1、亚行对华技术援助项目TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设中国政府购买公共服务研究 终期报告主要报告人：贾西津，苏明 合作报告人：韩俊魁、孙杰2009年 6月中国政府购买公共服务研究终期报告Final Report on Government Procurement of Public ServicesPeoples Republic of China主要报告人：贾西津 清华大学公共管理学院副教授 苏 明 财政部财政科学研究所副所长合作报告人：韩俊魁 北京师范大学讲师孙 洁 财政部财政科学研究所博士后本书中所述为作者的观点，不一定代表中华人民共和国民政部、亚洲开发银行、亚行理事会或其代表
2、的政府 的观点和政策。亚洲开发银行不担保本出版物中所含数据的准确性，而且对使用这些数据所产生的后果不承担责任。 使用术语“国别”不代表作者或亚洲开发银行对任何地域实体的合法性或其它法律地位的任何判断。1中国政府购买公共服务研究终期报告前 言在计划经济时代，国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共服务的供给。随 着经济体制改革和公共服务需求日趋多样化和精细化，政府也在从直接提供公共服务向公共资源协调者 的角色转变。逐渐兴起的民间非营利组织以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点，成为帮助政 府承担部分公共服务职能的适宜主体。拓 展 公 共 财 政 提 供 公 共 服 务 的 使
3、 用 途 径 ， 特 别 是 通 过 契 约 化 的 形 式 ， 将 公 共 服 务 外 包 给 非 营 利 组 织、企业或其他社会组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措，也是现代 公共财政支出发展的国际趋势。在公共财政体系中建立对公共服务的购买制度，提高民间非营利组织承 担公共服务的能力，对于促进公共服务供给水平和民间非营利组织的发展都是十分必要的。由 亚 洲 开 发 银 行 （ 亚 行 ） 1支 持 ， 民 政 部 民 间 组 织 管 理 局 组 织 ， 来 自 财 政 部 财 研 所 、 清 华 大 学 、 北 京师范大学的专家参与实施的研究项目“政府向民间非营利
4、组织购买公共服务研究”，旨在研究中国政 府购买公共服务的现实基础，借鉴国外公共服务外包的可行经验，以及国内在不同地方、不同领域已有 的创新举措，初步提出在中国建立公共服务购买制度的可行路径，从而为有关部门提出政策建议。本研究除学者的多学科结合外，得到三个方面的支持：第一，我们多次到财政部相关部门了解与民 间组织（ NGO）相关的财政政策和制度，特别是于 2007年 9月、 2008年 7月受邀到民政部参加座谈会， 广泛听取和征求意见，民间组织管理局李勇副局长、王文处长和许昀在研究中多次与我们讨论和交流， 这 对 于 我 们 了 解 NGO及 其 政 策 有 很 大 帮 助 ； 第 二 ， 在
5、研 究 中 ， 我 们 经 常 与 亚 行 保 持 联 系 ， 宋 思 年 （ Dr. Chris Spohr）博士给予我们非常多的帮助和指点，在提供了大量相关资料的同时，还曾于 2008年 3月和 2008年 5月两次通过召开座谈会，征求亚行相关专家意见，这对于开阔我们的思路非常有益。第三，我 们 于 2008年 3-4月 间 对 江 苏 南 通 、 无 锡 等 地 进 行 了 调 研 ， 通 过 实 地 考 察 了 解 中 国 政 府 采 购 的 现 状 和 典 型 案例。本研究是理论与实践、国内与国际经验结合的成果。本 项 研 究 的 最 终 圆 满 完 成 ， 还 要 特 别 感 谢
6、亚 行 驻 中 国 代 表 处 项 目 经 理 /高 级 规 划 官 杨 俊 梅 女 士 ， 她 对项目的全面监督管理，确保了项目的顺利完成，并为终期报告的定稿校勘工作提供帮助。亚行驻中国 代表处项目分析师甘美女士（主管项目财务），高级对外联络官员阚磊女士（印刷版校审）及其助理荣 璇女士（协调安排报告的排版印刷），均为项目的成功给予了大力支持。1 亚行与民政部的合作研究由亚行向中国提供的技术援助项目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设援助之下的 “政府向 NGO购 买服务 “子项目支持。目 录前 言 .1一、什么是政府购买公共服务？ 4二、政府购买公共服务的国际经验 5三、中国政府购
7、买公共服务的必要性 .8四、中国政府购买公共服务发展现状 .9五、中国政府购买公共服务存在的主要问题 10六、中国政府发展公共服务购买的主要原则 13七、政策建议 .18案例 1、农村劳动力转移培训 “阳光工程 ”案例以江苏南通为例 . 20案例 2无锡市公共卫生服务购买民办安国医院承包结核病防治案例 21亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设一、什么是政府购买公共服务？（一）政府购买公共服务是公共服务的契约化提供模式政 府 购 买 公 共 服 务 ， 即 政 府 对 于 某 些 设 立 的 特 定 的 公 共 服 务 目 标 ， 不 是 自 己
8、使 用 财 政 资 金 运 作 完 成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府 支付相应的资金的模式。简言之，即政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目 标的机制，其本质上是公共服务的契约化提供模式。政府购买公共服务的核心是建立契约式服务提供模式，而不是建立雇佣关系，它要求作为购买方的 政府和作为被购买方的社会组织之间保持独立性，社会组织独立决策、独立运作、承担责任，政府依据 合同进行管理，对绩效进行独立的评估。（二）政府购买公共服务是政府采购的一部分政府采购包括货物、工程、服务的购买，其中的服务包括政府自身的后勤服务，更主要的
9、部分是公 共服务。政府采购以竞争、公开原则为一般性原则。（三）非营利组织是公共服务购买的重要对象公共服务购买的对象包括非营利组织、营利组织、事业单位等，其中非营利组织是提供公共服务的 重要主体。非 营 利 组 织 （ NPO） 指 民 办 的 不 以 营 利 为 目 的 的 组 织 ， 其 中 又 依 据 其 组 织 形 式 和 组 织 目 标 分 为 以 成员互益为目的的组织，如行业协会、学会、文体协会等，以及以社会公益为目的的组织，如民办非营 利的学校、医院、养老院、博物馆、基金会等。在中国，非营利组织在民政部门注册登记的类型包括社 会团体、民办非企业单位、基金会三种。（四）政府购买公共服
10、务不同于公共福利、财政拨款或对非营利组织的资助政府购买公共服务不同于公共福利，如免费医疗、免费公共交通等。后者是政府针对公民或某些弱 势群体的财政支出，它与购买之间没有必然的联系。政府购买公共服务不同于公共事业的财政拨款。拨款主要面向特定组织，根据组织运作预算进行， 购买则主要针对特定的公共服务标的，公开开放竞争获得，以服务绩效而不是组织过程作为考核依据。45中国政府购买公共服务研究终期报告政府购买公共服务也不等于对非营利组织的资助。尽管资助是必要的，但它的主要目的不是特定的公共服务目标，而是非营利组织自身的能力建设和发展。财政资金应该协调兼顾公共服务购买和对非营 利组织资助两方面的关系。二、
11、政府购买公共服务的国际经验政 府 采 购 制 度 最 早 体 现 在 美 国 1761年 的 联 邦 采 购 法 ， 政 府 购 买 服 务 主 要 是 20世 纪 80年 代 以 来 的趋势。 20世纪 90年代，英国率先提出公私伙伴关系的概念，继而在美、德、日等国得到广泛响应。国 际 经 验 显 示 ： 第 一 ， 政 府 购 买 公 共 服 务 涵 盖 大 多 数 公 共 服 务 领 域 ， 特 别 是 教 育 、 公 共 卫 生 、 文 化 、 社 会 服 务 等 主 要 公 共 服 务 领 域 。 各 国 公 共 服 务 购 买 的 领 域 非 常 广 泛 ， 包 括 ： 1） 教
12、育 、 职 业 教 育 和 特 殊 教 育 ； 2） 公 共 卫 生 ； 3） 养 老 服 务 ； 4） 残 障 服 务 ； 5） 社 区 服 务 ； 6） 文 化 与 传 统 保 护 ； 7） 就 业 促 进 、 保 障 性 住 宅 和 其 他 社 会 问 题 解 决 ； 8） 城 市 规 划 、 交 通 、 环 境 和 其 他 政 策 咨 询 等 。 在 一 些 国 家 ， 非营利组织是社会福利的第一道防线。香港公共服务购买的情况见表 1。表 1 香港政府 2008 2009年度向非营利组织购买公共服务的资金分配服务类别 拨款数额 百分比家庭及儿童福利 $7.659 亿元 9.5%社会保障
13、 $0.005 亿元 0%老人服务 $26.991 亿元 33.6%康复及医务社会服务 $25.569 亿元 31.8%违法者辅导服务 $0.443 亿元 0.6%社区发展 $1.365 亿元 1.7%青少年服务 $13.767 亿元 17.1%社会福利支援 $4.569 亿元 5.7%第 二 ， 非 营 利 组 织 是 公 共 服 务 购 买 的 重 要 承 接 主 体 。 不 管 是 新 西 兰 为 代 表 的 政 府 管 理 私 营 化 模 式 还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把非政府组织作为重要的合作伙伴。一些国家把非营 利 组 织 作 为 处 理 社 会 福 利 的 第
14、 一 道 防 线 。 国 际 研 究 数 据 显 示 ， 欧 洲 非 营 利 组 织 收 入 中 普 遍 有 40 70% 来 自 公 共 财 政 资 源 ， 日 本 这 一 数 据 为 45%， 中 国 香 港 为 70 80%， 即 使 是 美 国 这 样 的 市 场 主 导 型 国 家，非营利组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的约 31%。不同国家非营利组织 在公共服务中的作用不尽相同，如表 2所示。亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设表2 非营利组织（NPO）在各国政府购买中的地位及其资金来源*国家 主要资金来源NPO起
15、重要作用波兰 地方匈牙利 地方俄罗斯 地方亚美尼亚 捐赠者NPO适当介入阿尔巴尼亚 捐赠者克罗地亚 捐赠者NPO作用极为有限吉尔吉斯斯坦 地方*注：地方包括所有国内的私人资源和公共资源 1第 三 ， 购 买 类 型 一 般 分 为 核 心 合 作 或 长 期 合 作 以 及 短 期 项 目 支 持 两 种 。 前 者 指 支 持 基 础 服 务 的 核 心 资助和长期资助（例如加拿大给妇女提供住所以及维系住所的运行，通常每年更新合同，合同内容一般 较有持续性，更新主要体现在合同周期的变化。）后者是一件具体事项的合作，或者某些特定的项目。第 四 ， 在 购 买 方 式 上 ， 公 开 竞 标 是
16、 最 典 型 的 模 式 。 例 如 ， 英 国 政 府 1990年 的 公 共 医 疗 和 社 区 关 怀 法明确规定，中央政府拨付的特殊款项的 85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买服务。不 过，在加拿大，政府也经常采用组织直接提出项目请求的方法。在柬埔寨，非营利组织参与政府公共服 务，包括以合同界定责权的签约外包和政府自身管理的委外经营。第 五 ， 资 金 拨 付 流 程 有 多 种 形 式 。 例 如 ， 香 港 包 括 整 笔 拨 款 、 非 整 笔 拨 款 、 奖 券 基 金 三 种 形 式 ， 其 中，整笔拨款下非营利组织可以自主灵活地调配资源以配合服务需要，此模式着重
17、效率、鼓励创新、加 强问责和提供弹性；未加入整笔拨款制度的机构可以用修订标准成本津贴模式（服务的标准成本由职员 薪酬按认可职位的中点薪金计算）、模拟成本津贴模式（按各福利机构的认可开支提供津贴，每年并按 通胀调整）、单位成本资助计划（社会福利署署长与非营利组织负责人以签订合约的方式订出一个固定 的单位成本）等方式；基金则主要用以支援受资助福利计划的非经常开支，及补助有期限的试验计划。1 转引自 Raymond J. Struyk, Nonprofit Organizations as Contracted Local Social Service Providers in Eastern Eu
18、rope and the Commonwealth of Independent States, Public Administration and Development. 22, 432(2002)6中国政府购买公共服务研究终期报告第 六 ， 对 于 政 府 购 买 公 共 服 务 的 立 法 规 定 健 全 。 例 如 在 东 欧 ， 波 兰 、 匈 牙 利 、 克 罗 地 亚 、 阿 尔 巴尼亚、亚美尼亚、俄罗斯、吉尔吉斯等，均有国家层面对购买服务的立法。香港关于向非营利组织购买 服务，有专门的受资助非政府组织福利机构的采购程序、受资助非政府福利机构的存货管理、受资助非政府福利机构的人
19、事管理、津贴及服务协议与服务文件、非政府福利机构纪律 守则样本、非政府机构工程合约的批出和管理等。第 七 ， 公 共 服 务 购 买 有 一 系 列 较 为 严 格 的 操 作 程 序 。 如 英 国 政 府 采 购 程 序 包 括 八 个 阶 段 ： 制 定 采 购 计 划 ， 确 定 采 购 总 负 责 人 和 配 备 律 师 、 会 计 师 或 审 计 师 ， 律 师 起 草 和 在 指 定 刊 物 上 公 布 信 息 ， 接 受 咨 询 ， 按标准确定合格供应商名单，招标或直接采购，按照合同监督供应商完成服务，独立审计。美国政府采 购则由至少六个环节构成：制定统一的单据格式、招标公告以
20、及表述格式、对招标工作人员统一定位， 详 细 制 定 招 标 采 购 操 作 规 程 ， 确 定 合 格 供 应 商 名 单 ， 招 投 标 ， 交 货 追 查 ， 进 行 采 购 审 计 和 管 理 审 计 。第 八 ， 以 结 果 为 导 向 的 监 管 制 度 。 如 在 加 拿 大 ， 合 同 中 的 问 责 条 件 包 括 行 政 条 件 和 项 目 条 件 两 方 面，前者指政府在购买合同对统计报告、外部评估、执行目标、服务预测、省级项目标准、审计财务说 明以及财务报告等一系列规定，特别是财务规定；后者和具体服务相关，如合格的条件、服务提供方法 和程序、员工条件等。在柬埔寨，评估主
21、要采取三种策略：基线调查以及指标的确定，中期独立评估， 最终调查评估等。第 九 ， 除 签 署 合 同 购 买 服 务 外 ， 公 共 财 政 资 金 对 于 非 营 利 组 织 的 支 持 还 有 三 种 形 式 ： 资 助 ， 包 括 办 公 场 所 、 打 折 收 费 等 ； 竞 争 性 或 随 意 性 拨 款 ， 其 中 匈 牙 利 和 俄 罗 斯 等 国 随 意 性 拨 款 ， 过 程 不 够 透 明 ， 而 竞 争 性 拨 款 在 波 兰 、 克 罗 地 亚 常 见 ， 现 在 匈 牙 利 和 俄 罗 斯 也 越 来 越 多 发 展 竞 争 性 拨 款 ； 减 免 税 的 间 接
22、资 助 。第 十 ， 国 际 上 政 府 购 买 公 共 服 务 的 发 展 趋 势 ， 大 致 分 为 内 生 型 和 外 力 型 两 种 模 式 。 前 者 主 要 集 中 在 最早掀起这场改革的少数发达国家，如新西兰、英国、美国等，而后者主要集中在国际发展组织推动下 的发展中国及以及转型中国家。而内生型又可以分为以新西兰为代表的威斯敏斯特模式和美国模式。前 者积极推动政府管理私有化，而后者并不缩减政府活动的范围。一些北欧国家综合了两种内生型模式的 特点。第十一，服务购买也与向社区地方转移职能、增强地方治理能力的趋势相关，这一趋势在发达国家 比 较 明 显 ， 在 发 展 中 国 家 、
23、转 型 国 家 也 存 在 这 一 趋 势 。 在 政 府 向 非 营 利 组 织 购 买 公 共 服 务 的 国 家 中 ， 都 在 社区层面兴起了大量的非营利组织，在这一过程中联邦制国家还伴随着明显的从中央向地方政府的职能 转 移 。 例 如 ， 加 拿 大 1867年 宪 法 法 案 规 定 了 地 方 政 府 对 本 地 福 利 事 务 的 责 任 ， 尽 管 现 在 联 邦 政 府 不 断 加 强全国统一的政策规范，但是地方政府还是在本地福利提供方面扮演着重要作用。波兰的社会救助职责 1990年 转 移 至 地 方 ， 1999年 其 他 服 务 转 移 到 全 国 350多 个 家
24、 庭 援 助 中 心 （ Family Assistance Centres） 。7亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设第十二，目前各国公共服务购买中体现出的问题与公共服务的难测度性和非营利组织的运作特性有关，主要体现为：短期合同、购买金额小，影响了组织的长期规划发展；非营利组织的灵活性与政府严 格购买程序之间形成张力；非营利组织活动领域分散，统一的购买标准难制定，评估体系繁琐；合同签 立和运作依赖一定的信任和个体性因素；竞争可能影响非政府组织之间的联合等。三、中国政府购买公共服务的必要性（一）政府自身生产公共服务的能力局限，需要多元的社会化公共
25、服务提供机制。政 府 由 于 自 身 的 成 本 、 效 率 、 专 业 化 程 度 等 方 面 问 题 ， 自 身 生 产 公 共 服 务 的 不 足 ， 或 者 具 有 局 限 性，不能满足公众日益增长的公共服务需求。在有限的公共资源条件下，需要多元化的公共服务提供机 制，在数量和质量两个方面增强公共服务的供给，实现公共资源的更有效使用。（二）政府购买公共服务有利于改善公共服务的质量和效率和政府自身生产公共服务相比，通过非营利性或者营利性的组织提供专业化服务，有利于提供高质 量的公共服务产品；其专业化的人员队伍，有利于提高管理效率，从而提高服务生产效率。（三）政府购买公共服务促进公共财政体
26、系建设，转变政府角色和职能中国正在加大力度建立公共财政体制。公共财政是与市场经济相适应的财政体制，以市场失效作为 财政职能定位的经济依据，以公共需要为财政支出的前提。政府购买公共服务正是将那些部分可由市场 提供的公共服务交由市场来提供，将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中。政府购买的公共服务一般是那些准公共产品。随着科学技术的发展，所谓纯公共产品越来越少，更 多的是准公共产品，也就是说政府能够购买的公共服务将越来越多。（ 四 ） 政 府 购 买 公 共 服 务 促 进 社 会 组 织 发 展 ， 实 现 公 共 服 务 均 等 化 ， 从 而 达 到 社 会 和 谐 与 持续发展政府购买公共
27、服务可以促进社会组织发展，实现公共服务主体的多元化。另一方面，建设公共财政 制度，实现基本公共服务均等化目标，需要通过多元化的渠道来完成，政府购买是政府多元化提供公共 服务从而实现公共服务均等化的重要手段。8中国政府购买公共服务研究终期报告四、中国政府购买公共服务发展现状（一）政府采购已经历十余年发展，进入全面推进阶段。中国政府采购自 1996年试点以来，经历了三个主要发展阶段，目前进入全面推进时期。 第一阶段是 19961998年的试点初创期。 1996年政府采购制度研究提上议程，同时上海政局启动了政府采购试点活动。第 二 阶 段 是 1998年 7月 2000年 6月 试 点 扩 大 期
28、。 继 深 圳 市 人 大 颁 布 第 一 部 政 府 采 购 地 方 性 法 规深圳特区政府采购条例之后， 1999年 4月财政部颁布政府采购管理暂行办法，是中国第一部有 关 政 府 采 购 的 全 国 性 部 门 规 章 。 至 2000年 ， 全 国 大 部 分 地 区 都 颁 布 了 地 区 性 的 政 府 采 购 管 理 办 法 ， 政 府 采 购 法 列 入 全 国 人 大 立 法 议 程 ， 政 府 采 购 相 关 机 构 建 设 完 善 ， 政 府 采 购 范 围 不 断 扩 大 ， 规 模 迅 速 增 长 。第 三 阶 段 是 2000年 6月 2002年 12月 试 点 向
29、 全 面 推 行 转 变 期 。 此 期 的 标 志 是 规 范 化 建 设 ， 在2002年 6月 29日，全国人大通过了中华人民共和国政府采购法。第四阶段是 2003年 1月政府采购法 实施至今，政府采购步入规范化、法制化的发展时期。在不 断 扩 大 政 府 采 购 面 的 基 础 上 ， 2007年 底 财 政 部 启 动 了 申 请 加 入 WTO的 政 府 采 购 协 议 程 序 。（二）政府购买公共服务取得地方创新早 在 1995年 ， 上 海 浦 东 新 区 就 开 始 探 索 政 府 购 买 的 新 型 公 共 服 务 提 供 模 式 ， 浦 东 新 区 社 会 发 展 局 委
30、托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆，即“罗山会馆”模式，是中国最早阶段政府向非营 利组织购买公共服务的探索，它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制，而采取了委托非营利组 织进行运作。从 2003年 以 来 ， 上 海 、 北 京 、 无 锡 、 浙 江 、 广 东 等 各 地 方 政 府 向 民 间 组 织 购 买 公 共 服 务 的 探 索 不 断增多，形式多样。购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发 展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。2005年 12月 19日 ， 国 务 院 扶 贫 办 、 亚 行 、 江 西
31、省 扶 贫 办 和 中 国 扶 贫 基 金 会 在 北 京 启 动 “非 政 府 组 织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着 服务购买开始进行规范化的试点。9亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设（三）政府购买公共服务逐渐提上政策议程在 国 家 层 面 上 ， 中 国 农 村 扶 贫 开 发 纲 要 ： 20012010 在 “十 一 五 ”扶 贫 工 作 的 基 本 思 路 中 提 出 鼓 励 和 支 持 中 介 组 织 、 民 间 组 织 参 与 扶 贫 项 目 的 实 施 。 2002年 ，
32、 国 家 艾 滋 病 防 治 社 会 动 员 项 目 设 立 专 项 资 金 ， 每 年 招 标 ， 支 持 社 会 组 织 参 与 艾 滋 病 防 治 工 作 。 2006年 财 政 部 、 国 家 发 改 委 、 卫 生 部 联 合 下 发 关 于 城 市 社 区 卫 生 服 务 补 助 政 策 的 意 见 ， 指 导 政 府 购 买 城 市 社 区 公 共 卫 生 服 务 试 点 。 2007年 国 办 发 36号 文 关 于 加 快 推 进 行 业 协 会 商 会 改 革 和 发 展 的 若 干 意 见 ， 明 确 提 出 建 立 政 府 购 买 行 业 协 会服务的制度，对行业协会受
33、政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金 纳入预算管理。这些都说明政府在使用财政资金提供公共服务方面，开始逐步考虑到社会组织的参与。在 地 方 层 面 上 ， 2005年 上 海 浦 东 新 区 政 府 出 台 关 于 促 进 浦 东 新 区 社 会 事 业 发 展 的 财 政 扶 持 意 见，其后相继出台着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见、关于促进浦东新区 民 间 组 织 发 展 的 若 干 意 见 及 浦 东 新 区 关 于 政 府 购 买 公 共 服 务 的 实 施 意 见 （ 试 行 ） ， 2008年 静 安 区民政局、财政局共同下发关于静安区社
34、会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定， 对 购 买 服 务 的 流 程 、 评 估 和 标 准 做 了 规 范 。 2005年 ， 无 锡 市 委 下 发 市 改 革 工 作 领 导 小 组 公 共 财 政 体 制 改革办公室制定的关于政府购买公共服务的指导意见（试行），提出“政府承担、定项委托、合同 管理、评估兑现”的公共服务提供方式，鼓励政府将直接举办的公共服务事项通过一定程序委托给非营 利 组 织 完 成 。 2006年 ， 宁 波 市 财 政 局 下 发 关 于 大 力 推 进 公 共 服 务 实 行 政 府 采 购 的 工 作 意 见 ， 将 教 科文体、社会保障等纳入政
35、府采购范围。五、中国政府购买公共服务存在的主要问题（一）在制度上，公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。2003年 政 府 采 购 法 实 施 ， 其 后 颁 布 了 政 府 采 购 范 围 。 尽 管 采 购 法 规 定 的 范 围 包 括 货 物 、 工 程 和服务，但是在采购范围中，对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要 的公共服务并没有被列入采购范围。部分地方文件已经对此有所创新，但公共服务购买的制度化必须有 待政府采购法律法规及相应财政制度体系的完善。（ 二 ） 在 数 量 上 ， 公 共 服 务 购 买 开 展 远 远 不 足 ， 购
36、 买 的 资 金 规 模 小 ， 购 买 领 域 局 限 ， 购 买 对象范围狭窄。1、 购 买 资 金 规 模 小 。 政 府 购 买 公 共 服 务 无 论 是 经 济 发 达 的 东 部 地 区 还 是 经 济 欠 发 达 的 中 西 部 地 区，都还是处于起步阶段。政府购买公共服务的规模普遍较小。10独立性购买 程序非竞争性购买 模式二中国政府购买公共服务研究终期报告2、 购 买 领 域 局 限 ， 主 导 性 公 共 服 务 领 域 购 买 服 务 较 少 。 目 前 中 国 公 共 服 务 购 买 以 养 老 、 社 会 服务，以及承接政府部门部分职能为主，在公共卫生、教育、文化等
37、主导性公共服务领域尚不多见。国际 上 ， 政 府 购 买 公 共 服 务 是 非 营 利 组 织 的 重 要 资 金 来 源 之 一 ， 平 均 占 到 非 营 利 组 织 总 收 入 的 40 左 右 。 其 中 ， 卫 生 保 健 、 教 育 和 社 会 服 务 等 主 要 社 会 福 利 领 域 ， 公 共 部 门 资 金 占 到 非 营 利 组 织 收 入 的 主 导 地 位 。3、 购 买 对 象 范 围 狭 窄 ， 事 业 性 或 政 府 自 己 组 建 组 织 居 多 。 目 前 很 多 政 府 购 买 服 务 是 直 接 委 托 下 属 的非营利组织，或者为承接自身某些职能，组
38、建非营利组织，直接管理并委托服务，开放、公开的竞争 性购买较少。（三）在购买模式上，独立竞争性购买有待加强。按照公共服务购买的定义，服务购买应该有明确的公共服务标的、契约双方主体独立，这是服务购 买的必要条件；同时应该以公开公平竞标作为服务购买的一般原则。目前各地的实践在购买主体关系上 存在独立性与非独立性两类，在流程上有竞争性与非竞争性购买。模式示意如图 1。图1 中国政府向民间组织购买公共服务模式分类竞争性购买 模式三购买双方的关系购买模式非独立性购买 形式性购买 模式一非独立性购买主要指政府设立非营利组织，用以承接自身的部分服务或管理职能，并以项目或其他形式予以一定资金和资源。这种模式在
39、形式上构成政府与非营利组织之间的服务购买，但是二者并不是 独立运作，非完全契约关系，可以称为形式性购买。此中模式在中国目前最为普遍。独立性购买满足明 确公共服务标的、主体独立、契约关系的必要条件，是应该发展的方向。（ 四 ） 在 程 序 上 ， 公 共 服 务 购 买 欠 缺 规 范 流 程 ， 资 金 信 息 不 公 开 ， 公 开 竞 争 未 成 为 一 般 原 则，依靠内部监督。1、 购 买 公 共 服 务 的 资 金 预 算 不 公 开 。 在 开 展 政 府 购 买 公 共 服 务 较 早 的 西 方 国 家 ， 政 府 向 社 会 公 布 购 买服务的预算，从事生产公共服务的非政府
40、组织，通过政府采购公开招标的方式取得政府拨款，并按照11亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设政府要求提供服务。而在中国各级政府部门预算编制中，政府采购资金预算已经单列，但并不向社会公开 ， 因 而 民 非 机 构 对 政 府 购 买 公 共 服 务 的 需 求 并 不 了 解 ， 不 利 于 其 竞 争 政 府 所 要 购 买 公 共 服 务 的 项 目 。2、 政 府 购 买 公 共 服 务 缺 少 规 范 程 序 ， 公 开 竞 争 未 成 为 一 般 原 则 。 按 照 国 际 惯 例 ， 政 府 购 买 的 通 常 方式要求公开招标。目前
41、公开招标的竞争性购买在中国还非常少，这一方面与非营利组织数量较少，竞 争性市场不足有关，另一方面也因为政府购买公共服务过程中，还没有确立公开公平竞争招标的法律、 制度等依据。3、 政 府 购 买 公 共 服 务 的 监 督 管 理 不 够 规 范 ， 政 府 部 门 内 部 监 督 为 主 。 独 立 的 第 三 方 监 督 管 理 机 制 非常重要，因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有 较 强 的 专 业 性 ， 经 营 者 与 消 费 者 之 间 、 经 营 者 与 监 督 管 理 者 之 间 存 在 着 信 息 不 对 称 ， 需 要 独 立
42、的 监 督 机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。另一方面，一些地方政府热衷于推进公共服务提供的市场 化，是因为购买公共服务过程中，为政府提供了包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督 管理等方面的权力，很容易在缺乏外部监督的情况下滋生腐败。（ 五 ） 在 购 买 主 体 的 关 系 上 ， 存 在 购 买 双 方 非 独 立 、 平 等 关 系 ， 政 府 单 向 主 导 ， 低 成 本 购 买，职权介入的问题。一方面，由于缺乏规范流程，政府部门开展服务购买的对象多是与自己有行政或其他隶属关系的组 织，购买双方不是独立的主体，这样很难形成契约关系，从而也不能真正获得购买服务的优势。
43、另一方 面，由于政府在购买中处于主导地位，在缺乏一定规范的情况下，很容易形成政府以较低的成本从非营 利组织购买服务，同时政府又以自身职权优势让非营利组织进入某些营利领域，通过垄断性经营以弥补 公共服务成本的不足。此种做法，虽然从单个购买对象而言可能保持运作平衡，但是会对市场秩序形成 干涉，而且容易带来其它方面的问题，如违规、垄断、暗箱操作等。（ 六 ） 在 政 策 协 调 上 ， 缺 少 相 应 的 政 策 配 套 与 政 府 部 门 之 间 的 协 调 ， 存 在 政 府 各 部 门 目 标 与资金交叉，政策一刀切，缺少对组织发展的配套支持资金，缺乏对非营利组织相应的法律保 障等问题。1、
44、政 府 各 部 门 的 公 共 服 务 目 标 及 资 金 交 叉 。 通 过 对 南 通 市 阳 光 工 程 的 调 查 发 现 ， 目 前 中 国 政 府 各 部门的公共服务目标及资金存在着不同程度的交叉现象。阳光工程培训由农业部管理、而农村劳动力输 出培训由原劳动与社会保障部管理。这种公共服务目标及资金的交叉会形成多头管理，最终导致公共服 务提供效率的降低。2、 全 国 性 政 策 一 刀 切 的 问 题 。 例 如 在 阳 光 工 程 中 ， 全 国 各 地 无 论 经 济 水 平 高 低 ， 对 每 个 人 的 培 训 补贴是一样的，这就导致了经济发达地区由于需要高技术含量的培训，而
45、补贴对他无法产生激励作用。12中国政府购买公共服务研究终期报告而 对 于 经 济 欠 发 达 地 区 而 言 ， 由 于 经 济 上 不 能 补 足 培 训 所 需 要 的 另 外 一 部 分 资 金 ， 即 使 想 学 习 某 项 技术，也不能达到自己的目的。因此说，一刀切的政策可能会导致两个方面都未必能达到所要求的目标。3、 缺 少 对 组 织 发 展 的 配 套 支 持 资 金 。 与 企 业 不 同 ， 非 营 利 组 织 不 总 是 能 通 过 利 润 来 维 持 自 身 生 存 的。因而很多国家除服务结果导向的服务购买外，政府还专门针对非营利组织有资助基金，用于促进非 营利组织的发
46、展。目前中国政府购买多是一时一事性的政策，缺乏对组织长远发展的考虑和资助性的组 织发展资金，它容易忽略了非营利组织的可持续发展。4、 缺 乏 对 非 营 利 组 织 相 应 的 法 律 保 障 体 系 ， 如 对 于 非 营 利 组 织 的 法 律 地 位 、 税 收 政 策 优 惠 等 政 策。在大多数国家，非营利组织是与“免税” 紧密相连的，在英美等国，注册登记的非营利组织即等同 于“免税组织”的概念。中国对非营利组织的管理以政治管理为主导，而即使注册的组织也未必与税收 待遇相连，造成实践中的过度干预和管理混乱，应该向结社自由、注册免税的方向发展。六、中国政府发展公共服务购买的主要原则（一
47、）通过政府购买推进契约式公共服务政府购买公共服务，即使用公共财政资金，由社会组织承包服务，通过社会组织与政府之间的合同 关 系 实 现 特 定 公 共 服 务 目 标 的 机 制 ， 是 财 政 资 金 提 供 公 共 服 务 的 主 要 方 式 之 一 ， 也 是 20世 纪 80年 代 以 来愈渐兴起的一种国际趋势。公共服务购买使政府在提供公共服务方面，从财政资金的直接使用者向分 配、监管者的间接角色转变，其本质上是公共服务提供的契约化。通过购买提供公共服务比政府直接提 供具有独特的优势，特别在于：弥补政府作为官僚化机制在满足公共服务需求上的局限性，提高公共服 务的质量和效率，促进政府职能
48、向“小政府、大社会” 方向转变，增进社会服务均等化等。因而，加强 公共服务购买的理念，对于中国公共服务体系建设和政府职能转型，具有重要意义。（二）财政资金在公共服务领域普遍建立购买机制国 际 资 料 显 示 ， 绝 大 部 分 种 类 的 公 共 服 务 都 可 以 纳 入 购 买 的 范 围 ， 其 中 教 育 、 卫 生 、 社 会 福 利 服 务 、 文 化 等 主 要 公 共 服 务 领 域 是 购 买 服 务 活 跃 的 领 域 ， 向 非 营 利 组 织 购 买 公 共 服 务 是 社 会 福 利 的 第 一 道 防 线 。在 中 国 ， 公 共 服 务 购 买 仍 然 不 是 财
49、 政 资 金 使 用 的 正 式 支 出 形 式 ， 只 在 部 分 地 区 、 部 分 领 域 有 所 探 索。目前，应将公共服务购买作为财政资金提供公共服务的主要方式之一，从而在财政资金使用形式中 普遍建立购买机制，确立购买流程，使购买成为财政资金的正式支出途径之一。其中，已有实践基础的 领域主要包括：13亚 行 对 华 技 术 援 助 项 目 TA 4790-PRC: 改革支持和能力建设1. 养 老 服 务 。 养 老 服 务 是 政 府 购 买 开 展 较 早 的 领 域 ， 也 是 实 践 较 广 ， 民 办 服 务 机 构 有 一 定 基 础 的 领域。基于这种发展基础，养老服务可以采用公开招标的方式，确定服务机构的资格，在此基础上通过床位补贴等方法，购买服务，进行质量管理；对于居家养老，同样可以通过公开招标确定服务机构或服 务队伍的资格，采用购买卷等方式购买人力服务。购买养老服务应注意公立养老机构和民办机构之间的 公平性，政府应逐渐退出直接举办养老机构，而以购买、资助等方式，使财政资源公平、公开地投入养 老服务。2. 残 疾 人 服 务 。 民 办 残 疾 人 服 务 组 织 也 是 一 个 比 较 活 跃 的 社 会 领
