1、 浅谈税费改革后农村基础教育公共财政支出改革 “ 一、税费改革后，农村基础教育的现状 农村税费改革涉及到教育方面主要是“两个取消 ”，即取消农村教育集资，取消农村教育费附加。这两项教育经费来源取消后，使本已严重不足的教育经费更加短缺，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。 拖欠教师工资问题突出。税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大支撑农村教育经费的来源被取消，使乡级财政入不敷出的问题日益严重，无法完全保证教师工资发放已成为事实。从湖北省枣阳市吴店镇的情况看，该镇现有民办教师 104 名，符合“民转公”条件的有 70 人，符合退养条件的 30 人，按人均每年 3000元计算
2、，退休民师一年需要退休费 90000 元。解决拖欠教师工资问题任重道远，形势不容乐观。 学校正常运转、维修、实施信息化难。目前农村中小学的公用经费主要来源是学杂费收入，缺口部分依靠乡镇政府收取的教育费附加补充。从吴店镇的情况看，全镇中小学公用经费年缺口在 200 万元左右。教育费附加取消后，学校正常运转面临资金短缺问题，校舍、设备等基础设施的维修经费没着落，建设信息化的校园需要大量的资金作支撑，没有经费来源，学校信息化建设难以推进。 教育发展过程中积累的债务矛盾难以化解。20 世纪 90 年代以后，为了“两基”达标，各个学校纷纷举债或集资达标，积累了高额债务。例如安徽很多中小学校负债累累，全省
3、教育欠债达 20 亿元。由于取消农村教育附加和集资，教育负债偿还已经没有经费来源，债务矛盾难以化解。 二、当前农村基础教育财政支出政策的问题剖析 中央与地方各级政府事权划分不合理，财权与事权极不对称。1985 年，中国基础教育实行财政分权改革，基础教育投资责任由省、县、乡、村各级组织分担，从教育财源看，形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体制和县、乡两级为主的管理体制。虽然中央和省级财政筹资能力相对较高，但其义务教育的责任却微乎其微。愈到基层义务教育人口会越多，但其经济实力及相应的财政能力却越低，财权与事权不对称。 农村基础教育财政转移支付制度不规范，未能达到教育水平均等化效果。教育转
4、移支付是实现教育公平目标的重要形式，但由于新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动，使得我国义务教育投入出现了地区差异。预算内公用经费，城镇小学都要比农村高出 1 倍左右，生均公用经费占事业费也是城镇地区大大高于农村。反思基础教育之所以没有达到预定的公平目标，主要有两方面原因：第一，转移支付的规模太小，不能起到维护公平的作用；第二，教育转移支付分配效率低下，国家用于资助贫困人口发展的教育资金有部分转移到非贫困人口身上，真正的贫困人口没有受益。 农村基础教育资金的管理体制和机制不健全。管理体制和机制不健全，也是影响农村基础教育资金使用效益的重要原因。主要表现在：第一，
5、有较大比重的教育经费游离于预算监督之外，资金的使用缺乏预算约束、随意性大，极易滋生各种乱收费。第二，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，资金下拨后即失去了监督，结果财政支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，资金被截留、挤占、挪用现象严重。” 三、关于推进农村基础教育公共财政支出改革的几点建议 以税费改革为契机，重新合理划分各级政府的事权和财权，建立与国家财税体制相适应、各级财政分级合理负担的农村基础教育经费投入机制。新的农村基础教育经费投入机制应是以国家为主体，地方、学校为必要补充的投资机制，其主要依据是基础教育的性质和我国现行的分税制财政体制。义务教育是国家的公共基
6、础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投入的主体。农村税费改革后，有必要根据各级政府占有财政收入的份额来分担义务教育经费投入的比例。通过立法，将基础教育教师全部纳入国家公务员系列，其工资一律由中央支付。这不仅有利于保障教师的社会地位，保证每位教师在工资、工作、生活、医疗和退休等方面的合法待遇，而且有利于教师队伍的稳定和质量的提高，有利于中央对教师的统一管理和考核。 改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制，建立规范的以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后农村地区基础教育资金转移支付力度，实现教育公平。适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比
7、例，将国家财政投入更多地用于义务教育，建立以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度。根据转移支付公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收入和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定基础教育资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现基础教育公平。加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度。 将基础教育经费全部实行预算统编，优化配置，提高使用效益和加强管理。将原来各种教育集资、教育维持费、杂费合并，按合理标准，实行“一费制”，并列入预算安排，统一编制、统一管理。地方政府要加强对教育资金使用的管理和监督，控制支出
8、的方向，优化支出结构，加强运行监管。进一步深化农村学校内部财务管理改革，压缩人员经费支出，提高公用经费的比重，以优化农村基础教育事业费的支出结构。整编教师队伍，精简非教学人员，确保人员经费支出的效益。建立严格合理的教师分配、调动和流动制度，解决当前乡镇教师普遍超编，而边远地区农村教师严重不足且不能有效调节而造成的教师资源配置不当问题。合理调整农村中小学的布局。逐步改变办学规模小、布点分散的现状，实现学校设置的规范化，以便最大限度地实现投资效益。 引入市场机制，建立多渠道筹资制度，形成基础教育投资的多元化。基础教育属于公共产品性质，政府应当全部承担办学经费，但是为了基础教育的更快发展，也不应当排
9、除社会资金的进入。鉴于我国“穷国办大教育” 的现实，吸引社会资金进入农村教育意义重大。建议：一是建立教育政策性银行，通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运用方式来保障教育金融业务的顺利开展；二是发行教育彩票，广泛吸收社会资金，将所筹得的资金切块定向用于农村教育；三是以国家投入为基础，建立全国性教育发展基金；四是政府应加大捐资助学活动的宣传，引导社会集体、个人的捐资助学，对于个人捐资助学可考虑根据捐资金额的多少免征或减征个人所得税，对企业则视情况免征或减征一定时期内的增值税、所得税等，以此来扩大人们对教育的支持；五是可考虑开征教育税，取代各种收费，将中外企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税
10、源，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。(FAN)美国纪录片工作者怀斯曼在 1997 年北京国际纪录片会议上说：”我认为纪录片和其他所有电影一样，都需要有一些戏剧性因素。”本文所说的戏剧性场景，也即影片中包含有明显戏剧性冲突的镜头，或者包含有富于戏剧性细节的镜头。这里的镜头，可以是单独镜头（长镜头），也可以是群组镜头（通过剪辑组合形成）。因为包含单独镜头和群组镜头，所以借用舞台语言，统称为戏剧性场景，因此这里指称的场景和舞台上人工制造的场景是完全不同的两个概念。单个镜头里的戏剧性场景是现场发生的，里面的东西制作者在后期除了可以在影调和声音进行些微处理外，其它可以处理的东西很少，里面记录有完
11、整的生活流。群组镜头里的戏剧性场景有的是现场发生的，有的是制作者后期剪辑形成的，里面记录的生活流呈群岛状态。 克拉考尔在谈到纪录电影时提出了” 生活流”这个概念1 ，但没有作深入阐述，让人感觉其语焉不详。生活流实际上也就是真实生活的庞杂信息集合，里面的东西包罗万象又混沌不清，各种意义指向在里面同时并存，相互缠绕，而又各自独立，所以我们对它所蕴含的东西不可能在短时间内完全认识清楚，而纪录片正是由于记录了生活流也才从根本上拥有了不同于故事片而为自己所独有的美学品格。早期纪录片受照相术的影响很大，特别是一些纪实摄影作品，我们甚至可以把它看作纪录片的雏形。后来声势浩大的美国 60 年代直接电影运动就起
12、源于新闻纪实摄影。所以从一定程度上讲，纪录片的单格画面也就是一幅纪实摄影照片。通常所说的一幅照片抵上万字文章，是指照片记录下来的影像里蕴含有丰富的细节。一定历史时期的社会形态、民族风俗、文明嬗变都可以从这些细节里折射出来。例如，被拍摄者不经意之间掏出的一个铝皮汽油打火机或者微笑时露出的积满菌垢的牙齿就暗示了他所身处的社会环境以及他个人所属的社会阶层，而纪录片则是把这些丰富的细节形成流动的画面，来完整地复现某个过去时态人类社会的全真图景。这些流动的细节也就是生活流。 生活流在整体上呈现出一种素朴平淡甚至乏味的风格，但它和饱含各种情节冲突的戏剧性场景是不矛盾的。生活流在纪录片中是核心，是灵魂。戏剧
13、性场景在纪录片中是表达手段，是结构方式。纪录片之所以成为一种艺术，也就是每个纪录片制作者都能从生活流中发现和他个人观念相呼应的东西（它的外在形式是真实生活的影像），然后通过一定的艺术手段（现场拍摄的个人选择和后期剪辑的各种组接），来形成个人观点。这之中，一个重要艺术手段就是真实生活影像的戏剧化，也就是通过戏剧性场景来表达制作者的个人思想。美国纪录片制作者怀斯曼说：”我们拍纪录片和小说家创作不一样，作家是在进行一种新的发明创造(invent)，而纪录片工作者是在生活中分辨出（recognize）什么是真正有趣的东西，并使用非常戏剧化的形式表现出来。”2关键是分辨和表现，纪录片的艺术地位和艺术价值
14、才得以确立。 “如何分辨”与制作者的个人素质有关；而对于 “如何表现” ，绝大多数制作者无法回避的一个问题就是纪录片中戏剧性场景如何产生的问题。克拉考尔说：”一方面，纪录片导演为求表现世界而取消了情节，另一方面，他又出于完全相同的理由而感到有必要恢复戏剧性动作。” 3戏剧性的表现手法是纪录片内在意蕴的一个主要表达方式，而它在影片中的存在方式则是戏剧性场景。纪录片中的戏剧性场景主要由下面两种情况产生：一是单独的长镜头内部所形成的戏剧性场景；二是群组镜头之间形成的戏剧性场景。前者是现场形成的；而后者则是通过作者的主观选择（后期剪辑）加以实现的。纪录片中的戏剧性场景如果在单独的长镜头内部形成，就直接
15、关涉到它是自发的，原生的，还是人为促成的、外界激发的这个问题。如果长镜头里的戏剧性场景是人为诱发促成的，那么又涉及到拍摄者的介入是否伤害到作为纪录片核心灵魂的生活流这个问题。对于这些问题所采取的不同处理方法，实际上也就体现了纪录片制作者不同的美学观点和价值取向。 在各种纪录运动中，针对这些问题所持观点最具有代表性的是同时产生于 60 年代的法国真实电影运动和美国直接电影运动。关于纪录片中的戏剧性场景，真实电影制作者认为可以采取访问或者其他方法诱发戏剧性冲突，促成戏剧性场景，从而使得被拍摄者在摄影机前说出以及做出他们在平时不太轻易说出的话和做出的事。他们认为只有人为的特定环境才能使隐蔽的真实更好
16、地浮现出来，纯粹的观察只能得到表面的真实。其代表人物是法国人类学家让鲁什。而起源于新闻纪实摄影的直接电影则反对任何形式的人为介入去诱发戏剧性场景，他们和维尔托夫一样主张摄影机要像墙壁上的苍蝇默默观察，以等待”容宠时刻 ” (privileged moment)的到来4。这里的”容宠时刻”也就是戏剧性场景。他们严格要求摄影机和摄制人员不与被拍摄者发生任何瓜葛，以便能拍出即使摄影机不存在时也会发生的情况。其代表人物是德鲁小组的利科克，虽然怀斯曼也曾被列入直接电影的流派，但怀斯曼本人多次在公开场合宣称他和直接电影没有关系。 在上面例举的三位纪录片制作者的拍摄实例中，按照他们的意图分析，画面里记录下的
17、那些情况在拍摄前都是可能存在的，在实拍中通过人为的努力也确实实现了。用基耶斯洛夫斯基的话说，他只不过是人为地加速了戏剧性场景的发生而已。那么，纪录片拍摄者在多大程度上介入拍摄现场才不会伤害到影片记录的生活流呢？通常情况下，最基本的一点就是不能使其背离日常生活的逻辑。伊文思所说的”如果观众没有注意到” 也是指的这个意思。因此，伊文思和斯托克用布鲁塞尔一个”银幕俱乐部”提供的资金拍摄的博里那杰（1933）中的” 驱逐工人，示威游行以及和警察的冲突等场景都是在矿工的协助下补拍的。”8所以，至少拍摄者不能促成在当时历史背景，社会道德制约下不可能发生的戏剧性场景。那么，可不可以有限度地采取一定手段促成在
18、当时的社会背景下可能发生的戏剧性场景呢？当然，这样做是要付出代价的，特别是伊文思的事后补拍，从严格意义上说已经违背了纪录片的基本精神。而那些即使是没有事后补拍，但在拍摄现场有主观人为介入的纪录片，其影像中记录的生活流中潜隐的其他意义指向将会因此被削弱，减少乃至消失，从而最后的成片在观众面前呈现出一种单一明显的意义指向。凡是有拍摄提纲的制作者谁能够保证如果不按提纲进行拍摄，就不会出现激动人心的戏剧性场景呢？而又有哪一个制作者在拍摄现场能够迅速地判断出那些他认为可拍可不拍的细小生活场景（隐藏在生活流中）以后会在他的成片中衍生出他根本就始料未及的能够反映社会本质的重大意义指向呢？因此，凡是有人为介入
19、的情况，都是观念先行，都会或多或少地伤害到记录在影像中的生活流。当然，在实际拍摄中，完全没有人为介入的情况也是不存在的，只是，我们在认识清楚这样一个问题之后，才会尽量去避免主观人为介入的情况发生。 维尔托夫，小川绅介，怀斯曼等人的纪录作品则是大体上体现或印证了直接电影的纪录观念。他们都反对在实拍中任何形式的主观人为介入。维尔托夫是一个特例，实际上，真实电影的制作者正是为了向他致敬才提出真实电影的口号的，只不过真实电影的制作方法和维尔托夫的有很大出入，而直接电影的制作方法倒是和他得很接近，所以把他列入直接电影这一类进行讨论。维尔托夫的电影眼睛派强调”摄影机在不为被拍摄者所察觉的情况下去抢拍正在进
20、行着的事物，从不请求被拍摄者的许可，拍摄中也绝无表演摆布，自认是”墙壁上的苍蝇，是隐形人，永远是目击者和旁观者，不会参与或影响事件的进程”。9 而日本纪录片工作者小川绅介始终强调的一点就是，镜头在场。完美的镜头在场即意味着生活流的完整记录。因此，小川可以花几年的时间去拍摄三里塚农民联合起来阻止修建成田机场的情况。其拍摄内容有很多明显的原生性的戏剧性场景，但是，在这些场景到来之前都有大段大段的空白。小川不是把这些空白放弃了，而是默默地守在那里，忠实地记录着这一切。他不会去挑动，也不会去参与，只是确保镜头在场，并且完全依靠同期录音，降低任何干预。小川反对人为地促成戏剧性场景的发生。共 2 页: 1
21、 论文出处(作者):上面论述的主要是发生在拍摄现场的戏剧性场景的形成和处理问题，接下来谈到的是在现场拍摄完成后，后期剪辑时如何形成和处理戏剧性场景的问题。 真实电影在后期剪辑时，因为它前期拍摄是人为诱发戏剧性场景的，并且通常有大量的访谈，所以它在后期通过剪辑而形成的戏剧性场景很少，因此编辑比例比较低，而直接电影因为在前期拍摄中是等待戏剧性场景的出现，所以影片中大量的戏剧性场景要通过后期剪辑来形成或者强调，所以在后期制作时有很高的编辑比例。 维尔托夫认为：”戏剧性的事件就出现在平常的生活中-题材可能是平凡的，但是处理得生动活泼，有时是很巧妙的。”这句话的意思就是说他在后期剪辑时如何形成戏剧性场景
22、的问题。维尔托夫宣称：”我就是要通过运用摄影和剪辑操纵能力(the manipulative poble），把段落群连接起来的过程我称之为外部剪辑（external editing），然后调整整个影片的节奏，尤其是段落之间的过渡（transition）-最后形成积累式的印象化主观描述。 (accumulative impressionistic subjective account )”。11 【注释】 1 克拉考尔，电影的本性- 物质现实的复原，中国电影出版社，1993 年，第 347 页。”摄影机能真实地纪录人类社会的生活流，生活流同时也就成为跟它有联系的其它主题的母体-促成其它主题的根源
23、。它既是一个主题，又是真正电影的材料或内容，凡是通过这种内容来暗示其主题的影片，由于这种内容处于优势地位，所以都一定是真正的电影。” 2 单万里主编，纪录电影文献，中国广播电视出版社。 4 任远，彭国利编著世界纪录片史略，中国广播电视出版社，1999 年 6 单万里主编，纪录电影文献，中国广播电视出版社。 7 基耶斯洛夫斯基纪录片的独特角色，皇甫一川译。 9 维尔托夫，持摄影机的人，1929 年。 11 单万里主编，纪录电影文献，中国广播电视出版社。 12 弗雷德里克 怀斯曼（Frederick an），我的三十年纪录电影的实践 -1997 年 7 月间两次纪录片会议上发言汇编。共 2 页: 2 论文出处(作者):
