1、我国低碳试点实践现状及未来工作方向研究国家应对气候变化战略研究和国际合作中心本报告由能源基金会资助。报告内容不代表能源基金会观点。This report is funded by Energy Foundation.It does not represent the views of Energy Foundation.摘 要在 我 国 发 展 经 济 、 改 善 民 生 的 同 时 ， 有 效 控 制 温 室 气 体 排 放 ， 妥 善 应 对 气 候 变 化 ， 是 一 项 全 新 的 课 题 。 为 了 充 分 调 动 各 方 面 积 极 性 ， 积 累 对 不 同 地 区 和 行 业
2、分 类 指 导 的 工 作 经 验 ， 推 动 落 实 控 制 温 室 气 体 排 放 行 动 目 标 ， 2010 年 7 月 19 日 ， 国 家 发 改 委 下 发 通 知 ，确 定 在 五 省 八 市 开 展 第 一 批 低 碳 试 点 ， 并 于 2012 年 11 月 29 日 开 展 了 第 二 批 国 家 低 碳 省 区 和 低 碳 城 市 试 点 工 作 。 项 目 全 面 总 结 了 低 碳 试 点 工 作 的 成 果 与 实 施 经 验 ， 在 深 入 分 析 各 地 低 碳 试 点 发 展 过 程 中 的 制 约 与 挑 战 基 础 上 ， 评 估 低 碳 试 点 发
3、展 现 状 、 成 果 和 存 在 的 主 要 问 题 ， 剖 析 地 方 在 落 实 政 策 推 动 工 作 方 面 遇 到 的 体 制 机 制 障 碍 ， 为 提 高 地 方 决 策 的 科 学 性 和 时 效 性 提 供 参 考 ， 促 进 地 方 应 对 气 候 变 化 能 力 建 设 ， 为 全 面 实 现 低 碳 发 展 工 作 的 进 一 步 开 展 提 供 建 议 。 项 目 提 出 了 关 于 促 进 低 碳 发 展 的 若 干 意 见 （ 建 议 稿 ） 。项 目 研 究 的 主 要 发 现 总 结 如 下 ：1） 试点地区充分发挥主动性和创造性，紧密结合当地的发展阶段 和
4、 当 前 的 经 济 、 社 会 、 地 理 、 资 源 能 源 禀 赋 等 特 点 ， 找 准 定 位 ， 大 胆 探 索 ， 体 现 特 色 ， 对 试 点 工 作 进 行 细 化 与 落 实 ；2） 各试点地区加强战略规划引领，编制、完善了低碳发展规划， 支持配套政策陆续出台，建立了多样化的低碳发展保障与长效 机制；3） 试 点 地 区 结 合 当 地 能 源 资 源 禀 赋 特 点 探 索 不 同 的 发 展 模 式 ；4） 试 点 工 作 面 临 统 一 低 碳 发 展 认 识 、 设 立 更 先 进 的 低 碳 发 展 目 标、提高低碳发展落实力度、完善相关支持配套政策和人才队 伍
5、 等 挑 战 。为 进 一 步 促 进 低 碳 发 展 ， 项 目 提 出 如 下 建 议 ：1） 加 强 相 应 的 制 度 设 计 和 机 制 安 排 。 研 究 制 定 低 碳 发 展 宏 观 战 略，明确我国中长期低碳发展的目标、任务和路线图；开展专 门低碳发展立法研究，尽快启动立法程序，对低碳发展进行引导和规范；建立低碳产品标准、标识和认证制度，研究提出低 碳城市、园区、社区和商业等试点建设规范和评价标准，因地 制宜规划布局产业、生活和基础设施，形成高效集约、功能齐 全 和 舒 适 方 便 的 低 碳 空 间 发 展 格 局 。2） 支持试点地区先行先试，尊重区域差异，因地制宜实现低
6、碳发 展 。 应 支 持 试 点 地 区 提 出 高 于 全 国 的 低 碳 发 展 目 标 ,结 合 区 域 经 济 地 理 的 空 间 异 性 ， 因 地 制 宜 地 开 展 科 学 分 析 工 作 。3） 加大专项资金扶持和配套政策出台。政府对低碳投资应发挥引 导支持作用，为向低碳经济转型创造一个良好的投资环境，引 导建立更广泛的低碳融资渠道，并通过合理的制度和机制安排 来确保为低碳发展提供通畅、有效、长期的资金供给和保障。 研究和落实低碳发展财政专项资金，支持试点省市低碳示范工 程建设。完善产业、投资、财税和金融政策，研究制定区域碳 汇生态补偿机制，形成有利于低碳发展的政策体系。逐步扩
7、大 低碳省区和城市试点范围，积极探索先进高效和地方特色的低碳 发 展 模 式 。SummaryChina is currently facing a difficult situation in balancing economic growth and controlling green house gas without any international experience for reference. In order to explore a low-carbon pathway in diverse local situations, the National Developme
8、nt and Reform Commission started low-carbon pilot program of five provinces and eight cities in 2010 and started the second round of picking low-carbon pilot provinces and cities in April 2012. This study looks at the experiences from first round of low-carbon pilot project, summarizes the policy ne
9、eds for the low carbon development, assist the second pilots to better understand a low-carbon growth as well as better develop their low- carbon development plan. A policy recommendation was put forward.Based on the eight-month research on low-carbon pilot and the process of assisting NDRC with the
10、 2nd round pilot reviewing, selection and plan improving, we have the following key findings:1) The 1st round pilots have made remarkable progress in low-carbon policy development, industrial structure adjustment, ecological environment construction, low-carbon technological innovation, low- carbon
11、life avocations.2) Diversity of low-carbon policy system and long-term mechanism has been set up, which will be a firm foundation of local low-carbon development.3) Various developing pathways have been chosen in the pilot provinces and cities according local economic level, energy nature resource c
12、ondition, industry foundation.4) There are still challenges for local areas to realize a low-carbon growth: the recognition on low-carbon growth has not been unified among pilot provinces and cities; the low-carbon targets are not advanced enough, leaving still some room for further decreasing carbo
13、n emissions; insufficient guidance and supporting to realizing a low carbon growth; lack of talent team.We made the following suggestions to accelerate the low carbon pilot project:1) To strengthen a top-down institution and regime design from central government. This will include a low-carbon macro
14、scopic target and strategy design, to develop more policy and regulations to support a low-carbon growth.2) To provide stronger support to the pilot to find out the low-carbon pathway according to local conditions and to provide some necessary policy, technology and fund guarantees.3) To strength th
15、e foundation of low-carbon growth, including setting up the statistical accounting system for GHG, providing more incentives to low-carbon technology and product innovation, as well as forming a better social culture and lifestyle for emission reduction.目 录1.低碳试点工作的背景 11.1 开展低碳试点的政策背景 .11.1.1 我国实现经济
16、发展面临温室气体排放的约束 11.1.2 不同地区开展了自发的低碳发展探索 21.1.3 自上而下的低碳发展政策 31.2 试点地区的现状 .71.2.1 第一批低碳试点地区 71.2.2 第二批低碳试点地区 92.第一批低碳试点的进展和成效 112.1 加强领导，完善机制 .112.2 加强战略规划引领，编制、完善了低碳发展规划 .132.3 明确任务，确立发展目标 .152.4 完善实施体系，支持配套政策陆续出台 .252.5 优化产业结构，调整能源结构，降低碳强度 .272.6 加快温室气体清单编制，启动统计、监测与考核体系建设 .322.7 倡导低碳消费和低碳生活理念 .333.第二批
17、低碳试点地区的工作进展与变化 364.低碳试点实践的挑战和不足 375.未来试点工作方向 405.1 总体要求 .405.1.1 愿景设计 405.1.2 发展要求 415.1.3 发展目标 435.1.4 发展特征 435.1.5 总体模式 465.2 指导理念与基本原则 .465.2.1 指导理念 465.2.2 基本原则 475.3 基本思路和主要领域 .485.3.1 基本思路 485.3.2 主要领域 495.4 行动策略部署 .535.4.1 实施步骤 535.4.2 行动策略 546.政策建议 576.1 完善法律制度保障 .576.2 完善资金机制保障 .586.3 完善技术体
18、系保障 .596.4 完善人才能力保障 .616.5 完善组织机构保障 .611.低 碳 试 点 工 作 的 背 景1.1 开展低碳试点的政策背景1.1.1 我国实现经济 发展面临温室气体排放的约束 在 我 国 发 展 经 济 、 改 善 民 生 的 同 时 ， 有 效 控 制 温 室 气 体 排 放 ， 妥 善 应 对 气候 变 化 ， 是 一 项 全 新 的 课 题 。 一 方 面 ， 近 年 来 ， 我 国 经 济 粗 放 型 的 发 展 方 式 并 没 有 根 本 性 转 变 。 目 前 ， 我 国 一 次 能 源 、 淡 水 、 钢 材 、 水 泥 等 主 要 资 源 的 平 均 消
19、 耗 强 度 高 出 世 界 平 均 水 平 约 90%， 单 位 国 内 生 产 总 值 能 耗 大 致 是 日 本 的 8 倍、欧盟的 4.5 倍，2009 年我国 GDP 只相当于美国的 1/3，但能源消费量却已 和 美 国 差 不 多 。 我 国 人 均 能 源 资 源 蕴 藏 本 来 就 不 足 ， 石 油 、 天 然 气 的 人 均 剩 余 探明可采储量只有世界平均水平的 7.7%和 7.1%，即使储量相对丰富的煤炭，也 只 有 世 界 平 均 水 平 的 63%， 高 消 耗 导 致 我 国 能 源 供 应 十 分 紧 张 ， 相 当 一 部 分 能 源 需 要 靠 进 口 解
20、决 ， 其 中 石 油 的 对 外 依 存 度 已 超 过 50%， 气 候 变 化 问 题 关 系 人 类 的 生 存 和 发 展 ， 是 当 今 世 界 面 临 的 重 大 挑 战 ， 也 是 各 国 抢 占 国 际 道 义 制 高 点 、 增 强 自 身 经 济 科 技 竞 争 优 势 的 重 要 领 域 ， 如 果 我 们 延 续 粗 放 型 发 展 方 式 和 传 统 的 工 业 化 道 路 来 推 进 现 代 化 ， 不 但 我 国 能 源 资 源 环 境 支 撑 不 住 ， 经 济 发 展 也 将 难 以 持 续 ， 全 面 建 设 小 康 社 会 的 目 标 也 会 落 空 。
21、 在 全 球 温 室 气 体 排 放 总 体 受 限 的 情 况 下 ， 我 们 已 不 可 能 像 发 达 国 家 工 业 化 时 期 那 样 通 过 长 期 不 受 约 束 的 排 放 来 实 现 经 济 发 展 。 另 一 方 面 ， 目 前 ， 发 展 绿 色 经 济 ， 降 低 碳 排 放 已 成 为 重 要 的 国 际 潮 流 ， 低 碳 技 术 和 低 碳 产 业 已 成 为 国 际 科 技 经 济 竞 争 的 新 领 域 ， 各 国 都 在 加 大 对 相 关 产 业 、 技 术 发 展 的 投 入 和 政 策 支 持 力 度 ， 积 极 探 索 符 合 本 国 国 情 的 绿
22、 色 低 碳 发 展 ； 发 达 国 家 还 借 保 护 气 候 之 名 ， 提 出 对 国 际 贸 易 产 品 征 收 碳 关 税 ， 企 图 设 置 新 的 贸 易 壁 垒 。 这 些 趋 势 对 未 来 我 国 发 展 具 有 重 要 的 影 响 。 我 们 必 须 积 极 应 对 、 趋 利 避 害 ， 加 快 推 动 我 国 低 碳 技 术 和 低 碳 产 业 发 展 ， 积 极 探 索具有中国特色的绿色低碳发展经验。中 国 在 寻 求 经 济 转 型 发 展 的 道 路 上 一 直 在 积 极 应 对 气 候 变 化 。 中 国 近 十 年 提 出 的 一 系 列 重 要 发 展
23、观 与 绿 色 低 碳 发 展 的 理 念 一 脉 相 承 。 党 的 十 六 届 三 中 全会提出 “以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，是我国全面实 现 小 康 社 会 发 展 目 标 的 重 要 战 略 思 想 。 胡 锦 涛 总 书 记 指 出 ： “要 加 快 转 变 经 济 增 长 方 式 ， 将 循 环 经 济 的 发 展 理 念 贯 穿 到 区 域 经 济 发 展 、 城 乡 建 设 和 产 品 生 产 中 ， 使 资 源 得 到 最 有 效 的 利 用 ”。 党 的 十 六 届 四 中 、 五 中 全 会 决 议 明 确 提 出 要 大 力 发 展 循 环 经 济
24、 ， 把 发 展 循 环 经 济 作 为 调 整 经 济 结 构 和 布 局 ， 实 现 经 济 增 长 方 式 转 变 的 重 大 举 措 。 党 的 十 六 届 五 中 全 会 明 确 提 出 “建 设 资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 ”， 并 首 次 把 建 设 资 源 节 约 型 和 环 境 友 好 型 社 会 确 定 为 国 民 经 济 与 社 会 发 展 中 长 期 规 划 的 一 项 战 略 任 务 。 “十 一 五 ”期 间 ， 党 中 央 、 国 务 院 高 度 重 视 节 能 减 排 工 作 ， 把 节 能 减 排 作 为 调 整 经 济 结 构 、 转
25、 变 发 展 方 式 、 推 动 科 学 发展的重要抓手，提出“十一五”单位 GDP 能耗降低 20%左右、主要污染物排 放总量减少 10%的约束性指标。1.1.2 不同地区开展了自发的低碳发展探索在 应 对 节 能 减 排 和 经 济 发 展 两 方 面 需 求 的 背 景 下 ， 我 国 的 地 方 政 府 也 纷 纷 把 目 光 投 向 了 低 碳 发 展 规 划 ， 希 望 能 通 过 结 合 当 地 的 实 际 情 况 ， 全 面 规 划 区 域 发 展 模 式 ， 即 从 调 整 产 业 结 构 、 优 化 能 源 结 构 、 提 倡 低 碳 生 活 方 式 等 方 面 着 手 ，
26、 引 导 地 方 未 来 的 产 业 方 向 和 社 会 发 展 的 低 碳 模 式 ， 取 得 发 展 与 环 境 的 平 衡。如图 1 所示为一些城市开展的低碳实践探索工作。 2008年 1月 ， 保 定 与 上 海 两 个 城 市 入 选 WWF“中 国 低 碳 城 市 发 展 项 目 ”首 批 试 点 城 市 2008年 初 ， 珠 海 市 两 会 中 政 协 首 先 提 议 要 把 珠 海 建 设 成 为 低 碳 城 市 2008年 ， 吉 林 市 编 制 了 吉 林 市 低 碳 经 济 路 线 图 。 2009年 底 在 北 京 举 办 新 闻 发 布 会 2008年 12月 ，
27、保 定 关 于 建 设 低 碳 城 市 的 意 见 低 碳 城 市 发 展 规 划 纲 要 (2008-2020) 2009年 起 ， 英 国 繁 荣 基 金 （ SPF） 先 后 支 持 吉 林 市 、 南 昌 、 重 庆 和 广 东 等 低 碳 发 展 研 究 2009年 10月 ， 南 昌 市 政 府 审 议 关 于 进 一 步 深 化 “花 园 城 市 绿 色 南 昌 ”建 设 等 若 干 意 见 2009年 12月 ， 德 州 提 出 实 施 太 阳 城 战 略 ， 编 制 了 低 碳 德 州 发 展 规 划 2009年 12月 ， 杭 州 市 发 布 低 碳 新 政 50条 ， 构
28、 建 “六 位 一 体 ”的 低 碳 城 市 2009年 12月 ， 成 都 市 发 布 成 都 低 碳 城 市 建 设 工 作 方 案 。 2009年 ， 广 元 市 成 立 应 对 气 候 变 化 工 作 领 导 小 组 ， 实 施 “科 学 重 建 、 低 碳 发 展 ”理 念 2010年 1月 ， 住 建 部 与 深 圳 市 签 署 合 作 框 架 协 议 ， 共 建 国 家 低 碳 生 态 示 范 市 。 2010年 1月 ， 厦 门 市 低 碳 城 市 总 体 规 划 纲 要 ， 将 交 通 、 建 筑 和 生 产 列 为 重 点 行 业 2010年 3月 ， 无 锡 低 碳 城
29、市 发 展 战 略 规 划 获 得 专 家 评 审 团 评 审 通 过 2010年 5月 ， 国 家 新 能 源 示 范 城 市 暨 自 治 区 和 谐 生 态 城 区 和 城 乡 一 体 化 吐 鲁 番 示 范 区 2010年 7月 ， 德 州 、 眉 山 、 银 川 和 北 京 东 城 区 成 为 首 批 中 瑞 合 作 低 碳 城 市图 1 地方自发的低碳发展探索1.1.3 自上而下的低碳发展政策 而 我 国 地 区 之 间 地 理 、 环 境 、 经 济 、 资 源 和 能 源 等 各 个 方 面 的 不 平 衡 为 不同 地 区 实 现 低 碳 发 展 提 出 了 不 同 的 要 求
30、 。 为 了 充 分 调 动 各 方 面 积 极 性 ， 积 累 对 不 同 地 区 和 行 业 分 类 指 导 的 工 作 经 验 ， 推 动 落 实 控 制 温 室 气 体 排 放 行 动 目 标 ， 2010 年 7 月 19 日，国家发改委下发国家发展改革委关于开展低碳省区和低 碳城市试点工作的通知（发改气候20101587 号），确定在广东、辽宁、湖 北 、 陕 西 、 云 南 五 省 和 天 津 、 重 庆 、 深 圳 、 厦 门 、 杭 州 、 南 昌 、 贵 阳 、 保 定 八 市 开 展 试 点 工 作 ， 要 求 试 点 地 区 编 制 低 碳 发 展 规 划 ， 制 定
31、支 持 绿 色 低 碳 发 展 的 配 套 政 策 ， 加 快 建 立 以 低 碳 排 放 为 特 征 的 产 业 体 系 ， 建 立 温 室 气 体 排 放 数 据 统 计和管理体系，积极倡导绿色低碳生活方式和消费模式。从 2011 年 12 月 10 日广东的低碳试点工作实施方案得到批复至 2012 年 5 月 ， 所 有 试 点 省 市 的 低 碳 试 点 实 施 工 作 方 案 均 已 得 到 国 家 发 改 委 的 批 复 。 试 点 省 市 的 实 施 工 作 方 案 ， 经 过 多轮的修改和规范才最终确定。经过一年多的地方低碳实践，国家发改委气候司又于 2012 年 4 月 开
32、展 了 第二批低碳试点的申请工作，并于 2012 年 11 月 29 日下发了国家发展改革委关 于 开 展 第 二 批 低 碳 省 区 和 低 碳 城 市 试 点 工 作 的 通 知 （ 发 改 气 候 20123760 号 ） ， 确 定 在 北 京 市 、 上 海 市 、 海 南 省 和 石 家 庄 市 、 秦 皇 岛 市 、 晋 城 市 、 呼 伦 贝 尔 市 、 吉 林 市 、 大 兴 安 岭 地 区 、 苏 州 市 、 淮 安 市 、 镇 江 市 、 宁 波 市 、 温 州 市 、 池 州 市 、 南 平 市 、 景 德 镇 市 、 赣 州 市 、 青 岛 市 、 济 源 市 、 武
33、 汉 市 、 广 州 市 、 桂 林 市 、 广 元 市 、 遵 义 市 、 昆 明 市 、 延 安 市 、 金 昌 市 、 乌 鲁 木 齐 市 开 展 第 二 批 国 家 低 碳 省 区 和 低 碳 城 市 试 点 工 作 。 除 延 续 第 一 批 低 碳 试 点 的 五 项 工 作 要 求 外 ， 对 第 二 批 低 碳 试 点 地 区 还 增 加 了 一 项 ， 即 明 确 工 作 方 向 和 原 则 要 求 ， 提 出 把 全 面 协 调 可 持 续 作 为 开 展 低 碳 试 点 的 根 本 要 求 ， 以 全 面 落 实 经 济 建 设 、 政 治 建 设 、 文 化 建 设 、
34、 社 会 建 设 、 生 态 文 明 建 设 五 位 一 体 总 体 布 局 为 原 则 ， 进 一 步 协 调 资 源 、 能 源 、 环 境 、 发 展 与 改 善 人 民 生 活 的 关 系 ， 合 理 调 整 空 间 布 局 ， 积 极 创 新 体 制 机 制 ， 不 断 完 善 政 策 措 施 ， 加 快 形 成 绿 色 低 碳 发 展 的 新 格 局 ， 开 创生态文明建设新局面。第 一 批 五 省 八 市 低 碳 试 点 地 区 的 选 取 具 有 很 强 的 地 域 代 表 性 （ 图 2 所 示 ） ， 既 包 括 东 部 沿 海 发 达 地 区 ， 中 部 地 区 、 后
35、发 西 部 地 区 ， 以 及 东 北 老 工 业 基地地区。而第二批低碳试点的选取，将我国的低碳试点地区扩大至全国 27 个 省级行政区。试点城市试点省区 试点城市所在的省区图 2 低碳试点省区和试点城市的分布图 在 中 央 政 府 对 地 方 的 指 导 性 政 策 方 面 ， 中 央 政 府 发 布 了 国 务 院 关 于 印 发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知（国发201141 号），提出了 国 家 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 的 总 体 要 求 、 主 要 目 标 、 控 制 措 施 等 ， 并 提 出 要 通 过 研 究 制 定 配 套 政 策 ， 以 及 提
36、出 试 点 建 设 规 范 和 评 价 标 准 ， 出 台 考 核 办 法 等 ， 加大对试点工作的支持力度，加强对试验试点工作的统筹协调和指导。41 号文 件 中 首 次 提 出 了 “十 二 五 ”各 地 区 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 下 降 指 标 ， 并 以 此 作 为 低 碳 发 展 的 定 量 目 标 ， 要 求 地 方 各 级 政 府 将 其 分 解 落 实 ， 并 制 定 实 施方案。除此之外中央政府发布的指导性政策还包括：1） 开展碳排放权交易试点国家发改委 2011 年 10 月 29 日下发关于开展碳排放权交易试点工作的通 知 ， 同 意 北
37、 京 市 、 天 津 市 、 上 海 市 、 重 庆 市 、 湖 北 省 、 广 东 省 及 深 圳 市 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 工 作 。 其 中 除 北 京 、 上 海 外 ， 其 余 均 属 于 “五 省 八 市 ”低 碳 试点。国家发改委 2012 年 6 月 13 日印发温室气体自愿减排交易管理暂行办 法 的 通 知 ， 以 保 障 自 愿 减 排 交 易 活 动 有 序 开 展 ， 并 为 逐 步 建 立 总 量 控 制 下 的 碳 排 放 权 交 易 市 场 积 累 经 验 ， 奠 定 技 术 和 规 则 基 础 。 碳 交 易 试 点 工 作 目 前 取 得 了
38、 积 极 进 展 ， 各 地 碳 交 易 所 通 过 搭 建 交 易 平 台 、 研 究 出 台 碳 排 放 核 查 标 准 、 提 供 碳 中 和 服 务 等 工 作 对 碳 交 易 体 系 建 立 起 基 础 建 设 作 用 ， 同 时 各 交 易 所 积 极 与 银行合作，为构建碳金融市场奠定基础。2） 颁布产业发展规划，建立低碳产业体系 低 碳 发 展 的 重 要 抓 手 之 一 是 建 立 低 碳 的 产 业 体 系 。 而 战 略 性 新 兴 产 业 是 引导 未 来 经 济 社 会 发 展 的 重 要 力 量 。 发 展 战 略 性 新 兴 产 业 已 成 为 世 界 主 要 国
39、 家 抢 占 新 一 轮 经 济 和 科 技 发 展 制 高 点 的 重 大 战 略 。 加 快 培 育 和 发 展 战 略 性 新 兴 产 业 也 成 为 我 国 低 碳 发 展 中 的 重 要 一 环 。 为 加 快 培 育 和 发 展 节 能 环 保 、 新 一 代 信 息 技 术 、 生 物 、 高 端 装 备 制 造 、 新 能 源 、 新 材 料 、 新 能 源 汽 车 等 战 略 性 新 兴 产 业，2010 年 10 月，国务院下发了国务院关于加快培育和发展战略性新兴产 业的决定（国发201032 号），并于 2012 年 7 月下发了“十二五”国家 战略性新兴产业发展规划（国
40、发201228 号）。3) 开展清单编制试点2010 年 9 月 27 日，国家发改委下发关于启动省级温室气体排放清单编制工作有关事项的通知，要求各省、自治区、直辖市启动省级温室气体 2005年 清 单 的 编 制 工 作 ， 要 求 陕 西 、 浙 江 、 湖 北 、 云 南 、 辽 宁 、 广 东 和 天 津 ， 作 为 省级温室气体清单编制这 7 个试点地区，结合工作需要和本地实际，研究部署 编 制 温 室 气 体 排 放 清 单 工 作 。 明 确 清 单 编 制 工 作 承 担 单 位 ， 确 定 主 要 领 域 清 单 编 制 负 责 人 和 技 术 专 家 ， 制 定 工 作 计
41、 划 和 编 制 方 案 ； 组 织 启 动 收 集 整 理 编 制 省 级 温 室 气 体 排 放 清 单 相 关 基 础 资 料 数 据 ， 重 点 收 集 整 理 能 源 活 动 、 工 业 生 产 过 程 、 农 业 活 动 、 土 地 利 用 交 换 和 林 业 、 城 市 废 弃 物 处 理 等 领 域 温 室 气 体 排 放 清 单 相 关 的 统 计 和 调 查 数 据 ； 并 根 据 工 作 需 要 和 本 地 实 际 ， 组 织 好 温 室 气 体 排 放 清单编制工作，确保完成省级温室气体排放清单编制。4）支持节能与环保 除 与 低 碳 发 展 直 接 相 关 的 政 策
42、 外 ， 国 家 出 台 一 系 列 鼓 励 及 推 动 政 策 扶 持 低碳 产 业 发 展 。 实 施 重 点 工 程 带 动 战 略 ， “十 一 五 ”期 间 中 央 财 政 已 累 计 投 入 2000 多亿元支持兴建节能环保工程，支持循环经济发展、淘汰落后产能以及节 能 环 保 能 力 建 设 等 ； 实 施 “节 能 产 品 惠 民 工 程 ”， 推 广 高 效 节 能 空 调 、 节 能 汽 车 、 节 能 电 机 、 新 能 源 汽 车 等 新 型 节 能 产 品 ； 推 进 建 筑 、 交 通 、 公 共 机 构 等 重 点 领 域 节 能 减 排 ； 明 确 要 求 金
43、融 机 构 加 大 对 节 能 减 排 项 目 的 信 贷 支 持 ； 出 台 相 关 产 品 及 项 目 的 节 能 评 估 和 审 查 管 理 办 法 ， 形 成 公 平 竞 争 市 场 环 境 ， 为 催 生 低 碳新兴产业创造条件。另外，中国为应对国际金融危机实施的 4 万亿经济刺激计划中，有 2100 亿元用于节能减排、发展循环经济和生态环境建设。一系列产 业 调 整 振 兴 规 划 也 将 发 展 循 环 型 、 低 碳 型 经 济 作 为 产 业 升 级 与 结 构 调 整 的 重 要 措施。综 上 所 述 ， 从 中 央 政 府 角 度 颁 发 的 与 地 方 低 碳 试 点
44、直 接 相 关 的 政 策 指 导 并 不 多 ， 并 对 试 点 省 和 试 点 城 市 提 出 建 成 低 碳 发 展 的 先 行 区 、 绿 色 发 展 的 示 范 区 和 科 学 发 展 的 试 验 区 的 要 求 。 总 体 来 说 ， 低 碳 试 点 工 作 是 一 项 自 下 而 上 的 实 践 工 作 ， 体 现 的 是 我 国 “摸 石 头 过 河 ”的 思 路 ， 采 用 一 边 实 施 ， 一 边 总 结 ， 一 边 学习，一边推广的工作思路，支持地方“先行先试”， 自下而上地探索不同基 础 、 不 同 特 点 地 区 实 现 低 碳 发 展 的 模 式 和 路 径 。
45、而 试 点 地 区 需 充 分 发 挥 主 动 性 和 创 造 性 ， 紧 密 结 合 当 地 的 发 展 阶 段 和 当 前 的 经 济 、 社 会 、 地 理 、 资 源 能 源 禀 赋等特点，找准定位，大胆探索，体现特色，对试点工作进行细化与落实。1.2 试点地区的现状1.2.1 第一批低碳试点地区在众多提出试点申请的省市中，最终选定 13 个省市。选择的标准包括：申 请 试 点 的 积 极 性 和 领 导 的 重 视 程 度 ； 试 点 省 市 的 有 关 低 碳 发 展 的 工 作 积 累 ； 同 时 考 虑 到 不 同 经 济 水 平 和 发 展 阶 段 的 省 市 入 选 以 起
46、 到 积 累 经 验 示 范 推 广 作 用 ， 因 此 地 域 平 衡 是 此 次 发 改 委 选 择 低 碳 试 点 地 区 的 一 个 重 要 出 发 点 。 从 经 济 和 能 耗水平，五省八市在全国范围具有一定的代表性，2010 年五省八市 GDP 总量占 全 国 的 34.4%， 能 源 消 费 总 量 占 全 国 的 33.8%。 低 碳 试 点 省 市 覆 盖 我 国 的 东 、 中 、 西 部 ： 东 部 地 区 有 两 省 五 市 （ 辽 宁 、 广 东 、 天 津 、 保 定 、 杭 州 、 厦 门 、 深 圳 ） 、 中 部 有 一 省 一 市 （ 湖 北 、 南 昌
47、） 、 西 部 有 三 省 一 市 （ 重 庆 、 云 南 、 陕 西 、 贵 阳 ） 。 试 点 省 市 地 处 不 同 地 区 ， 发 展 水 平 不 同 ， 各 自 具 有 不 同 的 代 表 性 。 正 如 国 家 发 改 委 副 主 任 解 振 华 所 指 出 的 那 样 ， 列 入 试 点 名 单 的 省 市 并 不 代 表其低碳发展水平就高，努力程度就大于未列入试点的地区。从 2011 年 12 月 10 日 广 东 的 低 碳 试 点 工 作 实 施 方 案 得 到 批 复 至 2012 年 5 月 ， 所 有 试 点 省 市 的 低 碳 试 点 实 施 工 作 方 案 均 已
48、 得 到 国 家 发 改 委 的 批 复 。 试 点 省 市 的 实 施 工 作 方 案 ， 经 过 多 轮 的 修 改 和 规 范 才 最 终 确 定 ， 方 案 中 较 关 键 的 几 个 问 题 包 括 ： 第 一 ， 要 明 确 低 碳 发 展 的 理 念 ， 厘 清 与 节 能 减 排 和 循 环 经 济 的 区 别 ； 第 二 ， 要 有 清 晰 的 目 标 ， 且 目 标 要 有 一 定 的 先 进 性 和 显 示 性 ， “五 省 八 市 ”的 目 标 基 本 要 强 于 其 他 各 省 市 和 国 家 的 目 标 ， 否 则 难 以 示 范 ； 第 三 ， 要 突 出 地 方
49、 特 点 ， 任 何 一 个 省 市 做 低 碳 都 要 走 出 自 己 的 道 路 ， 要 突 出 自 己 地 域 的 、 发展的阶段的特点。国 家 发 改 委 牵 头 的 五 省 八 市 的 低 碳 试 点 工 作 是 国 内 低 碳 实 践 从 零 散 向 全 面 过 渡 的 重 要 一 环 。 中 央 政 府 一 方 面 希 望 试 点 省 市 在 同 等 地 区 起 到 示 范 带 头 作 用 ， 另 一 方 面 也 希 望 试 点 省 市 自 己 形 成 独 特 的 发 展 思 路 ， 总 结 成 功 经 验 ， 以 便 在 全 国 层 面 上 推 广 。 中 国 未 来 经 济 转 型 发 展 的 道 路 ， 需 要 通 过 低 碳 发 展 试 点 示 范 来 积 累 经 验 ， 不 仅 是 技 术 上 的 ， 更 多 是 体 制 上 的 ， 形 成 对 不 同 地 域 、 不 同 自 然条件、不同发展基础的省市低碳发展的有益指导。第一批低碳试点地区的 GDP 与碳排放数据如表 1 所示，试点省市之间经济发 展 和 碳 排 放 水 平 差 异 较 大 ， 人 均 GDP 最 高 的 深 圳 市 是 最
