1、 欧盟的结构性难题与 一体化的未来 王鸿刚 【内容 摘 要】 不断推进的一体化进程是欧 洲历史 发展的必然选择， 它在 为欧 洲 各国带来 和平、 繁荣与和 谐的同时 ，也在主 权与超 主权、民 主与效率 、扩大 与 深化、同 一与多 元、开放 与安全、 自主与依 赖等问 题上，存 在重大的 理论缺 陷 和实践困 境。近年 欧洲面 临的债务 、难民、 恐怖袭 击、认同 等多重危 机，便 主 要源于这 种内在 的结构性 难题。目 前，欧盟 在应对 危机方面 采取了不 少举措 并 取得了一 定效果 ，但由于 受到多重 局限，危 机还未 能根本消除 。综合 当前欧 洲 各方面情 况来看 ，未来数 年
2、内一体 化发展可 能呈现 “小步前 行”的局 面。鉴 于 当前欧洲 面临的 重重危机 一定程度 上是为过 去扩大 速度过快 而付出的 代价， 未来 欧盟在 继续扩 大问题上 势必趋于 谨慎；英 国脱欧 具有其特 殊性，因 而欧盟 成 员国数量 继续减 少的可能 性较小； 同时，欧 洲民众 对一体化 的热情和 支持普 遍消退 ， 欧盟 通过 签订 新 条约的 方式 推动 一体 化取 得突破 性进 展的 可能 性较 小； 在 现行条约 框架下 ，一体化 进程仍有 望实现局 部推进 ，但欧盟 成员国在 一体化 速度上 很难 保持 一致 ，“ 多速欧 洲” 可能 成为 现实 选择。 【关键词】 欧盟
3、结构 性难题 多重 危机 多速 欧洲 一体 化的 未来 【作者简介】 王鸿刚，中国现代国际关系 研究院 世界政治研究所所 长，研 究 员（北京 邮 编：100081 ） 【中图分类号】 D85 【文献标 识 码】 A 【文章编号】 1006-1568-(2018)02-0015-17 【DOI 编号】 10.13851/ki.gjzw.201802002 15 2018 年第 2 期 金融危机 后欧盟 各国在 经 济、 政 治、 社 会等方 面出 现的波折 和危机 ， 引 发了各界 对欧洲 一体化 发 展前景的 激烈讨 论。 本文 从欧盟在 一体化 进程中 面 临的结构 性难题 入手， 分 析
4、欧盟近 年经历 的债务 、 难民、 恐 怖袭击、认 同 等 多重危机 ， 以及 这些危 机 和欧盟的 结构性 难题之 间 的内在联 系。 在 此基础 上， 通过总结 和分析 欧盟应 对 危机的举 措，对 欧 洲 一体化 的未来 前景进 行研判。 一、欧盟面临的结构性难题 在历史因 素与现 实因素 、 内部条件 与外部 条件的 共 同作用下 ，二战 后， 欧洲开启 了波澜 壮阔的 一 体化进程 并发展 至今， 使 欧盟成为 迄今为止 全 球融 合程度最 高、 经 济实力 最 强、 政 治影响最 大的区 域 合作集团 。 欧盟 作为人 类 社会谋求 深度融 合、 各国 之间紧密 共处的 先行和 经
5、 典案例 ， 通过 一体化 给欧 洲带来了和平与繁荣 。 但这种一体化模式本 身 蕴含着 一些内在的结构性 难 题，使欧 洲一体 化不时 出 现波折，并 集 中体 现 为若干 个“两 难”。 一是主权 与超主 权之间 的 两难。 近代 的主权 国家观 念及其实 践是由 欧洲 创造和推 进的 ， 这是 人类 历史的重 大进步 ， 也 大大 推动了欧 洲的经 济社会 发 展。 然而 ， 二 战后欧 洲各 国要推进 一体化 ， 就必 须 实施跨国 家调节 ， 超越 此 前由其创 造的主 权观念 。 因此， 在欧洲一 体化进 程 的开始阶 段， 就 尝试建 立 超越主权 的立法 、 行政 与 司法机构
6、 ， 并不 断从低 级 向高级阶 段推进，出 现 了 原属主权 国家的 职能与 权 力向共同 机构转 移的情 况 ， 即主 权让渡 （或 曰主权 的转移、 合并与 共享 ） 。 这种主权 让渡具 有深厚 的 思想基础 ： 早在 一战结 束 时， 欧 洲就已出 现一种 反 思， 认 为民族国 家的存 在 是战争爆 发的根 源。 这 一 看法在二 战后更 成为流 行 思潮。 随着 二战后 各国生 产分工的 日趋细 化和相 互 之间资本 融合程 度的加深， 自 由并统一 的欧洲 市场 得以形成 ， 这 要求必 须超 越主权界 限对这 种统一 大 市场进行 必要的 管理。 这 种主权让 渡还有 共赢性
7、： 因为一体 化能给 各国带 来 安全、 繁荣与 复兴 ， 所以 甫一提出 即得到 西欧主 要 国家的积 极响应 ， 每 个国 家都在此 过程中 成为赢 家 。 甚至 这种主 权让渡 也有 逻辑周延 性： 因为主 权让 渡是主权 国家自 愿做出 的 决定， 主权让 渡本身 也是16 欧盟的结构性难题与一体化的未来 行使主权 的一种 体现， 主 权与超主 权之间 完全可 以 在逻辑上 实现辩 证统一。 但在实际 操作中 ， 要处 理 好主权与 超主权 之间的 矛 盾， 难 度很大 。 从观 念方面看 ， 主 权国家 仍然 是最重要 的政治 行为体 ， 欧洲国家 也仍有 较强的 主 权观念 ， 且
8、各国 民众的 “ 主权意识 ” 常常 被民族 主 义和民粹 主义的 政党唤 醒 并加以利 用， 这决定 了主 权仍将在 很长时 间内为 欧 洲各国所 珍视 。 从利 益方 面看， 成员国 在一体 化上 寄托着巨 大的共 同利益 ， 这种利益 只能经 由建立 在 主权让渡 基础上 的一体 化 来实现 ， 就此 而言它 们愿 意移交部 分主权 ； 同 时也 要看到 ， 一体 化的共 同利 益与成员 国各自 的特殊 利 益并不完 全重合 ， 当 主权 让渡有可 能影响 到其自 身 特殊利益 时， 它们 往往对 一体化表现 出 抵触 态度 或 提出较大 保留 。 各成 员国 虽然在一 体化过 程中都
9、有 相对收益 ， 但 彼此之 间如 果有明显 的收益 差别 ， 也 将导致它 们对一 体化的 挑 剔和抵触 ， 或 者在具 体事 务上发生 冲突。 从进程 方 面看， 如果定调 过高或 操 之过急， 出现主 权过分 让 渡和成员 国自主 能力不 足 的情况， 也可能 带来意 想 不到的负 面效应 。 二是扩大 与深化 之间的 两 难。 “ 扩大 ” 是指 欧共体 或欧盟成 员国数 量的 增加， “ 深化 ” 是指 一体 化所涉领 域的 拓展 和等 级 程度的提升 。 无论 “ 扩大” 还是 “深 化” ， 都是 欧洲 一体化的 努力方 向。 “ 扩 大” 的积 极意义 包括多 个 方面。 首
10、先是进 一步强 化 规模优势 。 目前 ， 欧 盟人 口规模超 过 5 亿 ，仅 次 于 中国和印 度，远 超美国 ； 经济总量 占到全 球约四 分 之一，与 美国不 相上下。 这不仅为 欧盟核 心成员 国 创造了更 大的发 展空间， 而且其巨 大的市 场规模 也 引起其他 国家的 高度重 视 。 其次 是实现 了更大 范围 内的和平 与稳定 ， 获 得了 巨大的安 全红利 。 成 员从 最初欧共 体时期 的西欧 诸 国向南部 和东部 拓展 ， 特 别是向中 东欧方 向拓展 以 及与这些 国家在 军事与 安 全方面的 深度融 合， 不仅 有助于维 持欧洲 国家之 间 的和平共 处， 而且 有助
11、于 抑制中东 欧国家 内部的 地 区和种族 冲突 。 再次 是有 助于欧洲 的整体 发展 。 欧 盟通过对 入盟申 请国施 加 压力， 促其加快 各项体 制 机制和政 策改革 ， 使其 更 便于吸引 外部投 资， 生 产 成本优势 得到充 分释放 ， 并同西欧 强国的 优势产 业 实现深度 融合 ， 为新 老成 戴炳然：对欧洲一体化历史进程的再认识以马克思主义哲学为方法论的一些思 索 ， 欧洲研究2017 年第 1 期，第 70-80 页；黄正柏： 权力的让渡和主权的坚持：略 析欧洲一体化中的“主权让渡”，史学集刊，2009 年 3 月第 2 期，第 51-58 页。 17 2018 年第 2
12、 期 员国同时提供了经济 发 展的动力源，特别是 拉 动相对落后的中东欧 地 区发 展。 最后 是推广 了欧洲 的 软实力。 “东 扩” 使 欧盟 在中东欧 国家建 立起西 方 的价值体 系， 欧盟机 构和 亲欧的政 治精英 们反复 强 调， 欧 盟通过 不断拓 展和 平、 安 全与价值 共同体 提 升了自身 的政治 分量， 扩 大了政治 影响， 并成功 输 出了“规 范性力 量”， 为 全球其他 地区的 一体化 建 设提供了 样板。 但是扩大 和深化 也是一 对 相互抑制 的矛盾 ， 理 论上 或许并行 不悖 ， 实践 中却很难 兼得。 “ 扩大” 对 “深化” 的最主 要影响 是成员国 更
13、加多 元和更 难 达成共识 ， 共同 体的 “纯 粹性” 遭 到削弱 ， 增 加了 相互协调 和一体 化推进 的 难度。 特别是 南欧和 中东 欧国家面 对处于 强势地 位 的西欧国 家， 往往更 强调 维护本国 利益 、 传统 和文 化特殊性 ， 常 常借助 外部 力量制衡 西欧强 国和欧 盟 机构， 使本 已负重 前行的 一体化进 程更加 困难。 各 国普遍的 “ 扩大疲 劳症” ， 正是在这 种背景 下出现 的 。 另一方面， “深化” 也潜在地 对 “扩大 ” 构成 抑制， 因为深 化要求 成员 国之间协 调配合 更加熟 练 默契， 不断扩 大的规 模显 然不利于 协调配 合。 三是民
14、主 与效率 之间的 两 难。 民主是 欧洲一 体化进 程中的核 心价值 和基 本准则 。 欧共体 或欧盟 要 求成员国 必须实 行民主 政 治。 “ 申请国 必须是 稳定 的、多元 化的民 主国家 ， 至少拥有 独立的 政党、 定 期举行选 举、依 法治国、 尊重人权 和保护 少数民 族 权益”这 是融入 一体 化的前提 条件 ， 也是 欧共 体或欧盟 民主原 则的基 本 保障。 同时 ， 欧共 体或欧 盟是在成 员国自 愿让渡 部 分主权的 基础上 形成和 发 展的， 是社会契 约论的 结 果。 在 欧盟治理 中， 欧洲 议会的发 展、 欧盟权 力在 不同机构 间的分 割与制 衡 、 欧洲
15、民众对 决策过 程的 参与等 ， 也体现 出民主 原 则。 这种对民主 原则的 遵循以及 “双重 民主 ” 的 制度设计 ， 要 求必须 对所 有的决策 参与者 的意见 与 诉求都予 以充分尊 重。 效 率也是欧 洲一体 化过程 中 始终追求 的目标。 而这一 追求则要 求必须 在一体 化 过程中抑 制 “过 分民主” 和 “过度 福利化” 倾向。 鉴于民主 政治的 滥用导 致 刘作奎： “ 深化 ” 还是“扩大 ”东扩十年欧洲一体化走向分析 （2004-2014 ） ， 欧洲研究2014 年第 4 期 ，第 49-62 页。 卢静、衡孝军： 透析欧盟治理困境 ， 国际问题研究 2008 年第
16、 2 期，第 37-41 、 64 页。 18 欧盟的结构性难题与一体化的未来 社会福利 负担过 重， 同时 由于长期 面临美 日的激 烈 竞争， 一体化 的推动 者们 不得不利 用一体 化来变 相 推动 “去 民主化 ” ， 以便 使 “市场 逃离民 主” ， 通 过暗中抑 制社会 福利的 方 式激发资 本的活 力与热 情 ， 以专家或 技术官 僚取代 政治官员 在决策 中的主 导 作用， 削弱民主 制度下 民 众通过 “一人一 票” 的选 举活动影 响政策 、干预 经 济活动并 争取社 会福利 的 能力。 这意味着 ， 在 一体化 过程 中， 民 主和效 率构成 一对 矛盾。 在一体 化初
17、期 ， 对这种矛 盾关系 的统筹 处 理是相对 成功的 ， 例 如通 过在农业 政策 、 地区 政策 和社会政 策领域 实施均 衡 化举措 ， 在强 势与弱 势产 业之间维 持平衡 ， 着 力解 决一体化 后地区 发展失 衡 问题， 并通过 促进就 业、 人文关怀 等方式 确保社 会 公平。 随着成 员国数 量 不断增加 、 各 成员国 发展 阶段和利 益诉求 的差距 不 断拉大 ， 以及 金融危 机阴 影下外部 经济环 境长期 不 见好转 ， 要在 民主和 效率 之间搞统 筹、搞 折中就 变 得更加困 难了。 四是同一 与多元 之间的 两 难。 基于共 同历史 和普遍 情感的文 化价值 的同
18、 一性， 是欧洲一 体化过 程 的重要精 神支柱 。 “ 只有 人们在心 理上彼 此认同 为 同一组 群 ， 而非 一群 松散累加 的个人 ， 政治 系 统才能持 续存在 。 而这 一 认同必须建立在人们 共 同的价值、利益和目 标 ，以及为此而奋斗的 意 愿之 上。” 当然， 几 千年历 史 演进中的 内部分 化， 也同 样造就了 欧洲的 多元性， 既有国土 面积 、 人口 规模 、 地理 气候等 自然禀 赋方 面的差异 ， 也 有经济 结构 、 发展阶段 、 经济 政策方 面 的差异， 在政治 传统 、 制 度设计和 治理方 略上， 欧 洲同样也 是七色 板。 特别 是最近几 十年来 穆斯
19、林 人 口在欧洲 范围内 的大幅 增 长， 以 及冷战结 束后诸 多 前社会主 义国家 的加入 ， 更扩大了 欧洲在 种族、 文 化和政治 传统方 面的多 元 程度。 理论上 ， 同一 性是一 体化 的前提 ， 而多 元性是 欧洲 活力的源 泉和一 体化 的动力 ， 两者同 等重要 且 并行不悖 。 “ 民族认 同不 应建立在 反对欧 洲认同 的 张浚：福利困境、“去民主化”和欧洲一体化：欧洲政治转型的路径，欧洲研 究2014 年第 1 期，第 1-13 页。 钱运春： 论欧洲一体化进程 中的公平与效率 ， 欧洲研究 2005 年第 4 期，第 68-78 页。 Donald S. Luiz,
20、 The Origins of American Constitutionalism, Baton Rouge and London: Louisianan State University Press, 1988, p. 6. 19 2018 年第 2 期 基础上 ， 反之 亦然 。 如果 我们把多 元认同 看作欧 洲 多层治理 体系合 法化的 一 个必要的 文化条 件， 那就 不应该假 定为了 给欧洲 认 同的强化 让路 ， 民族 认同 必须丧失 它的重 要性。 ” 但是在实 践中， 当 主权 让渡和利 益分配 打破成 员 国与欧盟 总部之 间的权 利 平衡和民 众的心 理底线 时 ， 人
21、们对民 族认同 和国家 利益的强 调便会 压倒共 同 体意识 。 当各 国之间 的发 展状况差 别过大 ， 或 一国 内部社会 分化过 大时， 处 于弱势地 位的国 家和群 体 也会感觉 到这种 “多元” 原来也有 残酷的 一面。 尤 其是当一 些中东 欧国家 自 觉不自觉 地恢复 和强化 本 国威权主 义传统 ， 并因 此 同所谓 “ 西方自 由主义 传 统” 形成 冲突时 ， 对 西欧 国家而言 ，继续 强调“ 多 元”也是 需要更 大勇气 的 。 五是开放 与安全 之间的 两 难。 长 期以来 ， 欧 洲的历 史一直是 一部开 放与 同化的历 史。 罗 马帝国 时 期， 统 治者们就 开
22、始有 意 识地将自 己的法 律、 制 度 和文化推 广到帝 国疆域 内 的每个角 落。 尤其 是 对 新 征服地区 ， 在推 行其法 律、 制度和文 化的同时 ， 罗马 帝国的统 治者们 还将被 征 服地区民 众敬畏 的神像 搬 进罗马， 以开放 之姿行 同 化之实。 进入近 代， 伴随 着对外殖 民扩张 ， 欧洲 不 仅通过资 本、 技术和 武力 将整个世 界卷入 工业化 进 程， 而 且在欧 洲兴起 的理 性主义及 人文主 义文化 传 统， 也 构成了 世界现 代化 进程的主 要思想 脉络 。 几 百年来现 代国际 秩序的 形 成与演进 ， 更 成为欧 洲对 外同化的 最深远 结果 。 就
23、 冷战中两 种制度 的竞争 而 言， 欧美同 苏联的 关系也 可被视为 一场双 方在交 界 地带（中 东欧） 和世界 其 他地区（ 主要是 第三世 界 ）实施同 化的长 期竞争。 在当前一 体化背 景下， 欧 洲仍尝试 通过 “ 巴塞罗 那 进程” “东部 伙伴关 系” 等强 化对西亚 、 北非 等周边地 区的同 化， 试 图 继续以开 放之姿 ， 用经 济 的发达 、 文化 的先进 和制 度的感召 力扩大 欧洲的 国 际影响 ， 并在 此过程中 维 系和拓展 自身利 益。 但结 果却事与 愿违 。 由于 主权 独立和平 等意识 日益成 为 国际关系 的基本 准则， 对 其他国家 内政的 干预
24、既 可 能破坏这 些国家 本已脆 弱 的国家治 理体系 ， 引 发内 部矛盾外 溢， 也势必 进一 步激发这 些国家 的抵抗 情 绪， 加 剧欧盟 与这些 国家 之间的紧 张关系 。 在 欧洲 内部各国 之间边 境日趋 模 糊、 欧 洲整体 上也对 外高 度开放的 情况下 ， 周 边地 区各类社 会和安 全矛盾 更 Joachim Schild, “National v. European Identities? French and Germans in the European Multilevel System,” Journal of Common Market Studies, Vo
25、l. 39, No. 2, June 2001, p. 336. 20 欧盟的结构性难题与一体化的未来 易向欧盟 内部渗 透蔓延 ， 危害欧洲 的安全 。 六是自主 与依赖 之间的 两 难。 二战后 显著衰 落的西 欧国家希 望通过 一体 化实现战略自主和东 山 再起，内心深处并不 希 望依附和屈从于任何 外 部力 量。 但美国 的强大 实力和 欧洲的现 实困境 又使欧 洲 不得不依 赖于美 国的经 济 扶持和安 全保护 。 这种 既 想脱美自 立、 又 不得不 倚 美自保的 矛盾心 态， 贯 穿 于欧洲一 体化的 全程 。 而 美国也同 样对欧 洲一体 化 持复杂心 理， 既希望 欧洲 独立
26、自主 以减少 美国的 负 担， 又 希望维 持欧盟 对美 依赖关系 。 战 后初期 的美 国出于冷 战对抗 和全球 布 局的需要 ， 对 欧洲一 体化 给予了大量 支 持， 同时 也 全面强化 了其对 欧洲在 经 济、 政 治和安 全等各 方面 的影响 ， 巩固 了欧洲 对美 国的依赖 关系。 但当欧 洲 元气逐步 恢复时 ， 开始 表 现出对美 国的抵 制， 欧 洲 内部 “欧 洲主义” 与 “大 西洋主义 ” 之争 就此出 现 。 当欧洲 一体化 持续 推进 时， 欧 洲更明确 表露出 经 济上超越 美国、 政治上 独 树一帜、 安全上 自己做 主 的想法， 美欧分 歧进一 步 显露。 冷
27、战结束 后苏联 解体， 共 同敌人消 失， 欧 洲一体 化 如火如荼 ， 美国 在继 续联手欧 洲消化 冷战遗 产 的同时， 不 得不更 多使用 制衡手段 以防止 欧洲自 立 并挑战美 国的主 导地位 。 经济上 ， 持续 繁荣且 愈加 深度融合 的欧洲 给美国 带 来了竞争 压力 ， 尤其 是欧 元的诞生 ， 成为 美元 唯一 的竞争对 手。 有学者 认为 ， 2003 年的伊 拉克战争，便与 美元和欧元 之间的竞争有 关。 政治 上，美 国 对新、 老 欧洲分 而治之， 在法德等 “老欧 洲” 不配 合时， 拉 拢中东 欧国家 来 破坏欧洲 团结。 军事上 ， 通过北约 东扩固 化欧洲 对
28、 美国的依 赖关系 ， 打消 欧 洲自立门 户的幻 想。 地 缘 上， 美 国不时挑 起欧洲 同 俄罗斯之 间的竞 争 （例 如 2014 年乌 克兰危 机） ， 将欧俄推 入战略 对抗的 陷 阱， 既防止 双方过 分走 近， 也 在打 击俄罗 斯的同 时固化 欧洲 的对美 依赖。2017 年以 来，在 欧洲内 部事 务焦头烂 额、 财 政上捉 襟 见肘之际 ， 美国 总统特 朗 普 （Donald Trump） 还公 开批评欧 盟、 北 约过时 ， 要求欧洲 多分摊 军费， 在 贸易赤字 问题上 对德国 发 难，不顾 欧洲反 对强行 退 出巴黎 协定 ，使欧 洲 更是饱尝 对美依 赖之苦。
29、刘明礼： 美元霸权与欧洲金融安全 ， 国际安全研究 2017 年第 6 期，第 93 页。 21 2018 年第 2 期 二、危机 是 一体化内在困境的全面显现 由于上述 难题 ， 几十 年来 欧洲一体 化之路 始终磕 磕 绊绊， 不得不 在各种 困难和矛 盾中艰 难前行 。 尤其是金 融危机 后陆续 爆 发的债务 危机、 难民危 机、 恐怖袭击 危机和 认同危 机 ， 既有 复杂的 国际背 景和 外部因素 作用 ， 更是 上述 一体化内 在困境 全面显 现 的结果。 （一）债 务危机 2009 年 10 月， 希腊新 政 府在提交 欧盟的 报告中 宣 布， 2009 年其 财政赤 字和公共
30、债务与 国内生 产 总值之比 分别达 到 12.7% 和 113% ，远 超欧盟 稳 定与增长 公约 规 定的 3% 和 60% 的标准， 引起国 际 金融市场 恐慌， 惠 誉 （Fitch Ratings ） 、标普 （Standard & Poors ）和 穆迪 （Moodys Ratings ） 相继调 低 希腊主权 信用评 级， 从 而 拉开欧债 危机序 幕。 这 一 危机迅速 从希腊 向爱尔 兰 、 葡萄牙、 西班牙 、意大 利 等国蔓延 ，最终 发展为 整 个欧元区 的危机 。 欧元区主 权债务 占 GDP 平均水平 低于美 国和日 本 ，之所以 爆发债 务危 机， 除 欧元区 成
31、员内 部差 异过大以 及外部 冲击外 ， 欧元区财 政政策 与货币 政 策的二元 结构， 乃是深 层 制度性根 源。 而 这一制 度 性根源的 逻辑起 点， 恰 恰 在于主权 与超主 权的两 难 。 “统 一财政 ” 长期 未能 形成， 成 员国虽 支持一 体 化进程 、 支持 建立欧 元区 ， 却不 愿放弃 财政这 一至 关重要的 国家主 权。 同 时， 民主与效 率的两 难又进 一 步强化了 这种制 度性缺 陷 ， 各国竞相 透支作 为成员 国各自具 有的民 主权利 ， 造成债务 累积愈发 严重 ， 并在面临 危机时 无法合 力 高效应对 。 一旦 一个成 员 国陷入严 重困境 ， 就会
32、形 成 “传染 效应” ， 波及整 个货币区 。 具体而言 ， 在 欧元区 现行 机制下 ， 货币 主权和 财政 主权分属 目标不 一致 的欧洲央 行和各 成员国 ， 前者负责 抑制通 胀、 维 持 欧元稳定 ， 后者 主要关 心 经济增长 与本国 就业 。 各 成员国既 不必担 心货币 币值 和物价 不稳 ， 也无 需担 心财政政 策的溢 出效应 ， 因而必然 具有财 政超标 的 内在动力 ； 特 别是当 面对 外部冲击 时， 由于成 员国 无法利用 货币贬 值来抚 平 经济波动 ， 只 能更加 倚重 财政政策 来促增 长和保 就 业这 又引发 欧元区 成 员国公共 支出膨 胀、 赤字22
33、欧盟的结构性难题与一体化的未来 大幅上升 、债务 累积和 主 权信用问 题。 马斯特 里 赫特条约 以及 2002 年 稳定与 增长公 约 所 规 定的财政赤 字 不超 过 GDP 的 3% 、 债务 总额不 超 过 GDP 的 60% 的 规定， 由 于法德等 大国未积 极 示范， 希腊等小 国更难 以自律 ， 因而成为 一纸空 文，从 未 被认真执 行。 换个角度 看， 如 果欧元 是 真正的 “ 主权货 币” ， 即 欧元区集 中了各 国财 权， 那 么同样 的公共 债务 水平下爆 发债务 危机的 概 率将大幅 降低 。 欧债 危机 始于希腊 ， 希腊 公共债 务 比例虽高 ， 但相 对
34、于整 个 欧元区来 讲， 毕 竟规模 有 限， 以 欧元区 的财力 承担 希腊的债 务并非 难事 。 问 题就在于 欧元区 财权不 统 一，无法 动用其 他国家 的 财政收入 偿还希 腊债务 ， 或者为希 腊债务 做担保， 这导致投 资者对 希腊偿 债 能力丧失 信心 ， 进而 发生 了债务危 机。 在财权 不统 一的情况 下， 经济问 题会 演变成政 治问题 ， 用 一个 主权国家 的财政 收入去 为 另一个国 家的债 务买单 ， 政治上很 难行得 通。对 于 “统一货 币、不 同财政” 可能导致 危机， 其实欧 洲 人也有预 见， 但 欧元设 计 者的规划 是， 在 统一财 政 条件还不
35、成熟的 情况下 ， 先实现货 币统一 ， 然后 再 利用危机 “倒逼 ” 财 政统 一。可见 ，主权 与超主 权 的难题会 导致危 机，似 乎 是有其必然 性 的。 （二）难 民危机 受 中东 地区 局势 不稳 的影响 ，20082012 年间 ，欧 洲境 内的 难民 庇护 申请开始 上升，数 量从 2008 年的 22.5 万 人升至 2012 年的 33.5 万 人；2013 年之后 ， 随着 “阿拉 伯之 春” 引 发新一 轮地区 乱局 ， 难民 申请数 量骤增， 2013 2016 年分 别 达到 43.1 万、62.7 万、132.3 万和 126.1 万人。 这一轮难 民 潮主要来
36、 自西 亚和 北非 地区 。 据 欧盟委 员会估 计， 为逃离战 乱和贫 穷来到 欧 洲的难民 总计超 过 300 万 人。 这一轮 汹涌的 难民潮 给本已处 于困境 的欧洲 各 国带来沉 重负担 ， 并引 发 政治和社 会方面 的连锁 反 应。 欧 盟规定 ， 成员 国每 接受一名 转移安 置难民， 可获 6 000 欧元 补助； 拒 收难民的 成员国 需向欧 盟 支付最高 占 GDP 的 0.002% 的财 务补偿 。但实 际上 6 000 欧元远 远不够 ，在 周茂荣、杨继梅： “ 欧猪五 国” 主权债务危机及欧元发展前景 ， 世界经济研究 2010 年第 11 期，第 20-25 页。
37、 Eurostat,“Asylum and First Time Asylum Applicants - Annual Aggregated Data” February 1, 2018, http:/ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode= tps00191&plugin=1. 23 2018 年第 2 期 德国每名 难民一 年就将 耗 费 1.21.3 万欧 元。 这引 发了欧盟 成员国 在是否 接 收难民、 接收 多少、 如 何 接收等问 题上的 分歧， 德 、 法、 奥、 瑞典、 丹麦
38、等 多个申根 区国家 重启边 境 检查， “申 根机制 ” 濒临 崩溃。 此 外， 难民 泛滥还 引发性侵 等恶性 案件， 严 重冲击社 会秩序。 当前 ， 难民涌入 欧盟的 规模有 所放缓，2017 年 110 月有 14.9 万难民 和移民 经地中海 抵达欧 盟， 比 2016 年同期减少 55.75% ； 但是，非法移民滞留欧洲的情况依然严峻，欧盟委 员会报告 称，2016 年近 100 万非法 滞留的 移民中 ，仅 22.6 万人被 遣返。 难民危机 固然有 深刻复 杂 的国际因 素， 但同 时也凸 显出欧盟 在开放 与安 全、 自主 与依赖 之间的 两 难。 欧盟 为弥补 劳动力 缺
39、 口、 彰显 自身价 值、 塑造 周边局势 而奉行 对西亚 北 非地区的 开放政 策。 但由 于其周边 政策并 非由自 己 完全掌控 ， 而 是受到 美国 中东政策 的强势 牵扯 ， 必 然要为这 种依附 性的地 区 政策付出 代价。 长期以 来 ， 一些 欧洲国家 追随美 国 对中东地区 实 施民 主 改造， 削弱了地 区国家 原有的 治 理结构 ， 特别是 “阿 拉伯 之春” 以 来一些 欧洲国 家 追随美国 在该地 区采取 军 事行动 ， 进一 步激化 了各 类矛盾冲 突， 传统安 全结 构快速瓦 解。 难民的 大量 出现， 成为各 国治理 能力 削弱和地 区安全 结构瓦 解 的直接产
40、物； 而难民 大规 模涌向欧 洲， 则在一定 程度 上可被 视为欧 洲对周 边 政策的失 败，是 其开放 性 的周边政 策及边 界管理 能 力严重不 足的后 果。 难民危机 还与主 权与超 主 权的难题 有关。 处 理难民 问题的一 个直接 办法 就是严格 控制边 境，但 这 一措施在 欧盟却 变得复 杂 ，甚至引 发国家 间分歧。 由于欧盟 内部高 度的一 体 化， 申 根国家 间人员 往来 没有边境 限制 ， 难民 只要 进入欧盟 任何一 国， 就很 容易转移 到其他 成员国 。 欧盟国家 放弃成 员国间 边 境管制的 初衷是 促进人 员 往来， 如今却 成为难 民流 动的便利 条件 。
41、一些 处于 欧盟边境 的国家 对难民 涌 入控制并 不十分 严格， 原 因之一就 是难民 进入后 不 黄文叙：欧洲难民问题的 严重性及出路，现代国际关系2017 年第 2 期，第 40-50 页；王朔、李超： 当前 欧洲一体化面临的困境及未来走势 ， 现代国际关系 2016 年第 3 期，第 56-62 页。 UNHCR, “Europe Refugee and Migrant Situation Report,” November 22, 2017, http:/data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean#_ga=2.50061734.106957
42、2267.1510622552-188 5051113.1510622552. “Communication on the Delivery of the European Agenda on Migration,” September 27, 2017, https:/ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european -agenda-migration/20170927_communication_on_the_delivery_of_the_eam_en.pdf. 24 欧盟的结构性
43、难题与一体化的未来 一定留在 该国， 而是通 过 该国进入 欧盟其 他国家 。 因而， 在 难民大 规模涌 入 后， 有些 国家还 出现了 放 弃申根协 定、 重 新恢复 边 境管制的 声音。 可见 ， 欧 盟国家在 难民问 题上， 也 面临着主 权和超 主权的 两 难选择。 （三）恐 怖袭击 危机 恐怖袭击 危机的 出现是 自 主与依赖 、 同 一与多 元等 困境的间 接后果 。 欧 洲各国追 随美国 参与阿 富 汗战争 ， 出于 多重目 的对 利比亚 、 叙利 亚内政 粗暴 干预， 因而成 为 “基地 组 织” 、 “伊斯兰国” 等 恐 怖组织的 报复对 象； 欧盟 内部各国 之间内 务、
44、 司 法 、 情报 合作滞后 ， 边 境开 放和人员 自由流 动形成 的 安全隐患 与分散 且有限 的 社会安全 维护能 力之间 形 成巨大反 差， 给恐 怖分子 开展活动 敞开了 巨大空 间 。 同时， 欧盟各 国对 “移 民二代” 的 同化政 策失败 ， 也为恐怖 主义和 极端主 义 滋生提供 了土壤。 在欧洲 发动恐怖 袭击的极 端 分子 并非都来 自外部 ， 有很 多 是在本地 出生的 移民二 代 。 他们 虽生在欧 洲， 却难 以融入主 流社会 ， 感觉 遭 受不公对 待， 对 欧洲文 化 认同感不 强； 在 保护多 元 文化的旗 帜下， 其穆斯 林 群体意识 日趋强 化。 当 现
45、实生活受 挫时， 他们中 的 一些人便 容易接 受极端 思 想的蛊 惑。 自 2001 年美 国 遭受 “911 ” 恐怖袭击 之后， 恐怖主 义 很 快就成为 令欧 洲头痛的 难题。 2004 年在 西班牙马 德里发生的“ 3 11 ” 连环 爆炸案 造成 191 人死亡、2 050 人受伤 ，2005 年 英国伦 敦“77 ”公交连 环爆炸 案造 成 56 人死亡 ，700 多人受 伤， 令欧洲胆 寒。 尤其是 近年 来，恐 怖活动 形态出 现新 变化： 一 是 “ 独狼式 ” 恐 怖袭击活 动快速 上升， 袭击 工具简 易到甚至 使 用汽 车直接冲撞 人 群的 “ 原始” 程度 ， 更易
46、 策动且 更难 防范， 制 造恐怖 气氛的 社 会冲击效果 更强 。二是 伊 斯兰极端 主义色 彩更加浓厚 ，像 2015 年初 查理 周刊 （Charlie Hebdo ） 枪击案这 样的恐 怖袭击 活 动， 很 容易唤 醒欧洲 原本 已经长期 存在的 “伊斯 兰 恐惧症 ” ， 加 剧欧洲 内部 宗教文化 冲突和 不同种 族 间 的撕 裂与 对抗 。与美 国自 “911 ” 恐怖 袭击 事件 后加 强本 土防 卫、一 直 未再遭大 规模恐 怖袭击 形 成鲜明对 照， 近年 来欧洲 各国恐怖 袭击大案 却 越来 越多， 英法德 等安全 治理 能力较强 的国家 难以独 善 其身， 欧洲社 会安
47、全 水平 日益下降 。 25 2018 年第 2 期 （四）认 同危机 认同危机的根源是上述诸多矛盾和危机不断发酵令普通民众切身感受 到一体化 的弊端， 对一体 化进程和 推动一 体化的 政 治精英们 产生深 深的质 疑 和反感。 一体化 之初， 欧 洲精英与 大众之 间存在 “ 宽容意识 ” ， 大众 认可或 默许精英 们所构 思的共 同 体建设， 并不关 心一体 化 所带来的 民主赤 字问题， 更不会认 为这将 带来民 生 下降。 随着冷 战结束 、 一 体化领域 拓展尤 其是中 东 欧国家加 入， 一体化 开始 影响到民 众生活 各个方 面 ， 一般 民众越 来越关 心自 身民主权 利和
48、既 得利益 的 保全， 对精英 授权变 得愈发 谨慎 ； 特别 是当生活 日 趋艰难之 际， 民众 对一体 化前景的信 心 和 对精英 的 信任显著 下降。 早 在 2000 年时，时任德国外长菲舍 尔（Joschka Fischer ）就 曾经表达过这样的担心： “欧盟的 东扩引 发了公 民 的忧虑和 害怕， 我 们的工 作岗位会 陷入危 险吗？ 欧 盟扩大后，对于普通 公 民而言，欧盟是否变 得 更加不透明，更加难 以 理解 呢？” 债务危 机爆发 后 ， 为确保欧 元地位， 欧 盟 强迫成员 国特别 是重债 务 国实行严 厉的紧 缩政策 ， 更加剧了 民众不 满， 一些 民众甚至 发出退
49、 出欧元 区 的呼声， 认为一 切 “ 灾难 ” 均源于 一体化 。 一 些执 政者为掩 饰自己 治国理 政 不力，也 往往把 责任推 给 欧盟，更 增添了 普通民 众 对欧盟的 反感。 英国公投 脱欧成 为欧盟 认 同危机的 典型事 件。 英国 决定脱欧 的直接 原因 是对来自 欧盟移 民的担 忧 ， 认为 来自欧 盟的移 民与 其存在文 化、 生活习 惯等 差异， “认 同感” 不足， 并威胁本 地人的 就业机 会 。 这可以 说是一 个英国 在 20 世纪 70 年代 加入欧 共 体时不曾 考虑到 的问题。 当时， 相对 于欧共 体而言 ， 英国是 “ 穷国” ， 更多的 是英国人 流向欧 共体， 而 不是相反 。 但当 欧盟扩 大 到 28 个国 家，吸 纳大量 人均收入 偏低的 中东欧 国 家入盟后 ，加上 英国的 经 济发展， 英国变 成 “富 国 ” ， 成 为吸引中 东欧移 民 的国家。 换句话 说，如 果 不是欧盟 大幅度 向中东 欧 扩大以及 因此导 致的中 东 欧移民涌 入， 英国 民众决 定脱离欧 盟的动 力可能 会 有所降低 。
