1、1关 于 对 “千 家 企 业 节 能 行 动 ” 实 施 财 税 激 励 政 策 的 研 究一、 及时跟进相应的激励政策措施， 是确保 “千家企业节能 行动”成功的关键因素为落实 “十一五 ”规划中提出的 “突出抓好钢铁、有色、煤炭、 电 力 、 化 工 、 建 材 等 行 业 和 耗 能 大 户 的 节 能 工 作 ”以 及 实 现 单 位 GDP 能耗降低 20 的 目 标 ， 我 国 政 府 主 管 部 门 推 出 了 对 1000 家高耗能企 业实施节能跟踪指导行动 （简称 “千家企业节能行动” ） 。 该项行动的 实施方案明确规定， 采取财政、 税收 、 价格等优惠激励政策推进这一
2、 活动， 对节能先进企业实施表彰和奖 励制度 。 强调相应的激励政策在 这一活动中的重要性， 是市场经济条件下政府对经济社会行为进行有 效调控的客观需要， 也是对以往政府实施相关政策措施效果总结的结 果。从 政 府 对 社 会 经 济 活 动 的 调 控 方 式 和 企 业 对 政 府 调 节 、 规 范 、 指 导等政策的反应来看 ， 一项好的政策的标志是有效 、 低成本 、 规范化 和普适性 。 如果相应的法律法规不完善 ， 相关的政策措施不配套 ， 任 何一项政策措施都将难以发挥其应有的激励效应。 例如， 我国于 2003 年在山东实行的自愿协议节能措施 ， 虽然取得了初步的成功 ， 但
3、如果 要扩大试点 ， 仍需要在激励政策 、 管理体制 、 指标和评估体系等方面 取得突破，而其中最核心的问题是激励政策（详见资料一） 。资料一：山东省自愿协议试点存在的主要问题自 2003 年 4 月 22 日 ， 在 济 南 举 行 了 山 东 省 节 能 自 愿 协 议 签 字 仪 式 以 来 ， 试 点 开 展 良 好 。 2004 年 6 月 对 试 点 进 行 了 中 期 评 估 。 虽 然 由 于 设 备 改 造 等 原 因 ， 两家企业都有一些指标没有完成， 但主要的节能指标都达到了自愿协议中设定的 目标， 取得了显著的节能效果。 一年来， 两大钢铁企业共节能 22.4 万吨标准
4、煤，减 排 二 氧 化 硫 4022 吨 ， 二 氧 化 碳 12.4 万 吨 ， 实 现 节 能 效 益 1.22 亿 元 。 虽 然 取 得了良好的社会、 经济、 环保效益， 但在试点过程中仍有以下一些问题需要引起2注意和加以完善。1、 激励政策问题。 在 试 点 项 目 中 ， 对 两 家 企 业 采 取 了 挂 牌 、 免 予 能 源 审 计 、 国债贴息优先考虑等激励政策。 这些政策用在试点中很有效， 但若要推广自愿协 议， 仅有这些政策是不够的 ， 应研究出更有力度的激励政策 。 自愿协议与排污费 相结合、与 EMC 相结合等都是研究的方向。2、 指 标 体 系 问 题 。 试 点
5、 项 目 中 ， 设 定 了 13 项 指 标 ， 而 企 业 有 些 指 标 达 到 了， 有的没达到 ， 无法界定企业整体节能目标是否达成 。 因此在今后的自愿协议 项目中，指标的设定宜简不宜繁。3、自愿协议效果的评价问题。 在试点过程中，如何评价由自愿协议带来的 节能效果， 即如何能将实施节能自愿协议产生的节能量或节能效益从企业的整体 节能效益中分离出来， 做一个较准确的测定或估算还是一个较大的难题。 解决这 一难题， 一方面需要我们研究如何在企业逐步建立起科学、 合理的自愿协议指标 的数据库、 自愿协议相关报告体系 、 自愿协议的监督管理体系 ， 另一方面要加强 国际交流与合作，引进先
6、进的评估方法。4、 探讨自愿协议的多种形式。 山 东 试 点 项 目 中 ， 是 政 府 和 企 业 两 个 参 与 方 。 今后还应探索有第三方参与，或企业单方面发起等多种形式的自愿协议。5、自愿协议的规范化问题。 自愿协议虽然形式多样，但还是有一些基本的 构成要件， 如果这些要件不具备就不能称之为自愿协议。 因此有必要编写一个系 统地具有指南性质的手册，保证自愿协议的规范实施。6、宣传推广问题。 应大力开展节能自愿协议的宣传推广工作，以提高全社 会对节能自愿协议的认识。资 料 来 源 ： 中 国 节 能 协 会 ： http:/ 节能通常是高度分散的二次投资活动。 在市 场经济国家， 现有
7、资本市场的运行机制使投资偏向能源供应， 能源价 格的不确定性增加节能投资风险， 能源生产利用的外部成本未计入价 格，获取可靠信息的交易成本很高，特别是中小企业和家庭。因此， 政府采取适当的政策措施促进节能十分重要。 市场经济国家节能激励 政策措施的特点是： 政策工具越来越多， 不断创新； 充分发挥市场机 制的作用； 环保政策和法规密切结合； 执法严格而有灵活性 （详见资 料二） 。 在西方发达国家， 除了有严格的法律法规来保证节能行为的 规 范 化 外 ， 还 通 过 价 格 、 投 资 、 信 贷 、 补 贴 、 税 收 等 财 税 政 策 来 对 节3能行为进行激励 。 正是有了比较规范和
8、完整的节能激励政策体系 ， 才 使得节能理念深入人心 ， 节能措施高效协调 ， 节能行为自主规范 ， 节 能效果非常明显。从 国 外 实 施 节 能 激 励 的 政 策 措 施 来 看 ， 主 要 有 能 源 定 价 、 政 府 财 政 拨 款 、 贷 款 优 惠 、 税 收 激 励 、 公 用 事 业 综 合 规 划 、 能 效 标 准 、 信 息 服 务 、 研 究 和 开 发 、 政 府 采 购 、 自 愿 协 议 、 奖 励 和 表 彰 等 。 为 了 使 这 些优惠政策措施能够落到实处， 并能 够做到相互协调、 相互支持、 相 互配合， 尽最大限度地发挥相关政策 措施的整体功能和激励
9、效应， 有 必须认真分析相关政策措施的作用特点和所需环境。 因此， 加强对节 能激励政策措施研究， 在深入分析各项政策措施的作用途径、 反应机 制、应用范围和激励效应的基础上，结合我国现有的社会经济环境、 政策制度、 管理方式和手段等因素 ， 制定出切实可行的节能激励政策 措施，对成功进行千家企业节能行动将会产生巨大的促进作用。资料二：日本的节能政策体系1、法律框架 ： 1979 年 颁 布 实 施 了 合 理 用 能 法 ； 1993 年 制 定 了 合 理 用能及再生资源利用法 ； 1998 年 修 订 合 理 用 能 法 ，核心是促使企业、机动 车 辆 、 耗 能 设 备 遵 守 更 为
10、 严 格 的 能 效 标 准 。 1998 年 制 定 2010 年 能 源 供 应 和 需 求的长期展望 ，强调通过采用稳定的节能措施来控制能源需求。2、 管理机构： 日 本 节 能 管 理 工 作 由 经 济 产 业 省 代 管 的 资 源 能 源 厅 负 责 。 2001 年 小 泉 政 府 机 构 改 革 后 ， 由 原 来 1 府 22 省 厅 调 整 合 并 为 1 府 12 省 ， 而 节 能 管理机构却由原来资源能源厅煤炭部的节能课升格为节能新能源部， 编 制 为 65 人 。3、 公共财政 ： 资 源 能 源 厅 2001 年 度 财 政 预 算 1300 亿 日元 （ 约
11、10 亿 美 元 ） ，节 能 和 新 能 源 为 520 亿 日 元 （ 约 4 亿 美 元 ， 其 中 330 亿 日 元 的 补 助 费 、 45 亿 日 元 的 开 发 费 、 10 亿 日 元 的 信 息 服 务 费 和 130 多 亿 日 元 的 国 际 合 作 费 ） ， 占资源能 源 厅 预 算 的 40%。4、 重 点 用 能 企 业 管 理 ： 对 年 燃 料 消 耗 1500 千 升 标 油 或 电 力 消 耗 600 万 千瓦时以上的 1 万个单位列为重点用能企业， 政府对这些企业的工厂用热、 用电及 建筑物热损失等提出具体要求， 并要求他们配备专职能源管理士。 另外，
12、 企业每 年要向经济产业省及相关部门报告能耗状况。 如不能按期完成节能目标， 又提不 出合理的改进计划，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以罚金。 政府委托节能中心对企业进行能源审计。45、 设 备 能 效 标 准 、 标 识 ： 实 施 “领 先 产 品 ”能 效 基 准 制 度 ， 即 对 汽 车 和 电 器产品 （包括家用电器、 办公自动化设备等） 制定不低于市场上最优秀商品水平的 能 效 标 准 ， 并 明 确 实 施 的 目 标 年 度 。 1999 年 开 始 对 汽 车 、 商 用 和 家 用 电 器 设 备 等实行强制性能效标识制度，以利于消费者对产品能效进行比较。6
13、、节能奖惩： 经济产业省定期发布节能产品目录，开展节能产品和技术评 优活动，分别授予经济产业大臣奖、资源能源厅长官奖和节能中心会长奖。7、节能宣传： 为在全国范围内推广节能，政府建立节能日，每月的第一天 对节能活动进行评估并确定其成果；节能月（每年 2 月） ，面向普通消费者和公共机构，举办能源效率展览和各种大型活动；8 月 1 日和 12 月 1 日为节能检查 日，检查并评估社会的节能活动和民众的生活习惯。8、节能优惠政策 补贴： 对 节 能 设 备 推 广 、 示 范 项 目 实 行 补 贴 。 经 济 产 业 省 每 年 财 政 拨 款 380亿日元（约 3 亿美元） ，用于补贴家庭和楼
14、房能源管理系统和高效热水器等； 贷款优惠： 对能源效率投资提供低息贷款， 贷款条件是 ： 现有设备的能源或石 油 消 耗 减 少 20 ， 新 项 目 的 能 源 或 石 油 消 耗 减 少 40 。 属 于 节 能 和 资 源 再 生 利用的设备更新改造和技术开发项目， 其投资享受国家规定的特别利率优惠。 特 别利率分为特 1 至特 5 五等。今后的利率标准，规定长期贷款最优惠的利率为 3.8。 大型工厂节能及资源再生利用或节能建筑项目投资的利率为 3.6； 中小 型企业或工业炉、锅炉更新改造项目的利率为 3.5。贴 息 ： 对 于 工 厂 节 能 设 备 安 装 、 建 筑 节 能 、 余
15、 热 利 用 及 热 能 有 效 利 用 、 节 能 技术开发等项目，政府给予 0.4的贷款贴息。贷款担保： 如工厂进行节能设备安装、 建筑节能改造、 节能技术开发 （包括 余热利用及热能有效利用） 等项目需要向商业银行贷款， 政府会通过产业基础整 备基金为这些项目贷款提供担保。税收优惠： 工 厂 安 装 节 能 设 备 （ 国 家 指 定 的 232 种 节 能 设 备 ） ， 可按设备的 购 置 费 ， 从 应 缴 所 得 税 额 中 扣 除 7 ， 或 者 在 头 年 按 设 备 购 置 费 的 30 提 取 特 别 折 旧 ； 节 能 技 术 开 发 项 目 扣 减 6 。9、建筑节能
16、： 政府对办公楼、住宅等建筑物也提出了明确的节能要求，并 制 定 了 建 筑 物 的 隔 热 、 隔 冷 标 准 。 从 2003 年 4 月 开 始 ， 新 建 或 改 建 项 目 必 须 向政府有关部门提交节约能源的具体措施。在 2007 年 3 月底之前，建筑面积在2000 平 方 米 以 上 的 新 建 办 公 楼 和 住 宅 等 ， 必 须 将 建 筑 物 的 热 、 冷 损 失 系 数 降 低20%以 上 。资 料 来 源 ： 中 国 节 能 协 会 ： http:/ “千家企业节能行动”中可供选择的财税激励政策毫无疑问 ， 在促进企业节能的激励政策体系中 ， 政府财税激励政 策处
17、于重要地位，其政策效果最为直接和明显。从一般意义上讲， 政府支持节能的财税政策措施既有正向激励政 策，也有逆向限制政策（对高耗能和能源浪费行为征收惩罚性税费） 以 及 “交 叉 补 贴 ”（ 如 从 传 统 化 石 能 源 消 耗 领 域 收 取 税 费 ， 用 于 支 持 清洁能源发展； 或者从某些高耗能领 域征收专项税费， 用于建立能效 基 金 ） 等 。 鉴 于 “千 家 企 业 节 能 行 动 ”的 所 采 取 的 措 施 及 其 所 要 达 到 的目标特征，相应的财税政策主要考虑采取正向激励措施。在正向财税激励政策方面， 具体包括预算投入、 国债投入、 财政 担 保 和 贴 息 、
18、各 类 税 收 优 惠 、 政 府 采 购 、 政 府 性 基 金 等 政 策 措 施 。 针 对 “千家企业节能行动 ”主要为钢铁 、 有色 、 煤炭 、 电力 、 石油石化、 化 工 、 建 材 、 纺 织 、 造 纸 等 重 点 耗 能 行 业 ， 以 及 我 国 的 财 税 政 策 体 系 等现实情况， 我们认为可采取以下几 类激励政策， 鼓励入选企业加大 对节能技术的研发投入，引导和促进企业自觉开展节能降耗行动。（ 一 ） 政 府 财 政 投 入 政 策 1、 在一般预算支出中 ， 设 立 “能源节约专项支出 ”， 安排相应的专项资金。我国政府最近发布的 2007 年政府收支分类科目
19、，在“工 业 商 业 金 融 事 务 ”类 中 新 设 有 “能 源 节 约 利 用 ”款 级 科 目 ， “反 映 用 于 能 源 节 能 利 用 方 面 的 支 出 ”。 相 比 以 前 没 有 设 置 节 能 方 面 的 支 出 科 目情况看 ， 说明国家开始重视一般预算支出中对节能方面的投入 。 但 从 科 目 名 称 和 所 说 明 的 内 容 看 ， “能 源 节 约 利 用 ”科 目 可 能 更 多 地 是 指节能教育和培训 、 节能管理监督体系建设 、 节能行动的宣传和辅导 等有关节能利用和管理方面的事务性支出 。 而对有关支持节能科技的 研究与开发 、 节能技术示范和推 广
20、、 节能奖励和表彰以及相关信息服 务方面的专项支出没有具体明确 。 比如对支持清洁生产方面的预算投 入 方 面 ， 就 专 门 设 有 “清 洁 生 产 专 项 支 出 ”项 级 科 目 ， “反 映 支 持 清 洁 生 产 方 面 的 支 出 ”。 节 能 作 为 促 进 社 会 经 济 持 续 发 展 的 一 种 长 期 性 战略举措 ， 除了需要加强有关节能事务管理方面的支出外 ， 更重要地6科 目 名 称 说 明类 款 项215 1516179901020304059901020304050699中小企业事务 行政运行 一般行政管理事务机关服务 科 技 型 中 小 企 业 技 术 创
21、新基金 中小企业发展专项其他中小企业事务支出 可再生能源 能源节约利用 其 他 工 业 商 业 金 融 等 事 务支出黄金事务 建设项目贷款贴息煤代油基金支出 技术改造支出中药材扶持资金支出清洁生产专项支出 其 他 工 业 商 业 金 融 等 事 务支出反 映 用 于 中 小 企 业 管 理 及 支 出 中 小 企 业 发展方面的支出。反映行政单位 （包括实行公务员管理的事 业单位）的基本支出。 反映行政单位 （包括实行公务员管理的事业单 位）未单独设置项级科目的其他项目支出。反映促进中小企业技术创新的支出。 反映用于中小企业专业化发展、 与大企业协作配套等方面的支出。反映支持中小企业的其他支
22、出。 反映用于可再生能源方面的支出。 反映用于能源节约利用方面的支出。 反 映 除 上 述 项 目 以 外 其 他 用 于 工 业 商 业金融等事务方面的支出。 反映黄金事务方面的支出。 反 映 根 据 国 家 规 定 用 于 特 定 建 设 项 目 及国家级高新技术开发区、 中西部经济技术开发 区建设项目设施贷款的财政贴息支出。反映用煤代油基金收入安排的支出。 反 映 国 家 安 排 的 预 算 内 技 术 改 造 支 出 和国债技术改造专项支出。 反映国家扶持中药材生产、 技术研究与开发方面的支出。 反映清洁生产方面的支出。反 映 其 他 工 业 商 业 金 融 等 事 务 支 出 中 除
23、 上述项目以外的其他支出。定20 07 年政府收支分类科目 。是要加大对支持节能事业发展方面的支出 。 通过设立有关支持节能事 业 的 “能 源 节 约 专 项 支 出 ”科 目 ， 并 安 排 相 应 地 节 能 专 项 资 金 ， 一 来 可以规范节能支出预算投入的使用方式和范围 ， 二来可以加强对节能 专项资金的管理和监督 ， 提高资金使用效益 ， 充分发挥预算投入政策 对促进节能的激励作用。如果能设 置 “能源节约专项支出 ”科目 ， 政府财政可以给予类似 “千家企业节能行动” 这样的重点节 能工作更直接、 更有力的资金投 入。资料三: 政 府 收 支 分 类 科 目 中 的 节 能
24、支 出科目编码资料来源：中华人民共和国财政部制72、 整 合 预 算 内 投 资 和 国 债 投 资 ， 强 化 节 能 投 资 力 度 。 随着我国稳 健财政政策的实施， 长期建设国债发 行规模有所降低， 但预算内投资 却每年都在增加。 按照现行做法， 预算内投资和国债投资由财政部切 块， 交由国家发改委相关部门负责分 配管理， 这两部分投资分别都安 排有少量的节能投资，尽管起到了一定作用，但总体效果并不理想。 这 是 因 为 ， 一 方 面 节 能 投 资 极 其 有 限 ， 力 度 不 够 ； 另 一 方 面 ， 同 属 于 财政资金的节能投资却分散管理， 难以形成合力， 不能有效发挥集
25、中 财力 、 重点投资的作用 。 在这种情况下 ， 整合预算内投资和国债投资， 预算内投资和国债投资应由国家发改委有关机构集中分配， 将投资重 点偏向这 1000 家高能耗企业是非常必要的，而且有助于提高节能投 资效果。3、 加 大 财 政 补 贴 力 度 。 财政补贴作为国际上使用较为普遍的一种 支持节能以及与能源有关的技术研发和示范推广的政策手段， 在 “千 家 企 业 节 能 行 动 ”中 应 该 将 重 点 放 在 对 新 建 或 技 改 项 目 的 财 政 贴 息 上， 通过少量的财政资金投入， 引导更多的社会资本投入到政府鼓励 的节能领域 ， 放大财政资金的使用功效 ， 起 到 “
26、四两拨千斤 ”的作用。 同时， 对生产节能产品， 购买大型节能设备而产生较大正外部性的企 业， 给予一定的财政补贴。 对一些特 殊重要的、 具有重大示范意义的 国 家 级 节 能 项 目 ， 国 家 可 以 采 取 直 接 投 资 （ 如 投 资 补 助 ） 的 形 式 ， 以 支持和鼓励企业的节能行为，促进整个节能事业的良性循环。4、 适时建立节能专项基金 。 从支持节能发展这一基本目标出发， 借鉴国外经验， 并考虑到我国的现实 国情， 建议尽快设立节能专项基8金 。 利用基金形式对节能的支持 ， 原则上包括以下内容 ： 支持现有的、 成熟的节能技术的推广应用， 并重点支持节电技术的推广应用
27、； 支持 节能新技术的研究、 开发和示范应用； 支持节能产业的发展； 支持节 能 产 品 /服 务 市 场 的 建 立 和 发 展 。 从 实 现 基 金 的 支 持 目 标 、 保 障 基 金 的使用效率的角度考虑 ， 基金用于支持节能时 ， 可采用三种使用模式： 一 是 支 持 可 形 成 较 大 节 能 能 力 的 节 能 (基 建 /技 改 )项 目 ； 二 是 支 持 量 大面广的小型节能技改项目； 三是支持节能产业和市场发展。 基金的 使 用 以 前 两 种 模 式 为 主 ， 并 适 当 选 择 采 用 贷 款 贴 息 、 折 让 、 部 分 /全 额资助等激励机制。如果在政府部
28、门设立节能专项基金， 就可以将 “千家企业节能行 动 ”作 为 支 持 重 点 。 从 可 行 性 上 讲 ， 在 目 前 的 政 策 背 景 下 ， 新 设 立 一 项基金的难度是比较大的。但如果考虑对已有基金（如“三峡基金” 等 电 力 方 面 的 基 金 ） 进 行 “嫁 接 ”或 者 改 造 ， 并 不 是 没 有 一 点 可 能 性 的。（二）税收优惠政策 1、企业所得税方面通过企业所得税优惠政策促进国家节能战略目标的实施 ， 需要从 全局着眼 ， 多方引导 ， 突出重点 ， 充分发挥企业所得税制度在促进节 能方面的政策效应 。 从实际情况来看 ， 既要考虑目前我国节能工作的 总体要
29、求和节能本身的特点 ， 又要考虑企业所得税制度的政策功能特 征及其作用规律 ， 实事求是地设计出既科学合理 、 又简便易行的企业 所得税节能优惠政策体系 。 本着把握重点 ， 直接优惠与间接优惠相结 合，以及简便易行、方便操作的原则。具体措施如下：投资抵 免 。 对企业为达到国家规定的能耗标准进行节能改造而购 置 的 节 能 产 品 或 设 备 ， 可 按 其 产 品 或 设 备 投 资 额 的 一 定 比 例 （ 如 15% 或者 30%） 从 企 业 的 应 纳 所 得 税 额 中 抵 免 ， 当 年 不 足 抵 免 的 ， 可 用 以 后年度应纳税额延续抵免。加 速 折 旧 优 惠 。
30、对 企业用于生产节能产品的关键设备， 可适当缩 短折旧年限，但最短为 3 年，或者可采取加速折旧的方法计提折旧。 企业可在上述两种方法中选择，并报经税务机关备案后执行。加 计 扣 除 优 惠 。 对 企业为开发节能产品而发生的研究开发费， 未9形 成 无 形 资 产 的 ， 研 究 开 发 费 可 以 按 实 际 发 生 额 的 150%在 计 算 企 业 所 得 税 时 扣 除 ； 形 成 无 形 资 产 的 ， 研 究 开 发 费 可 以 按 实 际 发 生 额 的 150%计 入 无 形 资 产 原 值 ， 按 照 有 关 规 定 摊 销 。相关费用据实扣 除 。 企业发生在节能行动中的
31、相关费用 ， 比如活 动 宣 传 、 活 动 规 划 、 方 案 评 价 、 能 效 审 计 费 用 ， 以 及 与 节 能 活 动 有 关 的业务支出等，可在计算应纳税所得额时据实扣除。目前 ， 我国正在着手企业所得税制改 革 （将内外资企业两套不同 的 所 得 税 法 合 并 ） ， 并 且 明 确 提 出 要 根 据 宏 观 经 济 社 会 政 策 要 求 统 一 规 划 其 优 惠 政 策 ， 把 鼓 励 节 能 、 节 水 、 资 源 综 合 利 用 、 高 新 技 术 等 列 为优惠支持的重点 。 这对于我们来说是一个好的机遇 。 能否 在 “千家 企业节能行动 ”中率先试行 ，
32、或者在入选企业中优先适应相关的企业 所得税优惠政策措施，值得考虑。2、 增 值 税 方 面现行的增值税率分为三级，即正常税率 17%、低税率 13%和 0 税 率 。 现行的增值税对能源方面的优惠政策主要体现在资源综合开业和 风 力 发 电 上 。 针 对 “千 家 企 业 节 能 行 动 ”的 特 点 ， 在 增 值 税 方 面 ， 可 以采取以下措施。增值税转型 。 实行生产型增值税向消费型增值税的转型已经展开 试点 。 可以考虑在扩大试点时 ， 允许部分重点耗能企业可以抵扣所购 用于节能的固定资产所含增值税额 ， 引导企业加大对节能设备的购置 和更新改造。低税率 。 对开发利用可再生能源
33、和新能源来节能的企业 ， 其增值 税可采取低税率或减半征收的政策。即征即退 。 对企业利用废弃物或采取二次利用的方式来进行节能 的，其增值税可以采取即征即退的政策。运用增值税优惠政策需要严格的程序 。 目前 ， 我国正在稳步推进 增 值 税 改 革 进 程 ， 在 “千 家 企 业 节 能 行 动 ”激 励 措 施 设 计 中 ， 可 以 考 虑借鉴增值税资源综合利用优惠政策的做法。3、 关 税 政 策 方 面 对于进口的节能产品以及生产节能产品的设备 ， 进口的生产可再10生能源和新能源的设备等 ， 国内不能生产又是经济发展急需的 ， 实行 零关税政策 ； 对于国内能够生产但是生产不能满足需
34、求的 ， 实行一定 期限的低关税政策 ； 对于国内也能够生产但是在质量品种方面与国外 产品、 设备有一定差距的， 减免一定 期限的进口关税政策； 同时注意 使进口产品 、 设备的关税减免力度要小于国内对同类产品或设备使用 其他优惠政策方式所获得的支持力度 ， 避 免进口产品 、 设备冲击国内 相关产业，在一定期限内适度保护国内幼稚产业发展。4、 消 费 税 方 面 利用消费税来促进节能 ， 一是采取将耗能产品纳入消费税的征收范围， 二是对高能耗产品征收较高的 消费税。 根据最新调整和完善后的 消 费 税 相 关 规 定 ， 新 增 高 尔 夫 球 及 球 具 、 高 档 手 表 、 游 艇 、
35、 木 制 一 次性筷子 、 实木地板消费税税目 ； 对小汽车税目按排量大小依次提高 消费税税率 。 从这些消费税调整政策和意向看 ， 通过消费税可以对节 能行为产生一定的激励和约束作用。5、 从 长 远 看 ， 应 当 开 征 能 源 税 能 源 税 是 对 化 石 燃 料 中 的 能 量 征 税 ， 通 过 征 收 能 源 税 ， 必 将 增 加高能耗 （主要是化石燃料） 产品和对 环境有害的产品的价格上涨， 从 而引起此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的。 进而还能达到因减少使用化石燃料而 减少二氧化碳排放的目的。 而 从 长期看， 能源税的征收将对企业产生 长期的动态激励
36、， 促使企业把更 多的资金投入到清洁生产技术和资源节约型技术的创新中去。 这 会 起 到显著的节约资源、 提高资源利用效 率和改善环境质量的作用。 从税 收 体 系 来 说 ， 能 源 税 属 于 生 态 税 （ 或 绿 色 税 收 ） ， 它 与 碳 税 的 区 别 在 于，碳税是由政府对于应税源每单位二氧化碳当量排放征收的税目。（ 三 ） 政 府 采 购 政 策 通过政府采购的激励效应促进节能产品开拓市场， 使生产者大量生 产 以 降 低 成 本 。 政 府 采 购 政 策 的 重 点 是 支 持 可 再 生 能 源 与 节 能 产 品。同一项产品或服务，当化石能源与可再生能源都能满足需要
37、时， 政府采购应该确定一个原则或理念， 即优先采购可再生能源产品或服 务 ， 同 时 强 制 性 地 将 节 能 产 品 纳 入 采 购 目 录 。 2004 年 12 月 ， 财 政 部 和 国 家 发 展 改 革 委 员 会 联 合 制 定 了 节 能 产 品 政 府 采 购 实 施 意 见 ，11明确规定各级国家机关 、 事业单位和团体组织用财政性资金进行采购 时 ， 应当优先采购节能产品 ， 逐步淘汰低能效产品 。 这为利用政府采 购促进节能产业发展提供了政策激励 。 随着鼓励节能的政府采购政策 的实施 ， 特别是纳入政府节能采购目录的产品范围扩大 ， 将使越来越 多的企业获得政府采购
38、政策的支持。（ 四 ） 财 政 贴 息 和 担 保 政 策 财政担保是使用风险投资的原理支持政府倡导的领域加快发展。鼓励节能与积极开发新能源 、 可再生能源 ， 优化能源结构 ， 引导高效 利用能源等正好是政府倡导的领域 。 具体到政策操作层面 ， 不一定是 政府直接对与能源有关的项目提供直接的财政担保 ， 也可以通过对能 源提供担保的公司提供补贴、公用经费、专款资助等多种形式进行。 财政贴息和财政担保政策措施本身具有灵活性和广泛适用性 ， 运用其支持“千家企业节能行动”的可行性是很显然的。三、充分考虑鼓励企业签定自愿协议的激励政策自愿协议是在政府的支持 (鼓励 )下 ， 政府与经济部门之间达
39、成的， 按照预期的目标而进行的自愿行动。 自愿协议是推进企业节能工作的 一 种 新 政 策 形 式 。 它 是 指 企 业 与 政 府 部 门 或 政 府 授 权 的 组 织 签 订 协 议， 自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。 与此同时， 政府机 构应为企业提供相应的激励措施，以促使企业加入协议。自 20 世纪 以来， 在很多市场化国家中， 逐渐形 成、 发展了一种实施效果良好的 节能政策新模式 （详见资料三） 。 因该政策模式的关键是工业行业 （ 企 业 ） 自愿与政府签订协议 ， 承诺节能和减排 ， 故称之为自愿节能协议。节能自愿协议为企业提供清晰和可测量的节能目标， 并建立有效
40、的责任机制，相应的政府机构应根据协议承担相应的责任。一方面， 政府应监督企业的行为； 另一方面 ， 政府应为企业提供诸如在媒体上 公开企业的节能表现、 向市场推荐该企业产品等政策手段。 通过实施 节能自愿协议， 企业可以改进能源利用效率， 减少污染排放， 提高技 术与管理能力。 与强制性手段相比 ， 节能自愿协议可以为企业提供动 态的、 灵活的机制， 以实现其能源和 环境目标 ， 并促进环境管理从末 端 治 理 向 清 洁 生 产 转 变 ， 鼓 励 政 府 和 企 业 之 间 的 对 话 和 建 立 信 任 机12制。 节能自愿协议比传统的管理手段 更有效和灵活， 是建立市场经济 体制的需要
41、， 也有利于降低管理和实施成本。 根据 IEA 对于实施自愿 协议国家的效果的评价， 自愿协议的效果还是不错的： 第一， 自愿协 议能够达到一个设计目标， 甚至做的 更好， 还能够把经济和环境目标 结合在一起考虑。 它们的效果依赖于监测的设计和监测的方法。 第 二 ， 与传统的规制方法相比， 这种政策手 段见效快， 并能够获得经济的总 体效益的提高。 第三， 为了跟踪项目进展， 辩明可能实际执行过程与 协议所规定的目标的距离， 需要十分重视检测和报告工作。 尽管报告 项目进展对于参与的企业来讲是个负担， 但这种负担与正式的法规下 的报告工作要工作量少。在采取节能自愿协议方面 ， 从国外实施节能
42、的政策措施来看 ， 国 外 特 别 是 市 场 化 国 家 采 用 能 源 税 或 与 能 源 有 关 的 碳 税 来 刺 激 企 业 通 过管理者行为的改变和增加能效设备的投入来改进能源管理 。 欧洲国 家的政府和工业部门之间已签订了 300 多个环境自愿协议,日本、加 拿大 、 美国等国也有很多类似的协议 。 尽管各种自愿协议合同模式和 内容有所不同，但一般合同中都包括以下要素： 1）明确协议的各参 与 方 ， 2） 明 确 各 方 职 责 和 义 务 ， 3） 描 述 节 能 目 标 ， 4） 描 述 如 何 达 到 节 能 目 标 ， 5） 描 述 所 需 的 评 估 和 监 测 过
43、程 ， 6） 一 致 认 可 的 修 改 和 终止日期。1、加拿大资料四：世界各国的自愿协议自 1975 年 ， 加 拿 大 工 业 界 自 发 地 开 展 了 “工 业 节 能 活 动 （ CIPEC） ”， 有近 700 家公司参与。政府逐渐认识到：强制性政策法案并不比市场变化对工业 界 提 高 能 效 影 响 大 ， 随 之 加 大 了 “工 业 节 能 活 动 ”倡 导 鼓 励 政 策 措 施 的 推 行 力 度 ， 但 公 司 参 加 自 愿 协 议 仍 有 许 多 障 碍 。 1990-1992 年 间 ， 由 于 全 球 变 暖 问 题 日 益加重， 耗能工业行业要求新的政策，
44、“工业节能活动”作了大的改革： 政府提 出了“绿色计划”、 “可替代与高效能源计划”， 在自然资源部之外设立了国家 级秘书处， 加强政府与行业间的合作。 该活动促进了工业结构的改变， 疏通和建 立了工业界与政府的合作渠道， 使整个工业界可以自愿地参与制定能效和减排目 标 ， 确 保 了 工 业 节 能 活 动 的 自 愿 性 ： 有 21 个 行 业 工 作 组 、 31 个 工 业 协 会 和 组 织 的约 3000 家公司加入“了工业节能活动”。自 1990 年以来，加拿大 GDP 增13长了 17.2%，而能源消费仅增长了 10%，工业界年均提高能效 0.9%。2、美国 美国政府开展了能
45、源之星， 气候智星， 绿色照明， 废物能， 电机挑战等许多由公司或公众自愿参加的节能环保项目。 联 邦 一 级 的 长 期 自 愿 协 议 就 有 40 多 个 。以 1994 年 实 行 的 “气 候 智 星 项 目 ”为 例 ， 联 邦 政 府 提 出 并 组 织 这 一 项 目 ， 一 方 面是为了应对气候变化的环境压力， 另一方面是从商业战略的高度出发， 促进美 国 各 公 司 在 全 球 范 围 内 占 据 重 要 战 略 位 置 ， 共 有 500 多个公司参加了这一项目， 其能耗占全部工业能源消费的 13%， 其 中 有 象 通 用 汽 车 公 司 这 样 的 大 公 司 ， 也
46、 有 不 足 50 人 的 泛 美 医 院 。 到 1998 年 底 第 一 次 总 结 表 彰 时 ， 证 明 已 取 得 良 好 的 环保、节能及经济上的效益，初步达到了项目的四个目标： 鼓励通过系统的，有效的方法，提高能效，直接减少温室气体排放； 通过清洁生产，带来经济效益和生产力的提高，提升对节能与环保的认识和 管理水平；允许公司选择自己认为最合理的技术方案，促进技术创新；发展有成效的，灵活的政府与工业部门的伙伴关系。 项目中各公司尽管投了一点资， 但都产生了巨大的效益， 并在最初几年就收回了 投资。3、荷兰荷 兰 是 在 20 世 纪 九 十 年 代 经 济 出 现 未 预 期 高
47、速 增 长 的 一 个 国 家 ， 亦 是 开 展 自愿协议最早、 覆盖面最广 ， 将自愿协议作为能源领域政策法案效果最好的国家 之一。 与政府签订协议的 26 个工业行业占荷兰工业能源消费的 91%。 虽然由于 经济的高速增长， 减排温室气体的目标只有一半协议单位达到， 但每年提高能效 2.0%的 目 标 全 部 达 到 。 从 1992 年 到 1996 年 能 源 效 率 提 高 了 18.5%。 到 2000年节能效益已达 6 亿多美元。 此 外 ， 世 界 多 个 国 家 如 澳 大 利 亚 、 丹 麦 、 法 国 、 荷 兰 、 德 国 、 日 本 、 挪 威 也开展了卓有成效的节
48、能自愿协议活动。 资料来源： http:/ 二氧化碳排放目标 制订者 协议涉及的领域丹麦 1988 2000 年 减 排20%1990 年 国 家 能 源 计划 高耗能企业重工业14荷兰1995 年 稳 定 在 1989 年水 平 ， 2000 年 减 排 3 5%1989 年 NEPP 及 修改版所有行业， 小的行业 占 据 80%德国 在 1987 2000 年间减排 30% 1991 会 议 高 耗 能 行 业瑞典 2000 年 稳 定 在 1990 年水平 里约承诺 属 于 改 善 能 源 效 率 的更新的中小企业法国 2000 年 稳 定 在 1990 年 水平里 约 承 诺 199
49、5 年防 止 气 候 变 化 的 国 家计划高耗能行业资料来源：国家发改委能源研究所针对我国实际情况 ， 可以考虑对纳入 “千家企业节能行动 ”的企 业实行相应的财税激励性措施，鼓励其签订节能自愿协议： 鉴于 “千家企业节能行动 ”中对企业能源审计的重要性 ， 以 及能源审计费用对企业来说形 成 “额外 ”负担的客观现实 ， 可以在考 虑由财政以专项补助形式全额或部分承担审计费用； 给予 “节能先进企业 ”一定的资金奖励 ， 以扩大政府相关政 策的影响，进一步发挥其导向作用；优先纳入其他财税优惠政策试点范围。四、 建议近期推出的针对“千家企业节能行动”的财税激励政策针对企业节能的激励政策措施应该说是一个复杂的系统工程 ， 同 时也是不断发展和完善的过程 。 考虑到我国目前的财税体制状况 ， 在 预算支出科目设置的调整 、 政府性基金项目的设立 、 税种税率的设立 与调整等方面都需要有一个过程 。 同时 ， 由于我国已经发布 了
