1、中国城镇化与土地财政耦合协调关系研究基于省级面板数据的分析 陈莹 杨芳玲 华中科技大学公共管理学院 摘 要： 通过建立城镇化与土地财政系统的多指标评价体系, 运用耦合协调度模型, 对20052015年我国 31个省市的城镇化与土地财政耦合协调发展关系进行实证分析, 探究其时空分异规律。研究表明:从全国层面看, 我国城镇化与土地财政的耦合协调关系经历了由失调衰退过渡协调发展三个阶段;从区域层面看, 城镇化与土地财政的耦合协调关系存在明显的地域差异, 东部地区耦合协调度最高, 区域内部协调度差异较小, 土地财政相对于城镇化发展表现为“滞后超前同步”的演变特征;中部地区协调度及其内部均衡性次于东部,
2、 土地财政主要由超前型向滞后型或同步型发展;西部地区协调度最低, 内部非均衡性也最显著, 土地财政主要由超前型向滞后型转变。因此, 我国应实行差别化的供地策略, 提升城镇化水平和整体经济的运行效率, 减轻政府对土地财政的依赖度, 以促进城镇化与土地财政协调发展。关键词： 城镇化; 土地财政; 耦合协调关系; 作者简介：陈莹, 女, 华中科技大学公共管理学院副教授, 博士。E-mail:收稿日期：2017-05-24基金：国家自然科学基金项目“基于罗尔斯正义论视角下农民征地补偿及增值收益分享机制研究” (71603089) Study on the Coupling Coordination B
3、etween Urbanization and Land Finance in China: An Empirical Analysis Based on Provincial Panel DataCHEN Ying YANG Fangling Abstract： Through the establishment of multi-index evaluation system of urbanization and land finance system, this paper uses the coupled coordination degree model to analyze th
4、e relationship between urbanization and land finance coupling in 31 provinces and cities in China from 2005 to 2014, and to explore the law of its spatial and temporal differentiation.The study shows that from the national level, Chinas urbanization and land finance have experienced three stages:rec
5、ession-transition-coordinated development.From the regional level, the coupling relationship between urbanization and land finance has a significant correlation with regional economic development.In the east, the average of the coupling degree of urbanization and land finance is the highest, the inf
6、ra-regional difference is small, and land finance relative to urbanization is characterized by“lag-advance-synchronous”.In the middle, the land finance relative to urbanization is mainly from the advanced type to the lag or synchronous type.In the west, the coupling degree of urbanization and land f
7、inance is the lowest, and the land finance relative to urbanization is from the advanced type to the lag type.This paper puts forward the relevant policy suggestions to promote the coordinated development of urbanization and land finance from the aspects of implementing differentiated supply strateg
8、ies, improving the quality of urbanization and the efficiency of the whole economy, and reducing the governments dependence on land finance.Received： 2017-05-24我国城市化正处于加速发展阶段, 各城市为开辟新的城市建设融资渠道, 促进经济的增长, 不断扩张城市用地, 招商引资走以地兴城的道路。在此过程中所产生的“土地财政”对地方财政收入的增加及整体经济的发展起到了积极作用, 但是一个地区乃至国家的经济运行对土地出让金和房产税收等资金过度依
9、赖, 必将引发一系列社会风险、财政风险和金融风险1。过度依赖土地财政模式的城镇化是不可持续的, 只有当城镇化的发展速度与土地财政增长的速度相匹配时, 土地价值才能得以充分体现, 土地财政才能为后续的城镇化发展提供支撑。因此, 如何协调好城镇化与土地财政的关系, 是当前亟待解决的现实问题。学者们对城镇化与土地财政的关系作了有益的探索。陈建军、周维正的研究表明, 中国各地方政府经营土地的竞争策略存在空间效应, 是导致扁平化城市层级体系的重要因素2。彭代彦、彭旭辉认为城镇化与土地财政有着长期的均衡关系, 土地财政对土地城镇化的发展具有促进作用, 却会抑制人口城镇化的发展, 导致其人口城镇化与土地城镇
10、化出现非协调性效果3。唐鹏等认为土地城镇化所带来的土地税收构成了土地财政的重要部分, 城市扩张是土地财政获取的主要手段, 扩张速度越快, 对土地财政的依赖度越高4。蔡潇等运用19992012年山东省 17个地级市的数据测算了城镇化与土地财政的协调发展度, 并分析了两者协调发展的时间演变趋势及空间分异规律5。综上所述, 目前学术界的研究多侧重于理论探讨土地财政对城镇化进程的影响, 且多从城镇内部的协调耦合机制进行讨论。实证研究的尺度大多局限于省域及城市层面, 且以单指标进行分析, 基于全国面板数据对城镇化与土地财政协调性的多指标实证研究还有待拓展。因此, 本研究将建立多指标评价体系, 运用耦合协
11、调度模型, 从全国层面及区域层面对二者的协调发展关系进行实证分析, 探究其时空分异规律及成因, 并提出相应建议, 以规避土地财政带来的财政、金融及社会风险, 更好地促进我国新型城镇化进程。一、城镇化与土地财政的协调发展关系理论分析城镇化是指国家或地区城市地域扩大, 农村人口向城市转化和集中的过程, 同时也是城市生产方式、生活方式、文化价值观念等不断向乡村地区扩散并施加影响的过程, 是社会经济发展水平提高的体现6。土地财政是指地方政府凭借其对土地所有权“代表者”身份出让土地及收取相关税费获得财政收入和分配财政支出的行为7。已有研究结论表明, 城镇化与土地财政有着相互促进、相互制约的协调发展关系8
12、。如图 1所示, 一方面, 城镇化与土地财政之间相互促进。首先, 土地财政对城镇化有正向推动作用。地方政府凭借其行政权力从农民手中低价征收土地, 再通过招拍挂等方式进行出让, 在出让过程中, 城市用地规模扩大, 并逐渐形成了产业和人口的集聚, 所得土地出让金及其税收收入也为城市建设所需资金提供补充, 促进经济增长。其次, 城镇化是土地财政获取的动力。土地财政是地方财政收入增加的重要方式之一, 其直接作用结果就是土地城镇化, 而城镇化的发展需要大量的土地资源及资金的投入, 这使得土地财政增长迅速。另一方面, 城镇化与土地财政又是相互制约的。城镇扩张的边界限制以及城镇化过程中产生的土地粗放利用问题
13、, 使得土地出让金及土地税收收入为主的土地财政的增长愈发受限。同时, 土地财政在一定程度上会抬高地价, 助推房价和城市生活成本的过度增加, 甚至引发政府的债务危机, 从而制约城镇化的进程。图 1 城镇化与土地财政关系示意图 下载原图二、数据来源及研究方法(一) 研究方法1. 评价指标体系构建参照已有的评价指标体系, 城镇化系统主要通过经济城镇化、人口城镇化、社会城镇化和土地城镇化四个方面衡量9-10, 土地财政系统主要从土地收益水平和土地供应结构两个方面选取指标11。本文在遵循层次性、科学性、可行性、代表性原则的基础上, 结合已有研究成果, 分别对两大系统的指标进行合理筛选, 构建了城镇化与土
14、地财政之间耦合协调度评价指标体系 (见表 1) 。表 1 城镇化与土地财政耦合协调度评价指标体系 下载原表 2. 评价指标数值标准化及权重确定各评价指标之间在计量单位等方面往往有着很大的差异, 为了便于比较和测量, 需要对其原始数据进行无量纲化处理。在区分评价指标正负功效的情况下的标准化公式为:Xi具有正功效:Xi具有负功效:为确保评价的准确度和客观性, 本文主要采用熵值赋权法来确定各指标权重及指标综合评价值, 具体步骤为:(1) 第 i年份第 j项指标值的比重 Yij:式 (3) 中: 表示第 i年份第 j项标准化数值。(2) 指标信息熵 ej:式 (4) 中:k=1/lnm, m 为评价年
15、数。(3) 信息熵冗余度 dj:(4) 指标权重值 Wj:(5) 指标综合评价值 U:3. 耦合度函数与耦合协调模型应用耦合关系特指两个及以上系统间相互关联、相互影响的现象。耦合度始于物理学的概念, 后来在农学、生物学、地理学等多个领域得到广泛运用, 主要用于描述两个及两个以上系统或其要素间彼此关联, 相互作用的现象, 表征某个特定系统在某一时点上的动态趋向。基于容量耦合模型计算耦合度的大小。其计算公式为:式 (8) 中, C 表示城镇化与土地财政之间的耦合度, C0, 1;U a为城镇化指标综合评价值, U b为土地财政指标综合评价值, U a、U b由公式 (7) 分别求出。耦合度对城镇化
16、与土地财政关系强弱的判别具有重要作用, 但其评价结果容易产生误差, 如两个系统的评价值都较低时, 却能得到较高的耦合度。为此确立耦合协调模型, 以进一步验证各区域城镇化与土地财政耦合关系的准确性。其算法如下:式中, D 为城镇化与土地财政的耦合协调度;T 是两者之间的综合评价指数, 在城镇化与土地财政发展的耦合协调度研究中, 通常认为两者重要性一致, 即=1/2;E 为两者的相对发展度。根据相对发展度数值大小, 可判定土地财政发展类型:当 E (0, 0.8) 时, 为土地财政滞后型;当 E0.8, 1.2时, 为土地财政与城镇化同步型;当 E (1.2, ) 时, 为土地财政超前型。4. 城
17、镇化与土地财政协调发展类型划分参照相关文献12-13, 依据中国实际情况, 将土地财政与城镇化的协调发展关系分别划为 3个阶段, 即协调发展阶段、过渡发展阶段和失调衰退阶段, 具体划分为 9个协调类 (见表 2) 。表 2 城镇化与土地财政协调发展类型划分 下载原表 2.数据来源本文的样本数据是 20052015年中国 31个省级行政单位的面板数据, 所选取的城镇化指标数据主要来源于 20062016年的中国统计年鉴及各省 (直辖市、自治区) 统计年鉴或统计公报, 土地财政指标数据则是通过 20062016年的中国国土资源年鉴获得。三、实证分析(一) 全国层面耦合协调度特征分析本文根据耦合度计
18、算步骤就 20052015年中国的城镇化与土地财政的耦合度进行评价, 得到的实证结果主要包含城镇化系统的综合评价值 (U a) 、土地财政系统的综合评价值 (U b) 以及两个系统之间的耦合度 (C) 、耦合协调度 (D) , 如图 2所示。图 2 中国城镇化与土地财政耦合协调时序变化 下载原图从土地财政和城镇化两个系统的综合评价指数曲线及相对发展关系可看出, 土地财政呈现超前同步一滞后的演变特征, 2011 年是两者相对发展度变化的重要节点。2010 年以后土地出让收入占地方财政收入的比重和土地出让面积占总供应面积的比重均出现明显下降, 土地出让收入占地方财政收入的比重从 2010年的 67
19、.50%下降到 2012年的 45.91%, 出让面积占总供应面积的比重也从 2010年的 67.90%下降到 2012年的 46.74%, 2013年小幅增加到 49.92%, 2014年又下降到 44.56%, 国有土地出让均价除 2012年出现小幅下降, 从 2011年的 959元/平方米下降到 2012年的 844元/平方米, 其他年份均平稳增加。根据中华人民共和国财政部发布的2012 年全国土地出让收支情况报告, 2012 年受土地供应结构改变, 房地产市场降温, 住宅用地量减少等因素影响, 全国土地收支规模出现“双降”。全国国有建设用地供应面积达 69.04万公顷, 同比增加10.
20、27万公顷, 增长 17.5%。其中, 由于划拨、租赁等方式用地明显增加, 增长44.8%, 导致划拨土地收入增长 19.6%;而招拍挂和协议出让土地面积减少 3.3%, 导致招拍挂和协议出让土地出让收入同比下降 14.7%。根据2012 年房地产业对财政收入贡献率研究报告得出, 2012 年房地产税收收入和土地出让金出现分化, 房地产税收收入增长显著, 土地出让金出现下滑。全国土地出让金收入为 2.69万亿元, 下降 15%, 较 2011年显著下降。全国耦合度数值基本呈上升趋势。除 2005年耦合度为 0.76外, 2006 年以后的耦合度均在 0.9以上, 这表明从 2006年开始, 城
21、镇化与土地财政的发展关系由良性耦合转变为高度耦合, 即城镇化与土地财政之间相互融合的力度逐步增强, 城镇化发展对土地财政的增长起到了极大的推动作用, 土地财政对城镇化的促进与支撑作用也越来越明显。其中, 20052006 年系统间耦合度增长速度最快, 20062009年处于平稳上升状态, 20102015 年耦合度处于波动状态, 这主要受到土地财政综合值波动的影响。从耦合协调度数值来看, 我国城镇化与土地财政的耦合协调关系经历了三个阶段。2005 年处于失调衰退阶段, 20062008 年为过渡阶段, 20092015 年为协调发展阶段, 其中 2008年和 2012年耦合协调度下降, 主要与
22、土地财政综合值下降有关。总体来看, 我国城镇化与土地财政的耦合协调程度不断增大, 增长速度基本呈平稳态势, 系统间的相互作用不断趋于优化。(二) 区域层面耦合协调度特征分析根据城镇化综合评价值、土地财政综合评价值以及两者耦合度、耦合协调模型的计量方法, 分别测算出 20052015年全国 31个省区的相应数值, 根据特征对其进行归类合并。参照全国城镇化与土地财政的耦合协调度变化特征可知, 2009年和 2012年分别是两者耦合协调发展阶段与相对关系变化的拐点, 因而本文选取 2005年、2009 年、2012 年、2015 年作为代表年份, 对我国东、中、西三大区域进行阶段性分析。各省城镇化与
23、土地财政耦合协调度及土地财政发展类型分别如表 3、表 4和图 3所示。表 3 20052015年中国 31个省市城镇化与土地财政耦合协调度 下载原表 表 4 20052015年中国东、中、西部地区城镇化与土地财政耦合协调度 下载原表 结合各年份的属性变化情况, 我国城镇化与土地财政系统协调关系区域分布情况如下:从两者耦合协调度来看, 三大地区各省的演变趋势较为一致, 但每个阶段的发展水平和发展速度存在差异。 (1) 20052008 年, 31 个省区的城镇化与土地财政系统耦合协调度较低, 东、中、西部均值分别为 0.5203、0.5184、0.5179, 其中, 高于区域平均值的有东部的天津
24、、河北、辽宁、山东、广东, 中部的山西、湖北、湖南、河南、安徽, 以及西部的重庆、贵州、四川、西藏、陕西、宁夏。 (2) 20092011 年, 东、中、西部城镇化与土地财政耦合协调度均值分别为 0.7264、0.7038、0.6923, 较上阶段提升幅度分别为39.62%、35.76%、33.68%。东、中部地区整体发展由以勉强协调、初级协调为主向以中级协调为主转变;西部地区耦合协调度均值区域标准差达 0.0651, 各省协调程度存在较大分异, 但均有显著提升。 (3) 20122015 年, 东、中、西部系统耦合协调度均值分别为 0.8226、0.8076、0.8007, 除河北、河南、江
25、西、湖南为中级协调外, 东、中部其他省份均处于良好协调水平, 其中, 北京、辽宁、海南、黑龙江属于优质协调, 西部地区部分省份也已达到良好协调水平, 但四川、西藏还处于初级协调阶段, 内部分异显著。图 3 土地财政相对城镇化发展关系类型空间分布 下载原图从土地财政与城镇化的相对发展关系来看 (图 3) : (1) 2005年, 东部地区相对中西部地区城镇化起步早, 发展最快, 大量的就业机会促使劳动力向东部转移, 城镇建设、人口增长、产业集聚等超过了土地财政发展的速度, 导致大部分省份土地财政滞后于城镇化;而中西部地区大部分省市城镇化动力不足, 土地财政超前型长期占据主导地位。只有天津、河南、
26、安徽、重庆、四川和海南表现为同步发展; (2) 2009 年, 东、中、西各省基本上都属于土地财政超前型, 表明该阶段各地区对土地财政发展速度过快, 土地供应急剧增加, 导致城镇扩张速度超过了人口和经济的发展速度。吉林、重庆、江西、贵州、云南土地财政滞后, 内蒙古、黑龙江和西藏土地财政和城镇化发展同步; (3) 20122015年, 东、中部地区土地财政与城镇化基本实现了同步发展, 西部地区大都表现为土地财政滞后性发展。东部地区由于前期城镇化的飞速发展导致可供出让的土地骤减, 但东部经济发展已达到较高层次, 土地财政的资金保障作用在经济增长中的地位削弱, 城市土地也逐渐由横向延伸为主转向纵深扩
27、张为主;中部地区土地要素的投入与其承接产业转移能力大致匹配, 经济发展较为平稳。因此, 随着西部计划的推行, 国家对西部地区的开发建设愈发重视, 新增投资不断向西部倾斜, 西部地区城镇化发展在近年来得到有效支持, 但该地区气候、地形、土壤等自然因素的局限导致建设用地供应不足, 因而土地财政对城镇化发展的贡献较低, 滞后化较为明显。四、结论与政策建议(一) 结论本文在分析城镇化与土地财政协调发展作用机理的基础上, 建立了城镇化与土地财政系统评价指标体系, 并引入耦合协调模型, 对我国 31个省区 20052015年二者的耦合协调关系展开了定量研究, 主要结论如下:第一, 全国层面上, 20052
28、015 年我国城镇化与土地财政综合值总体呈现增长态势, 但土地财政综合值在 2008、2011 和 2012年出现下降。因此, 土地财政相对于城镇化的发展总体表现出“超前同步滞后”的演变特征。从耦合协调关系来看, 我国城镇化与土地财政经历了由失调衰退向协调发展演化的三个阶段:2005 年处于失调衰退阶段, 20062008 年为过渡阶段, 20092015 年为协调发展阶段, 其中, 2008 年和 2012年耦合协调度下降, 这主要与土地财政综合值下降有关。地方政府应及时意识到依靠土地财政促进城镇化发展的模式是不可持续的, 同时, 要积极寻求城镇化的动力机制, 以推动土地财政转型, 发挥土地
29、财政在城镇化发展中的正向引导作用。第二, 区域层面上, 城镇化与土地财政的耦合协调发展与经济水平有着显著的对应关系。各区域城镇化与土地财政综合系统均呈优化发展趋势, 但东部地区协调程度最高, 地区内部协调度的差异较小, 土地财政相对于城镇化发展表现为“滞后超前同步”的演变特征;中部地区协调发展度及其内部均衡性次于东部, 土地财政主要由超前型向滞后型或同步型发展;西部地区协调程度最低, 内部非均衡性也最显著, 土地财政主要由超前型向滞后型转变。这主要由于三大地区经济发展速度与城镇化进程不一致, 对土地的需求程度及对土地财政的依赖程度呈现阶段性特征, 从而导致城镇化与土地财政系统耦合协调程度及相对
30、发展关系的区域分布存在差异。(二) 政策建议近年来我国城镇化进程仍然需要土地财政的持续推动, 为实现城镇化与土地财政向更高层次的、可持续的耦合协调方向发展, 基于上述结论, 本文提出以下建议:第一, 根据城市发展背景实行差别化的供地策略。就东、中部地区而言, 城镇化和经济发展水平较高, 土地可供应量紧缺, 对于已实现同步发展的省份, 应继续维持土地财政与城镇化的相互促进作用;对于土地财政滞后于城镇化发展的海南、天津、安徽、黑龙江、吉林、江西等省份, 应采取“减少增量, 盘活存量”的方式, 通过制定严格的土地利用总体规划实现土地供应结构的优化, 进一步提高土地资源的利用效率和经济价值;对于土地财
31、政超前于城镇化的河北省, 要充分发挥土地财政对城镇化的重要支撑作用, 将土地收益投入到城市基础建设与产业、人口聚集上, 避免超额出让带来的土地闲置与浪费。就土地财政滞后普遍较为明显的西部地区而言, 应致力于地区产业的发展, 为地方税源的开拓创造更多的政策优惠, 以激励土地财政对城镇化进程的积极引导功效;同时, 还应避免“以地生财”的城镇化运作模式, 严格控制城镇用地扩张, 防止土地的粗放利用和低效蔓延。第二, 努力提升城市化质量, 提高城市经济的整体运行效率。城镇化与土地财政的耦合协调发展与经济水平有着显著的对应关系, 由此可见, 城镇化与土地财政的协调发展关键在于探索经济发展的新渠道, 着力
32、提高地方经济发展水平。尤其是对于经济发展水平较低的地区, 应通过完善养老、医疗、教育、住房、就业、户籍等方面的举措, 积极推进农村人口向城镇人口的转变, 并致力于以土地资源的高效合理配置促进产业结构的优化升级, 营造良好的市场投资环境和社会环境, 以促进整体生产力的提高, 实现城镇化全面健康发展。第三, 明确改革方向, 调整各方利益, 减轻政府对土地财政的依赖度。地方政府土地财政是现行土地制度、财税制度以及利益驱动等因素共同作用下的结果, 要协调城镇化与土地财政的发展进程, 还必须对当前的土地财政模式加以约束。首先, 应明晰集体土地所有权与使用权, 既要满足建设对土地的需求, 又要防止土地的随
33、意占用、浪费和破坏;其次, 应构建完整的地方税体系, 扩大地方政府财源并改善其融资机制, 而不是依赖在土地经营上;再次, 要定期做好地价评估工作, 规范土地交易, 完善土地出让市场;最后, 在地方政府政绩考核体系中要降低经济增长速度和投资总额等指标的权重, 突出对地方公共产品服务的提供以及其他社会发展指标的重视, 引导地方政府逐渐由投资型转向服务型。参考文献1娄成武, 王玉波.中国土地财政中的地方政府行为与负效应研究J.中国软科学, 2013 (6) . 2陈建军, 周维正.空间视角下的地方政府土地经营策略、竞争机制和中国的城市层级体系来自中国 186个地级市的经验证据J.中国土地科学, 2016 (3) . 3彭代彦, 彭旭辉.财政分权对人口城镇化与土地城镇化的影响基于19812013年数据的分析J.城市问题, 2016 (8) . 4唐鹏, 周来友, 石晓平.地方政府对土地财政依赖的影响因素研究基于中国 19982010年的省际面板数据分析J.资源科学, 2014 (7) . 5蔡潇, 刘卫东, 范辉, 等.区域土地财政与城镇化的协调发展关系研究以山东省为例J.中国土地科学, 2016 (6) .
