生活的基本住房需要。第五, 完善社会福利制度。政府提高对贫困地区社会福利建设重视程度, 明确福利责任, 加大财政投入。鼓励社会力量参与社会福利事业, 给予社会福利事业发展以政策和资金支持, 并通过购买社会服务方式积极发展社会福利事业。贫困老人、残疾人、儿童是社会福利服务保障的重点, 应做好其资金保障和服务保障工作, 保障他们基本生活不低于当地居民平均生活水平。对贫困地区老年人给予较高福利津贴, 继续推进老年福利中心、养老院、敬老院等养老机构建设, 在此基础上提供老年人文娱设施和服务, 满足
37、老年人精神文化需求。在劳动就业、康复、接受特殊教育等方面提供福利, 提高残疾人自我发展能力。在儿童教育方面, 在义务教育免除学费的基础上, 进一步提高农村教育津贴, 免除农村学生的书本费和杂费等费用, 在儿童健康、医疗、未来发展等方面加大投入力度, 确保儿童德智体美劳全面发展。(二) 优化社会保障兜底扶贫机制设计扶贫开发与社会保障有效衔的保障是多部门协同合作, 核心是对象识别工作, 关键是实行动态管理。第一, 健全扶贫开发与社会保障衔接机制, 加强相关部门协作以形成合力。农村社会保障兜底扶贫运行涉及到财政、民政、社保、卫生等多个职能部门, 如果各职能部门之间相互分割、各自为政, 社会保障就难以
38、统筹整体发展。扶贫开发与社会保障联动运行和科学管理需要加强相关部门协调与合作, 简化工作程序, 真正做到扶贫开发与社会保障科学高效有机结合, 降低扶贫开发与社会保障联动的边际成本。扶贫开发部门精准识别保障对象, 建立进退扶贫系统机制;财政部门应合理安排贫困地区各项社会保障预算资金, 逐步提高贫困地区社会保障资金比例, 强化贫困地区社会保障资金监管;民政部门统筹建立社会救助体系, 引导社会力量积极参与社会救助;人力资源和社会保障部门实施农村养老保障政策, 医疗卫生部门落实医疗保险和疾病应急救助政策。此外, 还应加强农村社会保障经办机构队伍建设, 充实工作力量。强化对贫困地区社保经办人员业务培训,
39、 提高贫困地区社会保障经办机构和人员的专业水平。第二, 建立农村贫困地区社会保障瞄准机制, 提高社会保障兜底扶贫精准度。精准保障是实现社会保兜底扶贫目标的前提条件。精准识别贫困人口是扶贫开发与社会保障有效联动的重要基础。一是严格申请、核查、评议、公示等操作规程, 强化入村入户调查、邻里访问, 保证公平公正、对象精准。探索建立与精准扶贫相统一的贫困状况评价机制来综合评估贫困地区家庭贫困状况, 将评估结果与入村入户调查、邻里走访、民主评议等评估结果相结合, 做到精确认定。二是健全信息公开机制, 加快健全社会保障与扶贫开发信息新系统, 逐步实现互联互通、信息共享。第三, 建立农村社会保障动态管理机制
40、, 实现“应保尽保, 应退尽退”。建立动态检测和管理机制, 统筹建立完善贫困地区贫困人口建档立卡与社会保障登记信息大数据, 推进社会保障与扶贫开发在对象、目标、标准、信息上进行有效衔接, 依托村、支两委和村民评议小组对贫困对象的贫困状况进行动态检测, 使得贫困人口在管理机制内实现动态调整, 及时将符合条件的贫困农民纳入社会保障体系, 让不符合标准的退出保障体系, 提高资源利用效率。此外, 各地应从农村经济社会发展水平和财力状况出发, 科学制定和动态调整最低生活保障标准, 加大社会保障投入力度, 提高社会保障水平。(三) 健全贫困地区社会保障筹资机制充足持续的财政投入是农村社会保障制度优化的根本动力。社会保障的核心问题是资金问题, 实质上是关于社会保障资金筹集、给付和管理等一系列制度设计。农村地区, 尤其是农村贫困地区社会保障制度发展缓慢的最主要原因是政府财政责任的长期缺位, 没有政府强有力的财政支持, 农村社会保障体系建设