1、中国古代制度保廉论2Ol1.12No.12,2011学术探索AcademicExploration2011 年 12 月Deo.,2011中国古代制度保廉论肖杰(北京师范大学珠海分校法律与行政学院,北京 519087)摘要:制度文明是中国传统政治文化的重要组成部分 .文章从匡正君王失误的朝议谏诤制度,择优防腐的选官制度,抑制官吏勾结营私的回避制度,纠弹官吏紊失的监察制度,奖勤罚懒的考绩制度,厚俸养廉制度等六个方面分析了中国古代这些制度对当时廉政建设的作用.关键词:制度保廉;谏诤;选官;回避;监察;考绩中图分类号:K03 文献标识码:A 文章编号:1006723X(2011J12 007806用
2、制度规范从政者的行为,古已有之.制度文明是中国传统政治文化的重要组成部分.在中国古代,如何为政理民,怎样治国安邦,历来为政治家,思想家所重视.一个国家,一个朝代的建立,首先要建章立制.若没有一套制度,国家机器便无从运作.而为政者是否清廉,勤勉,事关国家的兴衰存亡,决定着王朝的兴替变迁.围绕着如何实现廉政,中国古代形成了一系列制度,在官吏的选拔,管理使用,考核方面,形成了防止,揭发,惩治腐败的机制,在一定程度上促进了勤廉政治的建设.一,匡正君王失误的朝议,朝会和谏诤制度朝议制度是每当遇有重大军国政务,君主召集大臣在朝堂进行讨论的制度.这一制度是从原始社会中处理重大问题的氏族议事会发展而来的.商周
3、时对军国重事采用朝议制度,“议事以制,政乃不迷“.尚书周官 ,挖.如盘庚迁殷,曾召集贵族议论;周厉王被国人驱逐,贵族议定共和执政等.至春秋时期,各诸侯国都有朝议制度.“ 春秋时期各国都有朝议制度,以讨论国家大事,决定国策,发布政令等.“l2(n 可见,朝议制度在春秋时已相当完备.秦始皇以集权专制着称,但并未毁弃朝议制度.不仅更名号,立君储嗣,禁私学,定郡县等事关政体之大事,就连宗庙,郊祀,典礼,巡游封禅78等事,也让群臣广泛发表意见,甚至互相论争,然后由皇帝裁定.到了汉代朝仪制度有了重大发展,朝议由皇帝或丞相主持,议事的范围相当广泛,如立君,储嗣,宗庙,郊礼,典礼,封建,功赏,法制,边事以及大
4、臣罪狱等.汉代以后,各朝代均有参与皇帝决策以纠偏谬的制度.唐朝皇帝亲自主持召开由群臣参与的御前决策会议,名为常参,一般每日或隔日举行,举凡军国大事,百官奏议等,均可在常参会议上提出讨论.唐代还设有宰相会议,会议讨论皇帝直接下达的指令,皇帝转发的臣下奏状,中央和地方的各级机构上报中书门下的文书以及宰相自己认为有必要讨论的各种政事.宰相会议讨论后作出的决策,一般以中书门下奏状的方式上报皇帝批准,作为与诏令具有同等效力的文件颁布.宋时皇帝遇有不能决定的重要事情,便下令召集有关官员进行讨论,称为“集议 “,集议结束将议定意见禀知皇帝 ,由皇帝最后决策.明朝有廷议制度,“朝廷有大政及推举文武大臣,必下廷
5、议“.l3 国家遇有重要军政大事,如议位号,立君,诸嗣,建都,郊祀,宗庙,典礼,封爵,亲藩,大臣,民政,漕运,边事等在皇帝裁决之前先由大臣会议,所议结果上奏,由天子裁决.清代的朝议制沿袭明代,亦分为大朝和常朝,皇帝遇大事往往听询臣子们的意见.与朝议制度相类的还有朝会制度,有的朝议就是在朝会间进行的.朝会分为大朝,日朝和常朝.历代都在正月初一举行大朝会,每月朔望举行收稿日期:20110808作者简介:肖杰(1965 一), 男 ,吉林长春人,北京师范大学珠海分校法律与行政学院教授,博士,主要从事政治思想史,政党史研究.朝会,平时有的每日听政,有的隔几日听政一次.除了朝议,朝会制度对君主的决策产生
6、影响外,谏官的谏诤对君主的决策也能产生拾遗补阙,纠错匡谬的作用.相传在尧,舜时代已有进谏纳言之事.尧,舜曾在人流密集的交通要道上设置“ 进善之旌“,“诽谤之木“,允许人们在旌旗下发表议论,在木牌上书写谏言.当时所言的“纳言之官“ 即可视为谏官之鼻祖.西周时设置了采集民间意见的采诗官,采诗官“振木铎徇于路,以采诗,献之,太师,比其音律,以闻于天子“( 食货志,天子则“命太师陈诗以观民众.“ 礼记王制附西周时的小司寇,乡大夫等就是询问官,每当遇有事关全国民众之事,要由询问官征求国人意见,上报天子,以备参考.春秋战国时期,各诸侯国间竞争激烈,为了在竞争中胜出,各国君主纷纷招贤纳士,广择善言,且已成为
7、一种“风尚 “.迨至秦汉,随着封建专制主义的官僚体制的建立,言官规谏也逐渐系统化,制度化.秦时设谏议大夫,给事中,向皇帝进谏,或备皇帝询问.据通典?职官三 21 卷载 ,“秦置谏议大夫,掌议论“, 给事中的职责是“ 掌顾问应付 “,“日上朝谒,平尚事奏事,分为左右曹,以有事殿中,故日给事中“.汉承秦制 ,仍置谏议大夫和给事中 .秦汉时谏议大夫和给事中二官职均无定员,其影响不甚大.魏晋南北朝时建立门下省,逐渐成为与尚书省,中书省平行的中央机构,从而也抬高了谏官的政治地位.门下省是从汉代的侍中寺发展而来的,由于侍中寺的主要官员侍中,虽职位很低但能出入禁中,经常接近皇帝参与政事,其声誉权力日隆,地位
8、日显.魏晋时,凡属重要政令,皇帝都要征求侍中的意见,“侍中居左,常侍居右.备切问近对,拾遗补阙.“晋设立门下省,以侍中为长官,其主要职责是匡正君主,谏诤得失,成为朝廷的高级参谋和决策机构,而侍中与尚书令,中书监令并称为宰相.唐朝是我国历史上最重视谏议制度并且谏诤作用发挥得最充分的朝代.唐太宗李世民从隋炀帝的暴政中总结教训,认为“隋炀帝暴虐 ,臣下钳口,卒令不闻其过,遂至灭亡“,君主要虚心纳谏 ,方能补过.“人欲自造,必须明镜 ;主欲知过,必藉忠臣“,求谏“ 岂得以一日万机 ,独断一人之虑也“.(政体,n所以唐太宗非常重视大臣们的进谏.唐朝重视谏议制度还表现在强化,健全组织上.唐代的谏官除给事中
9、和谏议大夫外,又新增设了散骑常侍,拾遗,补阙等官职充实谏官队伍.拾遗的本意是提醒皇帝遗忘了的事,实际上是对皇帝的一种规谏.补阙的职责为皇帝弥补过失.宋朝谏官制度发生了重大变化.宋仁宗时专置谏院,由分居于门下与中书二省的左右谏议大夫,司谏,正言等谏官组成.谏官职责由专为君主规谏服务扩大为发举臣下的不法行为,“凡发令举事,有不便于时,不合于道,大则延议,小则上封,若贤良之遗滞于君,忠孝之不闻于上,则以事论谏“,l7 其职责扩大了.自宋代以后,随着封建皇权专制独裁之愈甚,谏官诤谏之制度也走向了末路,名存实亡.元代取消了谏院,左右补阙也改为其他官职.明代在原有的谏官中仅保留给事中一职,名为六科给事中,
10、但谏言的内容及对象则更多地向下转移为百官,与设立之初职责相距甚远.清代则更为彻底,把六科给事中并入都察院,皇帝身边再也无谏诤之官,力谏之人了.无论是朝议,朝会,还是设置言官献谏,其目的是拾皇帝忘应尽职责之遗,补皇帝错谬之阙.这于君主专制制度是必要的,多少弥补了一些君主专制制度下的独裁专横所造成的缺陷.连古代明主唐太宗李世民也认为魏征的谏诤对匡正自己的错误起了很大的作用.能否纳谏,谏诤制度贯彻得如何? 这也是衡量一个皇帝是否开明 ,能否作为的标志.历朝之盛世,其君主皆是开明之君主,其皇帝皆是善纳谏言之皇帝,而绝非是刚愎自用,蛮横拒谏之昏君.我国古代虽然并不是所有皇帝都能接受谏诤的,况且同为皇帝一
11、人,对于谏言的态度往往也有很大的随意性;虽然在许多朝代有谏官之职,却无纳谏之实,但谏诤制度对匡正皇帝专横之谬误所起的作用也是不应否定.二,择优防腐的选官制度官吏是保证国家机器正常运转的关键,古代的统治者对这一点已有清醒认识.“徒法不足以自行“,“圣人治吏不治民“. 因之官吏的选任是“政治之隆替,邦国之治乱“的大问题.各朝各代都非常重视官吏的选拔,并逐渐形成了择优防腐的人才选拔机制.春秋战国之前实行的是亲贵合一的世卿制度,对官吏的任用从亲缘关系出发,根本谈不上选与拔.战国时期出现的军功爵制,以军功来决定官职,这是一种新的鼓励竞争的选官方法,从而为低微家庭出身的优秀人才加入官吏队伍开79辟了通道.
12、两汉曾实行察举征辟制,由皇帝下诏在全国范围内公开地征招贤良,方正,孝廉,茂材,文学,直言极谏之士,为两汉统治者延揽了不少人才.曹魏时曹操提出“唯才是举 “的口号,大胆提拔出身微贱之人.曹丕称帝后,为方便用人,制定九品中正法,为中小地主阶级能够突破门阀世族的垄断起到了一定的积极作用.从军功爵制,察举征辟制到九品中正制,每一次选任官吏制度的变革,都是旨在扩大官吏选任的范围,让有才能而又勤廉的人充实到治理国家的官吏队伍中,保证了统治秩序的正常运转.然而这些选取官吏的制度方法,仍然有浓重的任人唯亲的弊端.伯乐相马式察举制具有很大的随意性,难免以印象取人,以亲取人.隋唐年间创立的科举制,开创了通过考试录
13、用官吏的先河.唐以后的宋,元,明,清诸朝,都把科举制作为选拔官吏的正途,科举制度在 1300多年的封建社会的官吏队伍建设中起到了独特作用.科举制同察举征辟制相比,体现了公平竞争的原则.科举制以试人仕,进一步扩大了选官的范围,凡有报国之志且有治国驭民之才者,不分出身之尊卑贵贱,均可应考,一以考试成绩为评判之标准,合格者即可入朝为官.如此从客观上保证了一大批清正有为的“布衣卿相“ 的出现,不仅利于勤廉之士执政,在一定程度抑制了人事上的腐败现象,而且在某种程度上对统治阶层内部的激浊扬清,起到了一定的制衡作用.另外,从科举考试的科目内容来看,自隋唐至明清都没有离开儒家经典,儒家所强调德,仁,礼成为考生
14、必须掌握的内容,对未来的官吏进行道德上的培养.在人治的社会中,官吏是否贤明勤廉对政治的良窳所起的作用尤为显着.同时,由于每次科举考试录用的名额有限,防止了官吏队伍的过分膨胀.科举考试过程中本身也存在防腐问题.考试与做官联系起来,腐败之毒素也要侵入考试之中.与之相适应的是考试的规章制度日趋严密.如唐代达官贵人可以向主考官推荐考生,称为“ 公荐 “.宋代为防止培植私人势力,明令取消“公荐 “.为防止考官权力过大,采取临时派遣,年年轮换的办法.考官如违法失职,要受到监察机关侦讯,受到罚款,停职,甚至撤职查办的处分.为防止官僚子弟利用特权互相包庇,徇私枉法,凡官家子弟录取者,都要另派大臣在中央进行复试
15、,或另设考场.在考试考场规则中也有多项防弊反腐规定,如考生不得挟书进考场;主考80官在考试间不得与家族,亲友会面;考卷实行“糊名“,“誉录“制等等,都是为防止舞弊制定的.科举制在当时官吏选拔过程中是最先进的,至今仍有许多借鉴意义.三,抑制官吏勾结营私的回避制度回避制度作为预防官吏滥用职权营私勾结的一项制度,在我国有悠久的历史.西汉武帝始,朝廷在任命地方行政长官时,不用本地人担任本地官.至东汉桓帝颁布“三互法“, 回避制度略具雏形.史称:“初,朝议以州郡相党,人情比周,乃制婚姻之家及两周人士不得对相监 I 临.至是复有三互法,禁忌转密,选用艰难.“三互法确立了亲属回避原则与籍贯回避的原则.东汉时
16、还对宗室,外戚和宦官的任用加以限制,如“宗室不宜典三河“,不准外戚“备位九卿“和“封侯与政“, 不准宦官子弟“ 为牧人职 “,“位居秉势“和“为吏察举孝廉“ 等.【2m 汉代以后,从魏晋南北朝至隋唐宋元明清在官吏任用中都有回避方面的规定,形成了以避亲,避籍为主的回避制度.避亲制是在任用,使用官吏中的亲属回避的有关规定.这里的“亲“, 不仅是血缘之亲 ,姻缘之亲,也包括门生,官幕之关系.避亲就是有血亲,姻亲,师门之亲者不能有相互领导与被领导的关系,也不能相监临.汉朝的“三互法“ 主要就是对血亲与姻亲而言的.魏晋南北朝之晋代有姻亲不得相监临的惯例.唐代规定,亲族不能监临,宰相之子不能任谏官,兄弟不
17、可在同省任职.宋代有“避亲法 “.避亲法规定有服亲属和婚姻之家互相回避.明太祖时规定,凡父兄伯叔任两京堂上官,其弟男子侄不得任科道官,有任者要按品对调.明代还规定,王官不外调,与王府联姻者不得任京职.清代规定了亲属的回避顺序,首先是血亲,其次是姻亲,再次是门生之关系.我国古代避亲之规定的有关原则主要是,官卑者回避官高者;实行的具体方法主要是,或与他人对换差遣,或解职回家.避籍制是官员避开原籍或与原籍接壤地区任职的规定.任职的原籍回避制出现较避亲制晚.唐代规定,除京兆,河南府官外,地方官吏不得在本籍及其临近州县任职.宋代有外任官不得在原籍任职的规定,同时还禁止地方官在任所购置田宅,禁止地方官和部
18、下百姓结婚,任满后不得在任所继续居住.明代实行南人官北,北人官南的“南北更调制 “.1393 年,朱元璋为防止户部官员利用乡亲来作弊,规定了户部官吏不得用浙江,江西,苏松人,因为这些地区的夏税秋粮占全国收入的一半左右.清朝有关避籍制度规定的较为详细.康熙四十二年规定,“选补官员所得之缺,在五百里以内,均行回避.“乾隆九年又对这一规定作了补充:“现任各官,有任所与原籍乡僻小路在五百里以内者,均令呈明该督抚酌量改调回避如应声说回避而不声说并虚捏者,一经查出,皆照例议处.“何谓 “原籍“? 清朝廷的解释是广义的,不仅指祖辈世居之处,而且还包括本人或其父辈曾经在一定时期内生活过或曾任职经商作幕的地区,
19、即是说“寄籍“ 亦包括在原籍之内.清朝的原籍回避制最早适用于汉族官僚,乾隆十五年后适用于满族官员.回避制度是防止官吏徇私枉法,互相结党营私的一项制度,不仅可以防止中央和地方要员利用亲属故旧和同籍关系勾结成奸动摇和瓦解中央政权,同时还有十分明显的反腐倡廉的作用.我国古代是家族宗法制社会结构的国家,亲缘和地域乡土观念非常浓厚,因之最易形成帮派体系来谋取自己或本帮派的利益.而避亲,避籍制度,能够在一定程度上制约结党营私的贪污腐败行为,成为治贪保廉中的一项重要制度.四,纠弹官吏紊失的监察制度我国古代完备的监察制度形成于秦汉时期,但在先秦已有对官吏进行“纠察“ 之职的官职.西周的小宰,是我国历史上最早的行监察之职的官员.御史在西周时是国王的机要秘书,至东周战国时,御史不再只是起着掌管行政事宜的“秘书“ 作用 ,还兼司监察之职 .秦始皇灭六国统一中国后,为了加强对各级官吏的控制,设立了专
