1、试论服务行政理念下信访制度定位的思考 论文摘要信访制度是公民维护自身权益的一种重要的救济制度，在我国，作为国家联系公民的纽带，发挥着监督执政者、传递群众意愿、维护群众利益的重要作用。然而，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度的争议一直不断。在现代法律体系不断完善的背景下，信访应当何去何从一直困扰着法律界，被法学家们高度关注。文章试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。 论文关键词服务行政信访定位 “信访”古已有之，时称“上书”。最早见诸于尧舜时期的“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”，后诸朝诸代都有纳言之策，不乏“公车上书”之案例。纳言以明政在各个历史时期为统治集团了
2、解民意民情、制定施政策略、治理国家、巩固统治地位产生了一定的作用。而在当代，“信访”则起源于“来信来访”。在早期的苏维埃政府成立初期和延安时期就已经有接待群众来信来访的联系群众方式，至新中国成立时，设立了专门的机构负责处理群众来信来访。可见，从古至今，“上书”、“信访”一直都是接近民众，了解民众心声，制定顺应民意治国策略的一种有效方式。但是，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度出现了不同的观点，有说应该废除，有说应该继续发扬光大。信访该何去何从一直困扰着法律界。本文试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。 一、信访和现有法律体系矛盾的源头 依照国务院颁布的信访条例第二
3、条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从行政法规的规定来理解，信访反映的内容是概括性的，这种规定的方式在给予群众便利的同时，也为受理信访的机关的超负荷运作埋下了伏笔。因为范围规定不明，群众在“有事”找政府的习惯思维之下，对遇到的各种问题不加区分，都找政府来处理，形成了找政府比找法院更有效的惯性思维，从而淡化了法律意识，削弱了法律的威严。 从文化根源上看，信官不信法的历史文化传统根深蒂固。当然这也从一个侧面反映出我国法治文化宣传不够，公民法律意
4、识不强，法治文化程度不高的普遍现象。 司法独立性、权威性依然不够，司法公平、公正仍然受到挑战。司法办案过程中，来自各方面的压力现实社会时有所闻，司法受到干扰，必然会影响到司法的公平公正，由此，公民希望在司法面前伸张冤屈的期望落空，为求说法只好走上上访路。 从信访制度上看，信访制度还不完善。首先是，过于宽泛，似乎什么问题都可以找信访，造成信访量剧增，影响到案件处理的时效性，信访人不满继续逐级上访，造成不良循环。其次，缺乏行之有效的终结机制，一些反复上访的案件， 在某一级已经予以公正处理，但上访人没有达到自己的目的，继续逐级上访，形成缠访、重访案例。 二、信访制度及服务行政研究现状 目前研究信访的
5、比较多，主要有以下几方面。信访制度历史研究，找寻古代信访制度和近现代信访制度的特点，探索创新信访制度的渠道；从党群关系视角来研究信访制度；信访中违规行为的研究，借助演化博弈论从演化论的角度研究信访的制度及其所承载的政治社会功能；从法律角度对信访制度进行研究，探索通过建立相关工作机制和加强完善制度等解决信访困境问题；涉及民生问题的信访研究，探索我国城镇化进程中产生的失地农民出现的信访问题。 服务行政理念研究主要着重于服务行政模式研究，研究我国转型期的服务行政模式；构建服务行政文化研究，建设服务型政府；规范行政自由裁量权，防止侵害公民权利、渎职、滋生腐败；服务行政伦理建设，研究行政伦理存在的困境和
6、服务行政理念对解决困境的指导作用；服务行政法律问题研究，从法律的角度探讨依法行政的实现。 将服务行政理念用于信访制度的研究目前见诸刊物的极少，在知网及各大搜索引擎上都未搜索到这方面的研究文章。种种原因造成了长期的信访难题。在我国推进服务型政府建设的大环境下，健全行政法、依法办事，是解决这一难题的有效法律保证，因此借助于行政法中的服务行政理念对信访制度定位问题进行研究非常必要。 三、服务行政理念下信访制度的定位 服务行政理念的发展与西方的福利社会的福利权有着密不可分的联系。起初，行政法规定政府只限于充当国家的护卫者，护国安民。随着资本主义国家经济的高速发展，国家财富不断积累，社会福利极大提高，福
7、利社会开始出现。政府大量参与到教育、卫生、交通、环保、公益事业中去，由此权力特征被削弱。福利社会对政府管理有了新要求，需要立法，依法管理，依法给予。福利社会实现了“权力”逐步向“福利”的转化，催生了“服务行政”理念。 服务行政理念主张国家为了人民的利益，主动参与到与民生紧密相关的行业中去，要求政府对解决民众生活需求建立一套有效的反馈机制。在我国，受现有的法治国家观念的影响，行政给付行为在行政法的研究中一直处于被忽视的地位，现行的行政系统也缺乏规范的行政程序，导致一些行政行为有着很大的主观性、随意性，民众遇到自身诉求不能满足的情况难以找到有效的救济途径。目前的信访，从实践来看，它具有很大的灵活性
8、，和人民代表大会一样，都是民众参与行政的过程，可以集中反映民众诉求，正好满足民众救济需求，其过程也可为相关法律的制定提供经验。从这一点来看，信访制度的作用是值得肯定的。但是，随着纠纷解决功能的加入，出现了部分应该由司法程序来解决的纠纷转由信访部门来承担的情况，涉法信访不断增加，在加重信访部门负担的同时，也弱化了司法的权威性。这种功能重叠出发点是想通过信访达到保护公民权利，抑制政府权力的目的，但也引来了较大争议。 服务行政理念认为，公民和政府之间的关系不是管理和被管理的关系，是一 种新的合作关系，这要求政府对于公民的合理要求尽到行政给付的义务，从这一角度来说，信访体系作为政府职能部门之一，履行着
9、政府行政给付的具体责任，有继续存在的必要。但存在不等于不变。随着社会福利覆盖面的加大，涉及到的个人将更加具体，矛盾不时出现。作为民众救济的重要承载部门，是“服务者”而不是“管理者”，在行政给付过程中，提供的是“服务”，有义务提供减少、消除个人生存与发展危机的救济。因此，在现阶段，为适应经济社会发展的要求，信访制度应该与时俱进，其职能定位要适当调整。 （一）法律授权而为之，不能随性而为之 信访部门只是政府和民众的沟通桥梁，其职能主要体现在救济功能上。但是，现实处理中，往往出现越权办理现象，甚至出现行政处理和司法判决各异的情况。随着法制的不断完善，信访部门应该依法而行，不要越俎代庖，否则将弱化法律
10、尊严。信访部门职能更多的是定位在依法服务上，而不是越法越权服务。 （二）了解民情，倾听民意 信访行为实际上反映的是基层百姓的矛盾，作为国家的基层细胞，基层矛盾解决不好，将危及上层建筑。信访部门在接受信访过程中，掌握的都是第一手民情民意资料，最能反映百姓心声，因此信访部门有责任将民情民意如实反馈，促进司法完善，在法律上加大对民众的救济，求得扩大法律在民众救助方面的授权范围，做到依法救助，救助有据。同时，通过扩大救助授权，在福利社会发展中不断扩大行政救助功能，促使政府职能的根本转变，由“权力”到“福利”。 （三）以人为本，服务为旨，救民济众，化解矛盾 信访担负着密切群众关系、化解矛盾的职责。服务行
11、政理念下的政府救济包含了促进公益事业，让民众满意的功能。这与为人民服务的宗旨是一致的，因此，信访制度应该把解民忧、化民怨作为信访的首要定位，突出服务、救济、协调的功能。 （四）监督权力，督察救济 在我国当前环境下，“权力”并不会自觉转变为“福利”，时时出现“干预”，因此，信访制度在本身为大众谋“福利”的同时，应该负有更大的监督权力，加大督察救济是否到位、公平的职能比重。 四、总结 综上所述，国家目前尚无规范的服务行政体系，国家出台相关立法之前，信访制度仍然可以在服务行政的领域内发挥其联系行政机关和国家公民的作用，对了解民情，化解人民内部矛盾，稳定民众情绪，提高政府威信有积极意义。从这一角度上来
12、说，现阶段的信访制度是值得肯定的。但是，另一方面，随着国家管理机构的调整和分工的细化以及我国法律的日臻完善，作为我国一项传统的回馈机制，在建设法治国家的进程中，信访制度传统的救济功能在某些方面与现行的司法体系发生重叠，形成交叉区域，多头可处理现象，分工不明。加强法制建设，建立法治社会是我国的目标，因此，应当对我国的信访制度有计划有步骤地逐步进行改革，恰当定位。 第二篇：试论我国行政信访权利救济功能的完善论我国行政信访权利救济功能的完善 内容提要：行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不
13、够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对日本行政苦情制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。关键词：行政信访苦情制度权利救济 行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。 一、行政信访是一种特殊的行政救济方式 从源远流长的中国历史来看，信访制度的结构及运作方式，有着与之相适
14、应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访，信访活动可谓是历史悠久。信访的长期存在已经使人们在内心依赖于它，成为类似于“习惯”的在人们头脑中的固定化模式。一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年却仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。 1.信访成本相对较低，容易被接受 由于每一个司法判决都要消耗资源，因此与行政诉讼相比，信访无论在心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。我们暂且不考虑司法“寻租”、腐败等额外需要负担的成本，仅考察诉讼正常程序。行政相对人遭受的损害越 严重，索赔就越高，为了胜诉他相应所要承
15、担的诉讼费用就越高。而遭受损害的行政相对人多属社会弱势群体，大多数人的经济条件还不允许他们“打官司”，自然而然地就被推到信访部门。而信访的“心理价位”则“便宜”得多，各级政府受理来信来访都是免费的，甚至倒贴的情况也时有发生。当然，一部分上访者不止上访一次，甚至是不断逐级上访，可能实际费用会大大超过诉讼。但是，这种花费并不是可预见的，所以信访仍然在心理上使行政相对人更容易接受和采用。 2.信访受案范围更广，适用面更宽 *作者单位：华中师范大学政法学院2021级法律硕士。应星：作为特殊行政救济的信访救济，法学研究2021年第3期。信访在受案范围上明显比行政诉讼更广。我国行政诉讼法第11条第1款第8
16、项对受案范围有明确规定，权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。而作为一个公民所应享有的政治权利、劳动权以及受教育权则都不在受案范围内，这样就使行政诉讼的适用性受到了很大的制约。另外，根据行政诉讼法的相关规定，行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济，而对于行政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及。而信访则不然，由于其程序模糊，并无明确规定，反而适用面更宽，几乎可以涵盖公民所有的合法权益。 行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2021年出台的信访条例对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处
17、理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡
18、就构成了 信访救济运作机制的核心。” 二、我国行政信访救济功能的定位 从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其本身的承受能力。”与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政信访的救济功能存在着如下缺陷： 首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”
19、艰难转型的阶段，其工作受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局（办）均由同级政府办公厅（室）代管，主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。” 其次，行政信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的案件参见：王建华、李季、罗尔兰：四川省行政复议制度的现状及对策，四川行政学院学报2021年第2期。应星：作为特殊行政救济的信访
20、救济，法学研究2021年第3期。朱应平：信访在实施宪法方面的成就与问题，华东政法大学学报2021年第5期。彭述刚：信访机构在信访工作责任追究中的角色定位中国信访制度与各国（地区）申诉制度的比较分析，法治论丛2021年第3期。法院不予受理。第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉讼受案范围，信访条例的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定也不相一致。信访条例第21条明确排除了县级以上人民政府信访工作机构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管辖权。但是信访条例第14条却并未规定政府工作部门对于相同事项的“不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如人事部信访工作
21、规定、国家体育总局信访工作办法都规定了对此类事项“不予受理”，而国土资源信访规定对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。 再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。信访条例第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“ （五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”笼统地提及了信访机构的调查权；第十三条第二款规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访
22、人的投诉请求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。”这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力，它的调查权完全受制于
23、政府部门的配合。 最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质性的效力。信访条例第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中“ （一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项； （二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项； （三）协调处理重要信访事项”体现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的“定纷止争”。此外，第六条第二款中“ （四）督促检查信访事项的处理”，第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳
24、改进建议的，应当说明理由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法性、合理性进行评价。 三、日本苦情制度对我国信访制度改革的启示 （一）相关制度的借鉴 国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。 参见：朱应平：行政信访若干问题研究，上海：人民出版社2021年版。行政苦情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度，它在广义上是指行政机关受理国民有关对
25、行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。这是作为面向国民窗口的各行政机关日常进行的事务，是事实上的行为。狭义上的苦情处理，是指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉，在进行必要的调查的基础上，将苦情内容通知有关机关，为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施。 日本行政上的苦情处理的意义在于。第一，关于行政的所有事项，任何人都可以简便地提出苦情的申诉。由于正规的行政救济制度中的行政不服审查制度和行政诉讼制度等的法律上的争讼制度存在一种制度上的制约，即如果不具备争讼对象性、期限和争讼当事人适格等要件，就不承认争讼的提起，而且伴随事实上的制约，即执行争讼需要大量的人力
26、、费用和时间等。由于这种制度存在事实上的制约，因此人们对行政的各种不满和不服往往被置之不理，而行政上的苦情处理制度对此则有可能提供简易且迅速的解决方法。换言之，行政上的苦情处理制度是正式的法律上的行政争讼制度的补充形式，有可能发挥行政救济职能。 第二，苦情的申诉并非在法律上要求行政机关有义务处理一定的苦情申诉案，而且处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关，但这些有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。 （二）日本苦情制度的特点 日本通过设立专门的苦情处理机关的方式，允许当事人对不服行政机关处理决定的各种事项进行苦情申诉，并发挥行政救济的作用。 第一，功能的补充性。这有
27、两方面的体现。一方面，并非所有问题都可以进行苦情申诉，凡是涉及行政机关已经在处理的，或者司法机关正在或已经审理过的案件。另一方面，对于行政机关处理的所有事项，当事人都可以提出苦情申诉，即使按照行政不服审查制度和行政诉讼制度等正规的行政救济制度不允许申请救济的事项。换言之，苦情制度是一项行政救济制度，仅仅是一种补充性的行政救济制度；而对涉诉等司法问题则不提供救济，这也是尊重司法独立的必然要求。 第二，机构的专门性。这有三个方面的表现。其一，日本的苦情处理设有专门的部门如行政监察局，并对其人员素质和能力都有特殊的要求，如行政商谈委员、行政咨询委员等。其二，苦情处理机构的隶属关系明晰，分工明确，可有
28、效防止出现互相推诿的情形。其三，针对不同类别的行政相对人，设有专门的处理机构，如许多地方公共团体设置了市民商谈室、局、处，专门进行有关地方公共团体的苦情商谈、调停和处理，从而有利于简化工作，提高效率和化解矛盾。 第三，处理的主动性。日本行政法规定，苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动，更有利于对苦情的合理处理，以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。这是我国信访制度需要学习与借鉴的地方。 第四，程序的规范性。日本的法律是非常严密的，不仅包括完整的对苦情处理程序和内容的规定，甚至连一些配套措施都有正式的法律作后盾。如对
29、于行政商谈委员制度，已经实现法制化，出台了相关的法律“行政商谈委员会郭松民：信访改革应制度演进，环球2021年。 杨建顺。日本行政法通论，中国法制出版社1998年版。1966年法律第99号”来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。 第五，结果的非约束性。苦情申诉制度的设立，并没有为行政机关设置了处理苦情申诉的法定义务，而且苦情处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关，但这些劝告和调停有可能成为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。 （三）日本苦情制度对我国信访制度的启示 借鉴日本的苦情处理制度，并结合我国的具体国情，我国信访制度的改革应放在整个社会体制改革的背景
30、下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，具体应从以下几方面入手： 第一，有必要建立一个独立、公正的信访机构，并为其独立、公正、及时、有效地开展工作提供充分的保障。第二，培养专业性的信访人才，引入信访人才培养长效机制，提升信访干部处理信访问题的素质。第三，明确信访救济与诉讼救济的关系以及两者之间的衔接。第四，加强信访机构的调查权和建议权。丰富信访机构的调查方式，建立配套制度加强信访建议的权威性。 四、我国信访制度完善的基本思路 鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑
31、舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。 从信访的处理对象看，信访问题来自各个国家权力机关，因此，要将不同国家机关产生的问题收集起来集中处理，信访机关首先应当专业化。为此，就要有立法信访、执法信访和司法信访。现在各个国家权力机关虽然都设有信访机关，但其地位不够高，职能不够明确，最根本的是这些信访机关不独立于国家机关，最终形成自己修正自己的问题、自己做自己的法官的局面。要改变这种局面，就要将信访机关独立出来，成立专门的信访机关，内设立法信访、执法信访和司法信访三个大的内部机构。在设计新的信访制度时要注意以下几个基本原则：（1）独立原则以确保其有效性。所谓独立性原则指的是信访委员会独立于
32、立法、执法和司法机关，不隶属于这三个机关，自己成为一个独立的事项处理系统，但这一系统又有与三个权力机关相对应的职能部门，专门处理专业信访事项。这一原则的主要目的在于使信访成为一个能够处理三个权力机关产生的问题的机关，否则，如果信访机关沉于任何一个机关，都会失去其应有的效能。（2）综合原则以适应其职能的挑战性。信访机关之所以要遵守综合性原则，主要基因于信访是权力性质，信访并不单一具有解决立法、执法和司法问题的功能，而是三者兼具，不论哪一种权力机关出现问题，都可能反映到信访机关，因此单一的手段是难以应对现实挑战的，所以特别需要超越立法的抽象性、执法和司法的具体性，而要以解决问题为中心，配置与其功能
33、相匹配的方式。因此，不综合的话就难以成就。 （3）被动原则以避免其权力膨胀性。信访机关的职能设置以被动原则为基础，所谓被动原则，是指没有信访人信访，信访机关不得主动干预信访事项，这些事项仍然属于立法、执法和司法机关的权力范围。立法、行政、司法等权力属于第一层次的权力，可以直接对相对方的利益做出分配。如果信访制度直接日室井力，吴微译：日本现代行政法，中国政法大学出版社1995年版。干预利益分配，会对司法、行政、立法造成冲击，带来制度的混乱。与之相比，信访机关的权力，是高于立法、行政、司法之上的第二层次的权力，在第一层位权力正常发挥作用的场景下，第二层位的权力不起作用。 （4）穷尽救济原则以确保其
34、终极性。所谓穷尽救济原则指的是信访人在现有的立法、执法或司法体制中，用尽应有的办法，仍然得不到公平处理的情况下，才能向信访机关投诉。这一原则是为了在国家各权力机关与信访机关之间在职权上划分清晰的界限。不将信访作为最终性，就不能起到反思作用，立法、执法和司法的错误就仍然会继续存在下去；同样，不将信访作为最终性，就不能解决立法、执法和司法中产生的种种问题。 综上可见，是信访的属性决定了信访制度具有重要功能。为此，我们需要依据信访的这种性质确立信访的功能，根据信访的性质和功能来定位制度的结构，从而最终建立行之有效的基本原则和操作规程。信访制度的性质实质上是由信访人发动的、由信访机关负责处理的、对国家
35、先前行为的修复或纠正机制。一方面，通过信访，信访人对受到国家行为损害的权益要求重新处理，另一方面，通过信访，信访机关对被信访机关的行为进行建议性和强制性的更正活动。信访的这种性质，是确立和完善信访制度的根基。正是这种性质，才决定了信访是什么，然后信访才有可能做什么，最后才是信访制度能够做成什么。可见，这是一个有着极强逻辑关联的制度体系，是一个从理想到现实、从功能定位到现实结构设计、再到基本原则的连续动态过程。 参考文献： 【1】 林来梵。论信访权力与信访制度从比较法视角的一种考察，浙江大学学报2021年第3期。 【2】 于建嵘。对信访制度改革争论的反思，中国党政干部论坛2021年第5期。 【3
36、】 王劲晓。对现行信访体制的分析与完善建议，中国检察官2021年第2期。 【4】 刘炳君。涉法涉诉信访工作的法治化研究，法学论坛2021年第1期。 【5】 魏治勋。涉诉信访的“问题化”逻辑与治理之道，法学论坛2021年第1期。 【6】 张国文。试论涉诉信访的制度困境及其出路，华东政法大学学报2021年第2期。 【7】 安秀伟、唐书俊。论我国信访制度改革的基本路径日本苦情制度对我国信访制度的启示，党政干部学刊2021年第1期。 【8】 孙宏坤、蒋涛。涉诉信访问题探析，法治研究2021年第8期。【9】 童之伟。信访体制在中国宪法框架中的合理定位，现代法学2021年第1期。 【10】 天文利。信访制
37、度的性质、功能、结构及原则的承接行研究，行政法学研究2021年第1期。 第三篇：试论执政主体的理念、队伍、制度现代化试论执政主体的理念、队伍、制度现代化 杨昌尧 党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，是中国共产党历史上第一份全面总结执政经验、专门论述执政能力建设、指导全党担当起执政兴国历史使命的纲领性文件。正如决定所言：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”，要创造性地解决“提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力”这两大历史性课题，必须加强党的执政能力建设。执政能力建设已经触及我国政治体制改革的核心，它是党在执政时期自身建设的中心任务。提高执政
38、能力关键在主体，必须着眼于执政、紧紧围绕提高执政能力推进执政主体现代化；实现执政主体现代化的过程，也就是提高党的执政能力的过程。 一、执政主体理念现代化 首先是实现从革命理念向执政理念的转变。这方面我们有过惨重的历史教训。改革开放前，执政主体的理念的转变相对滞后，造成了对我们中心工作的错误判断，并演化成了无产阶级专政下继续革命的理论、文革的实践。这方面的滞后性现在仍有影响，很多时候，人们不是依据“三个有利于”的标准，还局限于姓资姓社的争论，制约中国特色社会主义事业的进程。要形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的思想观念和创业机制，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。现代社会形成
39、了很多新的社会阶层，这些新的社会阶层中的广大人员，通过诚实劳动和工作，通过合法经营，为发展社会主义社会的生产力和其他事业做出了贡献。这些人不是革命的对象，执政主体应当充分调动各方面的积极性，扩大党的群众基础和阶级基础。 第二是由计划经济包办理念向市场经济服务理念的转变。这就要求树立有限政府和责任政府的理念。改革开放之前，在高度计划经济的体制里各级政府的职能是全方位的，是“无限的”：大到资源配置、经济发展、社会利益、公共秩序，小到百姓生活中琐碎商品的生产和价格都由政府绝对管制。无限全能政府的存在意味着政府做了许多不该管、管不了的事情；同时也意味着政府自身的不断膨胀、1 官僚化和行政能力的锐降。政
40、府应当更多地为经济和社会的发展提供一个很好的环境，逐步减少直接干预的程度。政府对社会发展的干预应当采取灵活多样的手段，减少政府越位、错位、缺位现象的发生。 第三，树立民本、人本执政理念。民本政府理念要求社会的发展以人民的生活提高为最高目的，人本执政理念要求社会的发展应当通过提高人民群众的素质来实现。民本、人本执政理念要求为了人、依靠人、相信人。民本、人本执政理念的树立内在地要求树立透明政府的理念。随着信息时代的到来，随着经济的全球化过程，随着公众参与国事意识的强化等等，信息的公开透明正在成为现代社会和现代政府的重要标志。各级政府都要提高公信度，决策上不能随意，不能出尔反尔。政府公布的信息必须可
41、靠，政策变动前要有过渡期，要给公众一个明确的预期。因政策变化给公众造成的财产损失要补偿。同时，政府在行使权力时要方便百姓、保障公民、法人和其他组织的合法权益，还要遵循经济、社会、环境协调发展的原则。科学发展观对执政理念的现代化提出了现实的要求，要求必须“坚持以人为本”，这是我党执政理念上创新的实际体现。 第四，由人治理念向德法并重理念的转变。中国古代自然经济条件下有重人治的传统，人治以理想的、完美的人为前提，它企图把道德的“善”、科学的“真”以及艺术的“美”结合为一，但这并不适应现代商品经济的要求。以法治国保证了政策的连续性和透明性，适应了现代社会商品经济的要求。法治是建立和完善社会主义市场经
42、济体制的客观要求，是推进精神文明建设，促进社会全面进步的内在需要，是实现现代化社会控制高效率和秩序化、保证国家长治久安的最佳选择。依法治国保证国家各项工作都依法进行，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。“以德治国”和“依法治国”是一个事物的两个方面。以德治国要求在党的领导下，大力加强思想道德建设，不断提高社会成员的思想认识和道德觉悟，利用道德的内在约束力，达到治理国家与社会稳定协调发展。德法并重理念的体现就是要建立一个充满了现代民主意识和现代法律意识的责任政府，政府行为都在法律和道德的框架下活动。 第五，树立全球化的理念。改革开放初，人们往往地方保护主义比较
43、严重，在世界竞争面前多少有些手足无措。因此，首先要认识到全球化对发展中国家来说是一柄双刃剑，同时又要认识到全球化是一个不可阻挡的趋势。经济全球化既带来了机遇，也对落后国家的产业造成冲击。政治上的全球化现象也给我们带来了矛盾：发展中国家的市场经济就在政府的怀抱中，发展中国家在现代化过程中 要强调国家主权；但是，全球化往往与主权相冲突。文化全球化则容易使弱势国家进一步被边缘化，成为文明的弃儿。对全球化的盲目乐观或是视而不见都不正确，这就要求执政主体勇敢接受挑战、积极应对。 （二）执政主体队伍现代化 首先，造就一支德才兼备的执政主体队伍。“政治路线确定后，干部就是决定的因素。”干部队伍的素质在很大程
44、度上决定了执政主体现代化的程度。人始终是社会发展过程中最活跃的因素，执政主体的整体现代化在很大程度上得通过个体的现代化实现。执政主体具体体现为三个层次：一是一般党员，二是一般公务员等队伍，三是领导干部队伍。一方面，党要扩大自己的阶级基础，始终成为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队，始终是中国特色社会主义事业的领导核心；另一方面，应该严格执行公务员制度和党政领导干部选拔任用考核制度、培养政治精英。公务员制度和党政领导干部选拔任用考核制度，和以前的干部人事制度相比，最大的区别，就是在制度中引入了市场竞争的机制、体现了能力本位的思想，起点平等也拓宽了选人的渠道，为用人提供了更多的选择。
45、“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。”公务员的选拔必须坚持公开、公平、公正的原则，为执政主体的现代化提供切实保障。党政领导干部的选拔任用应当探索和贯彻好我国和国际实践中一些行之有效的制度，落实公开选拔、民主推荐、竞争上岗、差额考察、全委会投票表决、任前公示制度，完善民主测评、职务和职级相结合、领导干部任期、领导干部任职回避制度。坚持党管干部、任人唯贤、德才兼备原则，坚持群众公认、注重实绩原则，坚持公开、平等、竞争、择优原则，坚持民主集中制、依法办事原则。应当大力培养选拔优秀年轻干部，在艰苦地区、复杂环境和基层一线中锻炼
46、和考验干部。 其次，建设学习型政党，推动全民学习、终身学习的学习型社会的建立。在当今日趋激烈的综合国力竞争中，一个国家的兴衰成败，越来越取决于这个国家的创新能力和科学文化素质。形成学习型社会，很大程度上靠建设学习型政党来引导、来推动。应当把学习置于党的建设的战略地位。学习要以提高党的执政力为核心。学习力是个人在世界变化越来越快的形势下持久的竞争力，也是一个政党持久的竞争力和发展动力。干部的成长，自身努力是内因，党组织的培养是外因，内因与外因要紧密结合。因此必须一方面强调学习的重要性，另一方面加大对干部队伍的教育培训工作。培养就是要真正让干部在艰苦的工作中得到磨练， 增长知识和胆识。 （三）执政
47、主体制度现代化 首先是加强和完善党的民主集中制。民主集中制是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度，民主是党的生命。正确处理好民主与集中的关系，全党在坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从全国代表大会和中央委员会的原则下，落实好中国共产党党员权利保障条例，严禁对批评人、检举人、控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。扩大在市县进行的党的代表大会制的常任制试点。加强党委的集体领导制，“一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。” 其次，加大反腐败力度，走制度反腐之路。在某种意义上，加大反腐的惩处力度就是对最大多数干部的保护。反腐必须在宪法和法律的范围内进行，同时应当加大国际反腐合作的力度。我国在2021年12月10日已经加入联合国反腐败公约，但在操作中还有很多难题，应当积极探索既符合我国法律、又能行之有效的国际合作方式。我国反腐的道路走过了运动反腐、人治反腐的道路，实践证明制度反腐的道路才是行之有效的途径。权利应当受到监督。应落实重大事件、项目的集体决策制、公示制、招投标制，坚持投标资质审查制和可行性论证制度。适度放开新
