1、浅析新形势下环保行政事业单位内部控制 摘要：政府的环保部门主要职责是执行各级人大制定的控制污染物排放政策，鼓励开发污染物排放控制技术以控制污染，保护和改善环境。随着行政事业单位内部控制规范（试行）的施行，及十八届三中全会后一系列改革措施的开展，环保系统内的行政事业单位应该以此为契机，梳理工作职责，开展内部控制工作。本文对环保行政事业单位内部控制目前存在的问题进行了分析，并提出新形势下环保事业单位加强内部控制的思路和措施建议。 关键词：环境保护 行政事业单位 内部控制 保护环境是我国的一项基本国策，解决全国突出的环境问题，促进经济、社会与环境协调发展和实施可持续发展战略，是政府面临的重要而又艰巨
2、的任务。继我国企业内部控制基本规范和“配套指引”的分布施行之后，2012年11月，财政部颁布了行政事业单位内部控制规范（试行），开启了我国行政事业单位内部控制建设的新时代。环保系统内的行政事业单位也应顺应时代发展，积极开展内部控制工作，以更好地发挥其行政职能。 一、行政事业单位内部控制的意义 （一）适应改革需要，保证行政事业单位稳定快速发展 随着党的十八届三中全会的胜利闭幕，成立中央全面深化改革领导小组，全国上下掀起了学习关于全面深化改革若干重大问题的决定高潮，2014年被称为改革之年，行政事业单位面临前所未有的挑战与压力。由于历史原因，行政事业单位的机制、体制存在着诸多问题，政府通过直接办事
3、业实现管理职能的延伸，事业单位又办企业实现职能的多元化、市场化，这导致事业单位兼有政府与企业的功能，一方面沿袭政府的管理体制与人事制度，另一方面却从事着市场经营活动，体制的扭曲客观上造成管理的真空。完善行政事业单位治理结构，推动事业单位管理的科学化、制度化和规范化，提高重大经济决策的透明度，提高财政资金投入的效益，这迫切需要行政事业单位建立和完善内部控制制度使改革有条不稳地进行。 （二）加强风险控制，有效地防范舞弊和预防腐败 党的“十八大”在全国上下掀起了反腐倡廉新高潮，十八届三中全会召开后，党和国家领导人更是以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底。行政事业单位掌握
4、了大量的财政资金，通过实施内部控制规范，可以促进我国行政事业单位进一步提高内部管理水平，并从经济活动风险管理的角度落实廉政风险的要求。 二、环保行政事业单位内部控制现状及存在问题 （一）单位领导内控意识存在偏差 内部控制意识是内部控制制度能否得到有效落实的重要基石。部分行政事业单位领导要么重业绩，重事业发展，轻内部管理，领导口头禅就是“只管结果，不管过程”，有些领导甚至片面地认为内部控制就是控制职工办工用品等耗材的消耗量；要么过分强调控制而忽略协作。以建设项目环境影响评价工作为例，企业进行建设项目环评的环节涉及到环保局的三个部门，为了相互制约，环保局将这三个部门分别由三个副局长分管。企业到环保
5、局报项目，然后去环评单位作环评，再到评估单位评审，最后到环保局办批复，流程为环保局环评科环评单位评估中心环保局环评科，因领导之间意见不一致，相互推卸责任，相互扯皮，致使下面的具体工作人员无所适从，大大增加了工作时间与难度，也给企业造成了很大的负担。对于内部控制，多数人仍将其看作是防范作弊的手段，还没有站在自主经营的角度，将其与自身发展结合并上升到绩效的高度。 （二）内部控制机构设置不合理 行政事业单位由于编制有限，人员紧张，岗位安排不到位，大多数单位没有设立相应的内部控制机构；有些行政单位虽然政府派驻了纪检人员，但由于体制等多方面原因没有真正发挥出应有的管理控制作用；有的单位虽然设有内部控制机
6、构，但没有专业人员配备，人手紧、岗位兼职无法避免，各科室、部门间权责不清、职能重叠，造成了行政事业单位的内控体系成为了一种摆设。尤其是一些专业性较强的单位，如环保系统，国家环保总局早在2010年就发布了关于加强全国环保系统内部审计工作的若干意见（征求意见稿），旨在促进党风廉政建设、落实环保政策措施和发挥环保资金绩效等方面的重要作用，强化环保系统机关、事业单位内部控制，防范经济风险，促进经济决策科学化和经营管理规范化。但随着人们的环保意识不断增强，国际国内的环境压力以及环境保护的边缘化特征等，使得环保工作的压力越来越大，环保部门要管的事情越来越多，松花江事件之后，环保局的责任越来越重大，环保工作
7、的风险越来越高，而行政经费和监测经费的不足以及人才方面的匮乏，内部控制的设计和运行受制于成本和效率，基层单位工作人员连应付业务工作都焦头烂额，单位上上下下普遍对“务虚”的工作比较反感，没有热情应对。 （三）固定资产内控管理制度不健全 随着社会科技的发展，一些东西已经不适合作为固定资产管理，如喷墨式打印机、单位烧开水用的茶浴炉等，虽然单价超过一千，但使用寿命很短，一般一两年的功夫就要换掉，而行政事业单位的固定资产报废手续很繁杂，导致账面上大量积压同类的固定资产；行政事业单位固定资产按现行的行政事业单位会计制度规定不计提折旧，将全部支出列入当期支出，使得财务人员对固定资产的增减管理不严，国有资产闲
8、置及流失现象严重；财政集中采购一般都实行低价中标原则，由于恶性压价导致集中采购来的固定资产质量无法保证，很多桌椅板凳等用不了多久就坏了，还需重复购买，账上看着一大堆，能用的没几个，因为有大量重复的资产，给固定资产的盘查也带来很大的困难。 （四）有效的外部监督机制缺失 目前，财政和审计部门大多只是偏重于对行政事业单位的财政资金和预算外资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计的行政事业单位是否建立有效的内部控制制度以及能否有效执行该制度予以实质性检查。现有的监督政策也存在不合理的因素，使之在实践中难以得到有效执行。如宁夏石嘴山市财政局要求一般工作人员公差的住宿标准是：一类地区（北京、上海、深
9、圳）300元/天，其它地区260元/天，以现在的市场经济，很难找到这样标准的住宿，制度标准不合理，催生“不得不”违规。有些遗留问题年年审查、年年通报，却给不出有效的纠正对策，财务人员也很无奈。据了解环保系统的部分单位由于内部管理制度不健全，环保资金管理使用存在薄弱环节，一些财务人员及相关工作人员由于缺乏责任心，甚至发生专项资金重复拨款的错误。缺少有效的外部监督，使行政事业单位内部控制制度的完善失去了外部推动力和约束机制。 实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但对于其使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。 三、完善环保行政事业单位内部控制的建议 （一
10、）树立正确的内控观 通过定期或不定期的组织内部控制制度建设的培训来增强单位领导以及全员上下对内部控制的正确认识，加强领导对内部控制框架的理解，从整体上把握内部控制的目标、方法、环境等各要素间的一致性。完善建设信息与沟通系统，不仅仅局限于信息从管理者流向下属人员和同一组织层次的员工之间发生的沟通，还要加强信息从下属人员流向管理者和跨工作部门和组织层次的人员之间的沟通。要在行政事业单位建立有效的信息沟通需要领导的重视和全体员工的参与。环境保护部门是个业务性极强的单位，环保系统应以十八届三中全会为契机，理清业务口的各项工作流程及职责、风险，重新梳理工作环节、业务流程，在不影响工作质量的前提下简化工作
11、程序，缩短建设项目审批等的工作时限，使其更好地服务人民。 （二）健全内控机构 设立独立的内部控制机构，并与财务、纪检等部门分设，在单位“一把手”的直接领导下，独立行使内部控制职能，健全内部控制体系，包括内部管理控制、内部财务控制、内部会计控制、内部审计控制。各经办人员之间科学分工，不相容岗位分离，实行轮岗及强制休假制度。环保部门应对产污环节复杂、可能对环境造成重大影响的建设项目实行集体决策或联签制度，不搞“一言堂”；环保专项资金的核拔应由专人负责，并开展内部审计工作，不能只依靠财务人员的责任心。 （三）加强固定资产管理 相关部门对固定资产管理制度的制定应与时俱进；行政事业单位内部需制定和完善固
12、定资产内部控制管理制度，确保不相容职务分离，同时明确相关科室、部门的岗位职责，加强内部监督管理，及时报废和处置符合条件的固定资产并及时核销，定期或不定期进行固定资产盘点，保证账、卡、物相符；政府应进一步规范集中采购制度，低价中标应把握分寸，在保证质量的前提下低价中标。 （四）建立行之有效的外部监督 财政和审计部门可以考虑对行政事业单位的经济业务进行事前事中审计，通过事前事中监督，对行政事业单位的经济事项中涉及的制度健全方面及管理中会出现的漏洞及早给出指导性的意见和合理的评价。十八届三中全会公报指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作
13、用和更好发挥政府作用。早在十八届三中全会召开以前，一些国有企业如环保系统下设的环评机构，早就开始了政企脱钩的尝试，可是由于体制问题，政府投资（如监测站对环评单位投资）的国有资产无法置换，导致脱钩一再搁浅。有关单位应制定政企脱钩的实施细节，推动国有企业完善现代企业制度。针对“三公经费”的监督政策，应出台符合实际的实施标准，确保标准制定的合理可行，才能保证实施过程实事求是。 （五）建立内部控制考评体系 建立内部控制考评体系，充分利用内外部审计监督、财务的监督力量，客观公正地予以考核评价、奖励或惩罚。将考核结果与部门人员的奖惩紧密结合起来，对某些行政事业单位领导随意任用财务人员，或是因个人意志导致内部控制制度失效并引发预算执行出现偏差或出现重大失误的，要予以追究责任。只有这样，才能激励和促进内部控制制度的推行，也才能促进行政事业单位领导和有关人员尽心尽责的做好内部控制工作。 参考文献： 1王莉君.论事业单位内部控制的建设J.会计师，2013；05 2宗文龙、魏紫、于长春.我国事业单位内部控制现状与改革建议基于问卷调查的分析J.审计研究，2012；05 3耿成兴.事业单位实施内部控制的特殊性分析J.会计师，2013；02 4郭九歌.行政事业单位内部控制存在的问题及对策J.中州大学学报，2012；03第 8 页 共 8 页
