1、社会组织参与地方政府绩效评估的困境与优化逻辑 张明军 朱玉梅 华东政法大学政治学与公共管理学院 摘 要： 随着公民主体意识的觉醒、社会组织的发展成熟、全面改革的深化以及政府绩效评估实践的纵深推进, 社会组织参与地方政府绩效评估必将走向深入。社会组织参与评估, 不仅具有提升透明度、增进客观公正的效能, 还能推进优质公共服务的供给。但当前, 受各种主客观因素的制约, 社会组织参与地方政府绩效评估存在着参与范围有限、参与深度受阻, 容易被地方政府利益俘获的困境与难题。因此, 亟需重构社会组织参与评估的指导思想, 拓展社会组织参与评估的空间, 优化社会组织参与评估的机制, 提升社会组织参与评估的质量,
2、 切实保证社会组织参与效用的发挥, 在提升地方政府绩效评估质量的同时, 推进民主政治的持续渐进。关键词： 社会组织; 政府绩效评估; 政治参与; 作者简介：张明军, 华东政法大学政治学与公共管理学院教授, 博士生导师;作者简介：朱玉梅, 华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生, 上海202620。社会组织参与地方政府绩效评估, 实现地方政府绩效评估由传统的内部评估模式向多元主体参与的外部评估模式转变1, 既是推进社会组织参与治理的重要途径, 也是推进政府绩效评估向纵深发展的内在要求。自 20 世纪 80 年代中国引入政府绩效评估以来, 地方政府绩效评估在评估理念、评估内容、评估主体等方面经
3、历了一个不断调整、优化的过程, 评估内容从过去注重经济发展逐步向兼顾经济发展、民主政治进步和社会前行转变, 评估主体由过去的政府单一评估向政府、公众、社会组织等多元主体评估拓展。在此过程中, 日益发展成熟的社会组织逐步参与到地方政府绩效评估中来, 凭借独特的价值属性和功能优势, 其重要性逐步凸显, 成为地方政府绩效评估中不可或缺的重要主体。但受各种主客观因素的制约和影响, 社会组织参与地方政府绩效评估还存在着诸多障碍与难题, 既影响了社会组织参与效用的发挥, 也影响了地方政府绩效评估实践的纵深推进。基于此, 本文在把握社会组织性质和参与治理功能的基础上, 分析了社会组织参与地方政府绩效评估的价
4、值和意义, 梳理了社会组织参与评估的主要障碍和难题, 力图探寻克服障碍、优化社会组织参与评估的基本逻辑, 以此保证社会组织参与质量的提升和参与效用的发挥。一、社会组织参与地方政府绩效评估的价值社会组织所具有的非营利性、非政府性、互益性和相对的自主性等自身属性及独特优势, 决定了其参与地方政府绩效评估不仅是提升政府绩效评估客观性与公正性、促使政府绩效评估质量提高的重要手段, 也是增强政府责任感、实现公共服务优质供给的有效途径。(一) 提升政府行为与绩效评估的透明度遵循公开透明原则是开展地方政府绩效评估工作的前提基础, 也是保证地方政府绩效评估工作收到实效的重要保证。在传统的内部评估模式中, 政府
5、领导人掌握着评估权力, 评估信息、评估过程等较为封闭, 公众对公共部门的行为活动和运营状况知之甚少, 地方政府绩效评估因此缺乏公正透明性。而社会组织作为外部主体参与到地方政府绩效评估中去, 不仅有助于社会组织了解和监督地方政府的工作, 还能有效提升政府行为、政府绩效评估过程的透明度。一方面, 社会组织参与地方政府绩效评估有助于提升政府行为的透明度。绩效评估本身蕴含信息公开、透明治理的前提2, 在社会组织作为评估主体参与到地方政府绩效评估中时, 他们便有更多的机会了解地方政府的行为和运作, 观察地方政府是否真正做到了对其行动、支出和承诺负责, 考量地方政府的行为是否真正让公众受益、对公众负责并让
6、公众真正满足。此种模式的地方政府绩效评估必然推动政府行为和政府运作置于阳光之下。另一方面, 社会组织参与地方政府绩效评估有利于提升政府绩效评估过程的透明度。社会组织参与地方政府绩效评估意味着社会组织在集合公众意见、需求和利益诉求的基础上, 参与地方政府绩效评估的设计、实施、结果处置等各个环节, 对地方政府绩效评估各环节、各程序施加影响, 使绩效评估整个过程公开透明, 这样不仅可以打破内部评估模式下评估权力完全由领导人或上级组织掌握的局面, 还能破除地方政府绩效评估过程的封闭性和神秘性, 提升地方政府绩效评估过程的透明度。(二) 增进客观公正的效能随着我国经济社会的日益发展和政治民主化的逐渐进步
7、, 公民的主体意识逐步增强, 公民政治参与的热情亦不断高涨, 愈来愈多的公民和社会组织意识到其有能力参与到社会治理、公共服务、公共政策制定与执行等活动中来, 要求充当公共问题的架构者。在这种背景下, 作为承载民意的社会组织参与地方政府绩效评估, 顺应了时代和公众的要求, 体现了民众本位的价值取向和公共治理、社会制约权力的思想, 对于改善政府绩效水平、增进地方政府绩效评估的客观性和公正性更是具有重要价值, 具体来说体现为:首先, 社会组织的参与有助于提升地方政府绩效评估信息的客观准确性。绩效评估实际上是一种信息活动, 其特点是评估过程的透明和信息的公开, 把政府在各方面的表现情况作出全面、科学的
8、描述并公之于众。3但传统的内部评估模式在绩效评估信息收集、信息沟通等方面存在困难, 既影响了评估信息资料的客观性和真实性, 也影响了评估结果的客观公正性。而社会组织的参与, 基于其在独立性、专业性、公益性等方面的优势以及其具有的多样性、广泛性等特点, 不仅可以协同地方政府组织专门力量收集地方政府在政治、经济、文化、社会、生态和公共服务等方面的信息和资料, 并对之进行必要的统计、归纳和加工, 缓解地方政府绩效评估信息收集在人力、物力、财力和时间等方面的限制。同时, 社会组织也可以发挥其在地方政府与社会公众之间的桥梁作用, 在与公众进行沟通、协调的基础上将社会公众的意见与需求合法有序地传达给地方政
9、府, 且通过开展组织活动、信息公开等途径让公众了解政府行为与活动, 打破地方政府绩效评估中政府与社会公众在信息沟通方面的障碍, 促进地方政府绩效评估质量的提升。其次, 社会组织的参与增进了地方政府绩效评估结果的客观公正性。评估结果客观公正性的实现不仅需要以客观、真实的评估信息资料为基础, 同时也需要选择合理、适当的评估主体作为支撑。不同的评估主体看待问题的视角和关注点具有较大的差异性。在传统的内部评估模式中, 以政府内部评估主体的自我评价为主, 很难避免政府相关部门和人员出于自利动机而夸大成绩、隐藏自身存在的问题, 使实情不能得以反映, 进而影响评估结果的客观公正性。而社会组织的参与, 不仅可
10、以充当重要的外部评估主体, 让政府和社会组织从内外两个视角来审视地方政府绩效问题, 使地方政府部门的真实情况得到客观公正地反映, 还可以让社会组织充当重要监督主体, 使地方政府绩效评估的全过程置于外部主体的监督之下, 有效增强地方政府绩效评估过程的规范性和科学性, 为增进地方政府绩效评估结果的客观性、公正性奠定基础。(三) 推动优质公共服务的供给推动公共服务的优质供给, 需在立足国情的基础上, 依据社会公众对公共服务需求数量和质量不断增长的基本要求, 推动公共服务供给质量和效率的提升。实现优质公共服务的高效供给, 必须解决好理念转变、方式调整、制度保障等方面的问题, 而问题的关键在于深化政府管
11、理体制改革。政府绩效评估作为伴随新公共管理运动的兴起而逐步发展起来的一项新型政府治理工具, 对深化政府管理体制改革、强化政府责任意识、推进政府管理创新、提高政府绩效水平等有着重要作用。4社会组织作为现代社会中民意表达的一个重要渠道和组织载体5, 其作为外部评估主体参与地方政府绩效评估, 对推动政府优质公共服务供给有着重要作用, 主要体现在以下两个方面:其一, 社会组织参与地方政府绩效评估有助于提升公共服务供给质量。社会组织往往代表不同社会阶层与群体, 具有贴近民众、了解和整合不同社会阶层和群体的意愿与诉求的优势, 其参与地方政府绩效评估会更注重公众需求与呼声的表达。在参与评估指标体系制定时,
12、会更加注重将价值取向 (公众偏好) 与事实相结合, 增加指标体系的社会相关性;在参与评估内容确定这一环节时, 会更加倾向于选择那些真正重要和对公众负责的公共服务项目作为评估对象。而且, 各级各类社会组织涉及领域广, 是公共服务的重要对象和接受者, 在实施绩效评估时对政府提供的公共服务的效果也有相当的发言权, 因此, 其参与地方政府绩效评估可以让政府通过评估过程、评估结果有效了解不同阶层、不同群体尤其是特殊群体、弱势群体的公共服务需求, 明确当前公共服务供给与需求的差距, 进而促进政府改进公共服务供给, 促进公共服务供给质量的提升。同时, 地方政府绩效评估会涉及到对诸多公共服务项目的评估, 社会
13、组织作为参与评估的主体, 在此过程中可以了解公共服务供给的相关信息并对此予以监督, 促进社会监督机制的完善, 从而对公共服务项目的供给主体形成压力, 助推其改善公共服务供给的质量。其二, 社会组织参与地方政府绩效评估有助于推进公共服务供给方式的创新, 促进公共服务供给效率提升。促进社会组织参与地方政府绩效评估以认可社会组织的参与价值、参与效用为基础, 在健全监督机制、防范其风险的前提下, 不仅可以推动地方政府改善绩效、促进地方政府公共受托责任的实现, 也有助于推进政府职能转变, 调整政社关系, 拓展政府与社会组织在其他领域的合作。如在公共服务领域, 社会组织具有接近服务对象、灵活应对服务对象需
14、求、适合处理高风险社会问题等优势6, 更能满足社会公众多样化、优质化、异质化的公共服务需求。因此, 在社会组织参与地方政府绩效评估的同时可以加强政府与社会组织在公共服务领域的合作, 推进公共服务供给由政府垄断供给向政府与社会组织合作供给转变, 而政府在此过程中更多的是扮演掌舵作用, 将更多注意力集中于规则制定、政策引导、社会监督等方面, 推进公共服务供给方式创新、促进公共服务供给效率提升。二、社会组织参与地方政府绩效评估的困境虽然中国地方政府对社会组织参与地方政府绩效评估的价值与效用有了较为积极的认知, 但在地方政府绩效评估实践中, 社会组织在参与范围、参与深度以及保持自身独立性等方面却不容乐
15、观, 面临着诸多亟待解决的困境与障碍, 使得社会组织参与地方政府绩效评估仍处于“有限参与阶段”。7(一) 参与范围有限的困境社会组织参与地方政府绩效评估的价值和作用的有效发挥, 不仅需要各级各类社会组织的广泛参与, 同时也需要社会组织有效参与到地方政府绩效评估的各环节、各程序中来, 包括评估主体与评估方法的选取以及评估结果的反馈与运用等一系列环节, 但综合分析各地方政府绩效评估实践发现, 社会组织参与地方政府绩效评估的范围相对有限, 需进一步拓展社会组织的参与范围。具体表现为:一是参与评估的社会组织范围有限, 缺乏各级各类社会组织的整体性参与。专业评估机构、大学及科研院所、社会团体以及民办非企
16、业单位等作为不同类别的社会组织, 其代表不同行业、不同层次与不同群体的民意与参与诉求, 其作用范围和功能空间也具有很大的差异性和互补性, 只有各级各类社会组织积极有效地参与到地方政府绩效评估中来, 才能形成整体合力, 切实发挥社会组织的整体效用。然而, 在当前的地方政府绩效评估中, 更多是的大学及科研院所、专业的评估机构作为社会组织的一部分参与到地方政府绩效评估中来, 而更多的具有公益性、非营利性的其他社会组织与团体等却由于自身条件、制度环境、社会认同等各种主客观因素的影响和制约而未能很好地参与到地方政府绩效评估中来, 影响了社会组织整体效用的发挥。二是社会组织参与地方政府绩效评估过程的有限性
17、。从理论上来说, 社会组织参与地方政府绩效评估应该是整个评估过程的全程参与, 但从实践上来看, 社会组织参与往往只能按照地方政府的要求, 有限度地参与到地方政府绩效评估的少数环节之中。以专业评估机构参与地方政府绩效评估为例, 基于专业评估机构在评估技术、评估人才以及评估方法等方面的专业优势, 在地方政府的主导和委托下能较好地参与到地方政府绩效评估的指标设计、内容选取、评估实施等环节中去, 但在制定绩效评估整体规划、制度安排、评估结果运用等环节的作用却受到限制。专业评估机构作为外部评估者, 更多的是按照地方政府事先制定好的绩效评估规划以及相关制度来安排地方政府绩效评估的准备、实施等工作, 较少参
18、与到规划制定、制度安排等环节中去。而且专业评估机构作为评估者, 在评估的过程中不仅容易引起政府相关部门和人员的紧张, 在评估结果运用环节时, 其也只能充当建议者, 管理者与决策者不一定会采取专业评估机构的建议, 将评估结果及时地予以运用, 进而影响评估效用的发挥。(二) 参与深度受阻的困境所谓参与深度是指社会组织参与地方政府绩效评估的有效性、影响力和持续性。社会组织参与地方政府绩效评估的广度或范围是衡量社会组织参与量的维度, 参与深度是衡量社会组织参与质的维度, 实现量与质的统一, 才能充分发挥社会组织参与地方政府绩效评估的作用。但当前社会组织参与地方政府绩效评估不仅在参与范围上受到限制, 在
19、参与深度上也存在诸多阻碍。首先, 社会组织深度参与地方政府绩效评估缺乏法律法规和制度的支撑。当前我国尚未形成专门的有关政府绩效评估的立法, 更没有专门的法律条款明确社会组织参与地方政府绩效评估的地位与作用、范围和空间, 对社会组织参与评估的权利与义务、参与方式与内容等也缺乏合理的制度安排, 有的只是一些地方政府试图通过地方性行政法规和红头文件为社会组织参与地方政府绩效评估提供合法性依据, 但由于其低权威性与低约束力, 社会组织深度参与地方政府绩效评估仍难以避免遇到各种限制与困难。总之, 相关法律法规和制度的不完善导致社会组织参与地方政府绩效评估实践随意性较大, 规范化程度不够, 既影响了社会组
20、织参与地方政府绩效评估的实际效用, 也导致社会组织参与地方政府绩效评估缺乏持续性与稳定性。其次, 社会组织深度参与地方政府绩效评估受自身条件的限制。真正实现社会组织深度参与地方政府绩效评估, 充分发挥社会组织的优势和功能, 除需要法律法规和制度作保障外, 还需要社会组织自身具备良好的条件, 如独立自主、能力良好、身份合法、动力充足等。但在实际中, 社会组织发育并不成熟, 不仅在独立性、合法性和参与动力等方面存在不足, 自身能力也有待提升。如除专业评估机构、大学及科研院所外, 其他社会组织在评估技术、专业人才等方面也存在欠缺, 而地方政府绩效评估工作是一项专业性强、技术要求高的工作, 这就决定了
21、社会组织在参与地方政府绩效评估的过程中会遇到很多难题, 不能有效地、深入地参与到评估指标设定、评估结果运用等环节, 而只能参与一些专业要求、技术要求不高的定性评价或满意度调查, 明显削弱了社会组织参与地方政府绩效评估影响力。最后, 社会组织深度参与地方政府绩效评估缺乏良好社会环境的支撑。社会组织深度参与地方政府绩效评估不仅需要健全的法律法规和制度安排, 还需要广泛的社会认同和社会支持。只有赢得了社会公众的广泛认同, 才能得到来自社会在资金、人力等方面的支持, 为社会组织参与地方政府绩效评估营造良好的社会氛围。但在实践中, 囿于社会公众在公民意识、公益精神、法治理念等的局限, 社会公众对社会组织
22、的认可、信任以及资源支持等相对有限, 影响了社会组织在地方政府绩效评估中功能作用的发挥。在上述因素的影响和制约下, 不仅造成社会组织参与地方政府绩效评估层次较低, 形式化严重, 严重影响了社会组织参与地方政府绩效评估的影响力。还导致社会组织参与地方政府绩效评估缺乏规范性, 随意性较大, 地方政府在需要的时候便允许社会组织参与, 在不需要的时候便拒绝社会组织参与或让社会组织象征性参与, 导致社会组织参与地方政府政府绩效评估缺乏持续性和稳定性。总之, 上述各因素和问题的存在阻碍了社会组织参与地方政府绩效评估的深度, 影响了社会组织参与地方政府绩效评估的质量。(三) 被地方政府利益俘获的困境社会组织
23、功能优势的彰显以其独立性、专业性为前提条件, 社会组织的独立性被认为是社会组织参与地方政府绩效评估的最大优势之一, 是提升透明度、增进客观公正、推动优质公共服务供给的基础。然而, 在现实情况中, 由于我国社会组织起步较晚、发展尚不成熟, 在保持自身独立性方面存在明显不足, 其参与地方政府绩效评估存在着被地方政府利益俘获的困境和难题。一方面, 社会组织参与地方政府绩效评估对地方政府存在较强的依赖性。保持社会组织的独立性, 使其能真正站在政府和市场之外的角度和立场客观公正地参与地方政府绩效评估, 是发挥其作用的关键所在。但就目前来看, 我国很多社会组织是从政府系统中剥离出来的或由政府组织筹建的,
24、隶属于相关政府部门, 在人力、资金、物力等方面对政府部门和业务主管单位有着较强的依赖性, 即使是民办社会组织, 其产生、运行与政府部门也存在千丝万缕的联系, 处于政府权威之下的社会组织参与地方政府绩效评估时不得不优先考虑地方政府相关部门的立场态度和价值、利益诉求, 导致社会组织参与地方政府绩效评估很容易受地方政府利益的影响和制约, 很难真正做到客观公正。另一方面, 社会组织参与地方政府绩效评估受评估信息不对称的影响。受我国行政管理体制的影响, 我国政府行政过程较为封闭, 政府不仅掌握着跟自身有关的各种信息, 而且掌握着信息公布的主动权, 这就意味着社会组织收集、整理得到的信息很有可能是地方政府
25、在权衡利弊得失之后而公布的对其有利的不完整信息, 也意味着作为外部评估主体的社会组织要想获取全面、有效的绩效信息, 除依靠自身收集的信息之外, 还需得到政府的支持以获取较为全面的关于公共部门的资料和数据, 这就决定了社会组织在评估信息获取上很容易受地方政府的控制和影响, 其参与绩效评估也很容易成为地方政府相关部门利益的背书, 进而影响社会组织参与地方政府绩效评估的公信力以及地方政府绩效评估结果的客观公正性。三、优化社会组织参与地方政府绩效评估的基本逻辑作为推进民主行政进程的重要途径, 社会组织参与地方政府绩效评估存在的参与范围有限、参与深度受阻以及容易被地方利益俘获等困境与难题, 既有地方政府
26、理念落后、相关制度不完善等因素而造成的困扰, 也有社会组织自身能力不够、动力不足、独立性缺乏等因素而形成的参与障碍。为有效解决各种参与难题, 充分发挥社会组织的多重价值与功效, 需按照以下思路与逻辑来优化社会组织参与地方政府绩效评估。(一) 正确确立社会组织参与评估的指导思想社会组织参与评估的指导思想直接或间接影响着社会组织的参与方式与参与行为, 以正确的指导思想引领社会组织参与地方政府绩效评估, 推进社会组织参与地方政府绩效评估向全程、纵深的拓展, 是提升绩效评估质量的重要保证和促进社会组织参与地方治理、社会治理的重要内容。这就需要在未来的实践中不断优化地方政府绩效评估的价值取向和社会组织参
27、与评估的指导思想, 引导社会组织正确、规范、有效地参与地方政府绩效评估, 切实保证社会组织在地方政府绩效评估中主体作用的发挥。其一, 坚持公众本位理念。坚持公众本位理念是政府公共性本质属性和主权在民原则的客观要求。8公众本位理念, 既是社会组织参与地方政府绩效评估的理论依据与理论基础, 也是社会组织参与评估的重要指导思想, 要求社会组织在参与评估的过程中必须代表民意, 做到真正为公众发声, 切实做到以公众的利益和需求为出发点和落脚点来评估地方政府的行为和服务, 努力做到不被自身利益和地方政府利益俘获。其二, 彰显责任意识和服务意识。社会组织作为民意表达的重要渠道和组织载体, 其在参与地方政府绩
28、效评估的过程中要时刻谨记自己的使命和责任, 要在与公众充分沟通、交流的基础上参与地方政府绩效评估各环节, 切实发挥其外部评估主体的评估作用和监督效用, 让地方政府各部门和相关人员通过客观公正的评估结果了解自身的不足以及其提供的服务与公众需求间的差距, 督促其增强服务意识, 改进工作态度, 推进公众满意度的提升。其三, 坚持合作治理思维和观念, 实现社会组织与地方政府的共同参与和治理。作为内部评估主体的政府和外部评估主体的社会组织, 在参与地方政府绩效评估的过程中有着各自的优势和不可替代性, 要充分发挥两者的功能效用, 需在地方政府绩效评估的各环节、各层面加强两者间的沟通、交流与合作, 共同促进
29、评估质量的提升。同时, 不同类别的社会组织也分别代表不同群体、不同层面的诉求和呼声, 在专业性、独立性等方面也各有差异, 因此, 要加强不同类别社会组织间的合作, 实现优势互补, 推进各级各类社会组织的整体性参与与整体合力的形成, 有效提升社会组织参与地方政府绩效评估的效用。(二) 拓展社会组织参与评估的空间社会组织作为公民自愿结合而形成的组织团体, 是民意表达的重要渠道和组织载体, 其参与评估的实质是公民参与的另一种表达形式, 因此, 社会组织的参与不仅可以提升评估结果的客观公正性, 还能在地方政府与社会组织合作互动的过程中增强地方政府的合法性。但上述效果的产生必须以社会组织充分、有效的参与
30、为前提, 不能是以往的象征性参与、有限参与, 因此, 亟需明确社会组织的参与地位, 有效拓展社会组织参与评估的空间, 推进社会组织参与评估向纵深、全程发展。第一, 开拓社会组织参与评估的范围, 推进社会组织参与由有限参与向全程参与转变。一方面, 在明确社会组织参与边界的前提下, 要充分保证社会组织参与评估的实质性评议权利。不仅要增加社会组织所得考评票占总考评票的比例, 还要增加社会组织在评价中的评价权重, 确保足够数量的社会组织能参与到地方政府绩效评估中去, 同时, 确保社会组织在评估中的有效地位, 使其参与能对绩效评估结果形成足够的影响。另一方面, 打破以往社会组织参与评估环节有限的局面,
31、充分保证社会参与评估的实质性程序权利。社会组织参与评估不能只局限于绩效评估实施这一环节, 还需让社会组织具有参与评估方案与评估目标确定、评估主体与评估内容确定、评估指标与评估方法选取、评估结果反馈与运用等环节的权利, 实现社会组织的全程参与, 让社会组织在了解地方政府绩效评估整个流程的基础上充分发声, 打破地方政府绩效评估某些环节的暗箱操作, 切实保证地方政府绩效评估的客观公正。第二, 推进社会组织参与评估的深度, 推进社会组织参与向纵深参与发展。这就需要在未来的地方政府绩效评估实践中增强社会组织参与的有效性与影响力以及稳定性与持续性。一要增强社会组织参与评估的有效性与影响力。这就意味着社会组
32、织参与地方政府绩效评估首先必须是有效力的, 即社会组织的参与具有合法性, 社会组织的参与行为具有法律效力和社会效力, 这就需要加快推进政府绩效评估的法治化进程, 健全社会组织参与地方政府绩效评估的各项制度, 让社会组织的参与权来源于法律授权, 社会组织按相关制度规定的范围、程序参与地方政府绩效评估, 使社会组织的参与合法、健康、有序, 切实保证社会组织参与的效力与影响力。二是要增强社会组织参与地方政府绩效评估的稳定性与持续性。社会组织参与评估不能单纯来源于政府的授权, 政府需要时便让其参加, 不需要时则不允许参加, 要打破这种局面, 让社会组织稳定、持续地参与地方政府绩效评估, 同样需要从制度
33、层面出发, 健全社会组织参与评估的各项制度, 明确规定社会组织何时、何地以及怎样参与评估, 形成社会组织定期、有序参与评估的局面, 从制度层面有效保证社会组织参与评估的稳定性与持续性。第三, 畅通社会组织参与评估的途径。推进社会组织参与由象征性参与向有效参与转变。只有畅通社会组织参与评估的途径, 社会组织的功能效用才有机会得以发挥。当前, 我国社会组织参与评估虽然已有不少途径, 如采取陈述、民意调查、会议探讨、法规及政策建议、社会服务等多种形式参与地方政府绩效评估9, 或通过满意度测评、群众评议、公开听证等途径参与地方政府绩效评估, 但随着公民意识的增强、社会组织的发展成熟以及服务型政府建设的
34、推进, 应努力开辟新的参与途径, 寻找更加行之有效地参与途径, 如采用微博、微信听证、第三方评估、网络评估等新形式, 创造更多机会让社会组织参与地方政府绩效评估, 通过参与途径的拓展, 促进社会组织参与评估空间的拓展。(三) 建构社会组织参与评估的稳定机制社会组织参与地方政府绩效评估的现实困境与障碍表明, 社会组织积极、有效的参与需要更加关注社会组织参与评估机制的构建, 通过建立稳定有序、良性运转的社会组织参与评估机制, 推进社会组织定期、有序、持续参与地方政府绩效评估局面的形成。首先, 健全社会组织参与评估的制度保障机制。杰克奈特认为, 制度提供的信息有助于行为人制定预期。10缺乏健全的法律
35、法规和制度体系是我国诸多社会组织依附政府部门, 缺乏合法性和独立性的重要原因, 也是社会组织参与评估缺乏规范性、持续性的重要原因。社会组织参与地方政府绩效评估要想实现效用最大化, 必须构建和完善相关制度体系。一方面, 要建立健全关于社会组织参与地方政府绩效评估的相关制度, 通过制度明确社会组织参与的主体资格、参与评估的范围、方式、具体途径等, 使社会组织参与地方政府绩效评估有据可依, 有章可循, 保障社会组织参与的合法、规范。另一方面, 要建立社会组织参与的监管制度。社会组织参与评估虽然具有诸多不可替代的优势, 但其也有自身的局限性和利益需求, 为避免社会组织在参与过程中受自利动机的驱使而不能
36、代表相关群体客观公正地对地方政府绩效做出评价, 需要在保障社会组织参与权益、地位与作用的同时加强对它的监管, 建立社会组织参与的监管制度, 完善监管体系, 让社会组织参与地方政府绩效评估的过程与行为置于多主体的监管之下, 切实保证社会组织参与评估的公正、合法。其次, 完善社会组织参与评估的动力激励机制。社会组织参与评估的动力来源于地方政府和社会组织双方的价值预期, 这就需要从地方政府、社会组织两个方向着手完善社会组织参与评估的动力激励机制, 促进社会组织参与评估动力的提升。对社会组织来说, 其愿意参与评估, 一定是源于某种或多种动因, 如利益动因、价值动因、权利动因等, 希望通过参与评估来影响
37、地方政府行为和决策, 维护自身的利益, 或是出于对当前政治体系的认同、对地方政府的认同所带来的政治责任感而促使其积极参与地方政府绩效评估。因此, 地方政府要切实转变行政理念, 树立正确的绩效观, 增强社会组织和社会公众对地方政府的认同度, 同时, 要积极回应社会组织在参与评估中所表达的诉求, 让社会组织的参与行动与其利益获得相对称, 让社会组织意识到参与的价值所在, 进而有动力、有热情参与评估。对地方政府来说, 应该看到社会组织参与评估是一种必然趋势, 意识到社会组织参与评估在提升地方政府合法性、增强地方政府责任感、提升政府绩效水平等方面的价值所在, 进而积极鼓励社会组织参与评估, 促进社会组
38、织参与评估动力的提升。再次, 建构地方政府与社会组织参与的沟通互动机制。通过地方政府与社会组织间的沟通与交流, 增进两者间的了解和信任, 不仅可以增进社会组织参与地方政府绩效评估的积极性, 还能促使地方政府有效回应社会组织的诉求, 促进地方政府群众满意度的提升。一方面, 地方政府要及时公开相关信息, 加强地方政府与社会组织在评估信息上的沟通互动。社会组织有效参与地方政府绩效评估的前提在于信息的完全和有效, 这就需要打破社会组织与地方政府间评估信息不对称的局面, 健全信息公开机制, 让地方政府按照政府信息公开条例的要求, 及时、全面地公开各种信息, 以便社会组织了解地方政府的支出情况、承诺的践行
39、情况、公共服务的供给情况等, 既为社会组织参与评估提供良好的信息资源, 也为建立绩效评估信息系统奠定基础。另一方面, 要加强地方政府与社会组织在绩效评估结果反馈、使用上的沟通互动。评估结果出来后, 地方政府将绩效评估结果及时反馈给社会组织, 听取社会组织对评估结果运用的建议, 并让其参与、监督评估结果的运用, 既可以实现运用方式的多样化, 提高评估结果运用的科学性、客观性, 还能有效避免因面子、人情等因素而造成评估结果不了了之或是流于形式, 真正做到将评估结果与奖优罚劣、评优评先等相挂钩, 因此, 需切实加强地方政府与社会组织在绩效评估结果反馈、使用上的沟通互通, 促进社会组织参与评估效用的发
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