1、构建“治庸”长效机制的思路和对策 【内容提要】 本文首次从长效机制的视角，对我国“治庸”问题进行个案研究。“庸懒散”是中外共有的“官场病”，目前国内研究主流是“以问责促治庸”，旨在使人“不敢庸”；本文主张重在“以激励防庸治庸”，旨在使人“不愿庸、不能庸”，双管齐下，才能长效治庸。为此，梳理出11种基于不同制度的治庸长效机制，并针对现存问题提出体制改革和机制创新的建议。 【关键词】 治庸 长效机制 公共治理 【基金项目】 本文为2012年武汉市软科学研究计划公开征集项目武汉市建立治理“庸懒散”问题长效机制研究（项目编号：201240933354）的部分成果。 【作者简介】 张绍春，中共武汉市委党
2、校教授；王观松，中共武汉市委党校常务副校长、教授。其他参与课题成员是：刘大玉、别道学、马皓莹、柳青、谢标、王谦、陈辉、张蕾、张莹、陈汉忠。 【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2013）10-0058-03 一、武汉市治庸问责的成效和问题 从长效机制的角度探讨治理“庸懒散”问题，目前仍处于拓荒阶段，需要进行系统性的实证研究和规范研究。为此，我们重点开展问卷调查，辅之以座谈、访谈和文献研究。在问卷调查中，共回收问卷1124份，其中有效问卷为1018份，占比为90.57%。 （一） 武汉治庸现有成效及其机制分析 自2011年4月掀起“问责风暴”、开展“治
3、庸计划”以来，武汉市的治庸活动已得到普遍肯定。在对问卷问项“您认为本市治庸问责的总体效果”的回答中，被调查者认为效果“很好”和“好”的占比达66.3%，其中“很好”的占21.4%；而认为效果一般的占30.2%，认为“较差”和“差”的只占3.4%，回答“不清楚”的占0.2%。 武汉治庸取得良好成效，源于以下机制的强化和创新：高层发力，依靠权威机制动真格；着眼长远，始终致力于长效机制；制度创新，舆情性机制亮点迭出；方法创新，问责机制“纸虎”变“真虎”；深化改革，构建长效治庸的体制基础。如狠抓暗访曝光，强调“问题导向”、电视问政，强调“买单制”，对市管领导干部实行“反向测评”新办法，对工业、建筑服务
4、业等审批事项实行流程重组，试行审批事项“代办制”，民评民议、电子监察，全面推行行政审批权相对集中改革等。 （二）武汉治庸现存问题 武汉治庸尽管成效明显，但“庸懒散”问题仍较突出，长效治庸任重道远。主要表现在：治庸仍依靠权威机制，长效机制尚未基本成型；治庸动力机制不足，部门和单位“应付式”问题严重、预警机制薄弱，依规问责尚未“自动化”；岗位管理不到位，治庸长效机制根基不牢；绩效管理需完善，考核奖惩机制“不服众”；升降制度弊端多，选拔任用机制待“大修”；工作缺乏压力，竞争机制不足“养懒致庸”；问责畸轻畸重，惩戒机制亟需完善之策；管理体制不顺，制度化治庸需改革攻坚；人大治庸缺位，司法性治庸机制“束之
5、高阁”；培训实效不高，教育自律机制不容乐观。 二、武汉市长效治庸的思路和对策 （一）基于责任制度的“治庸”长效机制 首先要突破单一的行政问责制，构建全面问责制度。现行的问责，仅限于纪律责任和部分法律责任，今后应全面扩展为政治责任、法律责任、纪律责任和道德责任四种问责形式。其中的关键，是基于问责主体与治庸的利害关系考量，以及有效的制度激励。 其次要加紧完善行政责任制，重点加强权责一致和工作量化管理，同时加强履责监控与预警机制，加强依规问责常态化机制而非领导权威机制。 （二）基于职务竞争的“治庸”长效机制 1. 推进淡化“官本位”的分类改革 我国公务员制度设计的败笔之一，是只分“领导职务”和“非领
6、导职务”，强化了“官本位”。公务员法出台时，对此进行修正，提出“职务分类”中分三类，即综合管理类、专业技术类和执法类。武汉享有“先行先试”的特殊政策，完全可借鉴深圳，大胆试行分类改革。 2. 创新晋升制：“德为先、能选良、绩选优” 所谓“德为先”，就是将官德考评作为首要的“人才筛选机”。除客观考核外，主要根据民主测评结果，区分公务道德优良中差四个等级， “考德”结果直接决定晋升提名：结果为“优”者，有晋升领导职务资格；结果为“良”的，有晋升非领导职务资格；结果为“差”的，戒勉谈话。 所谓“能选良”，就是实行全市统一的分类分级的干部晋升资格能力考试，成绩良好以上者，即有职务晋升的能力资格（并非“
7、选优”），以纠正目前“以考代干”、“考优绩差”、“备考热”、滥竽充数等严重弊端。 所谓“绩选优”，就是在“德为先”、“能选良”的前提下，对领导职务和非领导职务实行“绩效赛马制”，优者上、平者留、庸者下。 3. 试行民意公开的免职候岗制度 建议扩展运用武汉市已有的制度创新：即将“逆向测评”扩展到所有公务人员，凡不合格者，无论局长还是办事员，一律先行免职，候岗听用。 4. 加大“庸懒散”的职务惩戒 在国外，高官辞职意味“削职为民”，而我国的免职和辞职，只是声誉受损的“带薪式休假”。所谓从严治吏，情何以堪？由于免职并非行政处分，因此，被免官员复出的现象合法不合理，应依据处分条例予以行政处分，取信于民
8、。 5. 大力推行公务员职务聘任制 2007年，深圳开始相关试点。2012年，江苏、河南、四川、湖北等地开始同步试点。公务员聘用制将公务员的“铁饭碗”改为“瓷饭碗”，对于治理“庸懒散”将产生深远影响。为此，武汉应主动为之“提速”。 （三）基于绩效奖惩的“治庸”长效机制 建议注意以下问题：1.绩效考核与职务升降有机结合。2.绩效目标的设定尽力科学化。3.改进和创新绩效考评方法。要试行绩效预算、绩效审计、团队绩效、考核强制排名，加强顾客评价、民主民议，纠正不讲投入产出比率、单位内部考评“大锅饭”、重个人轻团队、部门考评优胜单位多为“强势部门”等突出偏向。4.顾客评价服务，市民公论执法。5.转任引入
9、竞争，挂职依据绩效。6.庸者候岗，领导助弱有责。 （四）基于竞合机制的“治庸”长效机制 我国党政群团机关的“庸懒散”问题突出，与其组织缺乏竞争压力相接直关。国外“吃皇粮”组织也有同类问题。借鉴国内外经验，应进行以下机制建设。 1. 公共服务引入“（竞争性）顾客选择” 2. 借鉴国外经验，实行绩效预算制度 3. 试行决策与执行分离的“执行局化” 核心是公共利益与部门利益隔离，同时打破层级制，在原部门内实行一定的准契约式自主管理。武汉市在治庸问责过程中，急需提高决策力和执行力，重点是提高执行力。根据我国国情和城市管理特点进行以下两类有武汉特色的“执行局化”改革。一是市、区对口部门执行局化，二是部门
10、内执行局化。 4. 加强公务协同，着力建设“整体政府” 首先，要重点整合治庸机制。即治庸可按“一面五线”的思路整合资源。市治庸问责领导小组对治庸问责工作“抓全面、负总责”。同时，要将治庸工作按“五条线”进行机制整合：一是问责治庸“一条线”，以治庸办牵头抓，包括纪检监察、信访监督、审计局的审计监督，重在“庸懒散”行为问责。二是考核奖惩“一条线”， 以考评办牵头抓，重在绩效考核和年度考核的“庸懒散”结果问责，包括财政局的支出绩效评价和绩效预算改革、审计局的绩效审计、人社局的公务员考核奖惩。三是体制改革“一条线”，以发改委牵头，重在体制改革、制度治庸，包括编办的职能管理和职位与编制管理、人社局的岗位
11、责任制管理、国资委的非经营性资产管理。四是职务竞争“一条线”，以组织部牵头，人社局参加，重在以职务升降机制治庸。五是民主监督“一条线”，以人大牵头，包括群众投诉、人大信访、媒体监督、网络舆情、审计工作、行政诉讼等。 其次，做好严肃法纪依法协调、加强论证整合政策、整合机构理顺职能、加强项目跨部门对接、网络互动整合政务、直面矛盾重在治本等工作。 （五）基于治庸激励的“治庸”长效机制 针对现行问责“不当连坐”等问题，应大力加强部门和单位内的治庸工作激励，促进从“怕治庸”到“促治庸”的机制转变。 1. 取消因问责对单位全员的不当“诛连” 为改变过去机关内部一致“护短、遮丑”的逆向激励格局，必须废止不当
12、“株连”，变逆向激励为正向激励。但是，明显应负领导责任的，必须连带问责。 2. 对主动揭短治庸的单位和个人予以奖励 目前，武汉市“治庸问责”设置了群众监督奖，今后，可提高标准，激励公民参与问责。同时，针对机关内部缺乏治庸问责积极性的问题，建议上述奖励制度也适应于列入治庸范围的单位和个人。 3. 对治庸显有实效的单位和个人予以奖励 4. 对治庸制度创新的单位和个人予以奖励 5. 对治庸消极低效的单位和个人予以惩戒 （六）基于民意监测的“治庸”长效机制 具体思路可包括：1.单位内部民主测评“庸人庸岗”；2.社会民意民主测评“服务承诺”；3.“第三方”机构科学评估部门优庸；4.社会“多渠道”监控“庸
13、人庸事”；5.民意启动问责程序的制度完善。 （七）基于媒体监督的“治庸”长效机制 今后，应深化改革，在加强媒体监督的制度化、独立性和方法创新等方面继续加力，以期完善相关机制。实现基于媒体监督的“治庸”长效机制，关键在于增强媒体监督的自主权。否则，媒体将沦为官方的工具，用之则发挥治庸作用，弃之则基本失效。 （八）基于体制改革的“治庸”长效机制 治庸的根本之道，在于深化管理体制改革，而非仅只改次级管理制度，更不是技术层面的改进。实现基于体制改革的“治庸”长效机制，关键在于敢于改革、科学论证、借力民众、破解公务组织“分利化”。 1. 加快职能转变：削减庸政的土壤 重点是：转变政府职能，建设服务政府；
14、深化审批制度改革。 2. 优化职能结构：防庸治庸的前提 （1）继续下放事权，重心下移。在放权改革的操作上，实行“三个凡属原则”，即选择主动权下移。如，凡属区认为能管好的事，经论证后交由区管；凡属区认为无法管好的，经论证后交由市管；凡属区和市认为单独管都无法管好的，交由市和区“共管”。同时，事权改革应实行“动态管理”。一般不再沿袭“统放统收一刀切”做法，要严格实行“人随事走、费随事转”。（2）深化“大部制”改革，提高效率。（3）继续研判部门间职责，加强协调。 3. 清理“权力清单”：制约权力的基础 4. 完善责任制度：继承与创新的奏鸣 我国的政治责任、法律责任、纪律责任和道德责任等四类责任制度应
15、如何完善，改革可谓任重道远。这里，仅讨论行政（纪律）责任制度体系，并提出以下基本思路：以岗位和机构责任制为基点，衔接绩效管理制度、服务承诺制度和行政问责制三种“核心制度”、事中监控制度、事后的考评制度、奖惩制度、升降制度、责任机制完善制度，形成一个定责、履责、监责、评责、激励、完善的“闭环系统”。 （九）基于法制建设的“治庸”长效机制 在我国，法治的主要障碍表面上是执法不严、司法不公，而非立法滞后，但根本问题是执政党缺乏法治约束，如何处理共产党执政地位不变与执政党依法执政的关系是有待突破的难题。但即使如此，在现行政治体制下加强法治建设仍大有空间。如，整肃党纪政纪，加强司法问责和公务道德问责，对
16、司法机关实行民评民议等，都是有价值的治庸思路。 （十）基于民主政治的“治庸”长效机制 各国治庸实践中，基于民主政治、专对高官问责的政治责任是第一位的，行政责任等问责形式居其次地位。连香港实行的也叫“高官问责制”，而我国则一直强调行政问责制。因此，有必要探索政治问责的治庸之路。如，发挥加强人民代表大会的治庸作用，激活人大对高官的质询制、罢免制、撤职制，以及人大代表罢免制、创建民众诉愿问责制度等。 （十一）基于教育自律的“治庸”长效机制 以上十种治庸思路，主要属于“他律”的范畴。如何发挥“自律”的作用，是我党历来重视的法宝。今后，必须整肃吏治，这是最好的治庸教育；着力推行诊断式的治庸培训；政治教育要力戒“走形式”；普遍开展公务道德教育；大力推进公务文化建设。总之，加强治庸自律，既靠教育，更靠行政文化制度建设。重要的不是口号，而是行动；最重要的不是行动，而是效果。 参考文献： 1 张绍春.地方环保部门管理体制改革的思路探讨和方案选择 以武汉市为例J.国家行政学院学报，2010（2）：105-108.第 10 页 共 10 页
