1、发 展 改 革 中 的 中 国 绿 色 财 税 制 度体 系 构 建 研 究中国财政科学研究院课题组1目 录一 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 构 建 背 景 2（ 一 ） 中 国 发 展 的 “非 常 之 局 ”“胡 焕 庸 线 ”的 再 审 视 .2（ 二 ） 中 国 环 境 污 染 形 势 逼 人 ， 能 源 消 耗 浪 费 巨 大 5（三）中国能源环境的价、税、财机制尚未理顺，制度红利远未 充分释放 .6（ 四 ） 借 新 一 轮 财 税 改 革 之 机 ， 重 构 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 .8二 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 的 通 盘 考
2、虑 .10（ 一 ） 改 革 完 善 的 总 体 思 路 10（ 二 ） 改 革 基 本 原 则 11（ 三 ） 主 要 任 务 12三 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 构 建 的 难 点 、 障 碍 及 破 解 之 道 .21（ 一 ） 构 建 难 点 和 障 碍 21（ 二 ） 破 解 之 道 28四 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 构 建 路 线 图 .34（ 一 ） 实 施 所 需 要 考 虑 的 主 要 因 素 34（ 二 ） 实 施 路 线 图 39主 要 参 考 文 献 .40鸣谢 .412一 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 构 建 背 景近
3、年 来 ,中 国 政 府 高 度 重 视 环 境 保 护 和 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展 , 将环境保 护确定 为 一项基本 国策 , 在 坚持走 新 型工业 化 道路、 推 进经 济增长的同时,通过一系列财税制度安排和政策措施来加强环境保护、 发展绿色 经济。 但需 要看到中 国基本 国 情的现 实 制约： 一方 面， 据 “胡 焕庸线” 考 量所得 资源环境 压力 “三 重叠加 ”的 结论， 凸显中国 基本 国 情 引 出 的 资 源 环 境 问 题 挑 战 的 严 峻 性 ， 可 称 之 为 中 国 发 展 方 面 的 “非 常 之 局 ”。 另 一 方 面 ， 中 国 与
4、节 能 环 保 相 关 的 价 、 税 、 财 机 制 迟 迟未能 理 顺 ， 支持 绿色发展 的财税 制 度不够完 善， 迫切 需要对财 税制 度 体 系 进 行 整 体 性 、 适 应 性 的 改 革 完 善 。（ 一 ） 中 国 发 展 的 “非 常 之 局 ”“胡 焕 庸 线 ”的 再 审 视对于中国 基本国 情 的理解认 识， 亟 有必 要注重著 名的 “胡焕 庸线” 。 此 线 由 胡 焕 庸 教 授 于 1935 年 提 出 （ 如 图 1 所 示 ） ， 该 线 的 特 征 可 以 描 述 为 ： 以 黑 龙 江 瑷 珲 （ 1956 年 改 称 爱 辉 ， 1983 年 改
5、称 黑 河 ） 和 云 南 腾 冲 两 点 确 定 一 条 直 线 ， 该 直 线 倾 斜 约 45 度 ， 以 此 直 线 为 界 ， 线 东南半壁 36%的 土 地 供 养 了 全 国 96%的 人 口 ； 西 北 半 壁 64%的 土 地 仅 供养 4%的 人 口 ， 二 者 平 均 人 口 密 度 比 为 42.6:1。 随 着 以 后 年 月 里 人 口普查工作的继续进行，相关数据显示，1982 年我国第三次人口普 查 结 论 为 东 南 部 地 区 面 积 占 比 为 42.9%而 人 口 占 比 为 94.4%， 1990 年3第 四 次 人 口 普 查 结 论 为 东 南 部
6、地 区 面 积 占 比 为 42.9%而 人 口 占 比 为494.2%， 2000 年 第 五 次 人 口 普 查 结 论 为 东 南 部 地 区 面 积 占 比 仍 为42.9%， 而 人 口 占 比 为 94.2%。 60 余 年 间 东 南 部 人 口 的 绝 对 数 值 已 由4 亿多增长为 12 亿多， 但其占 比数值 较 1935 年只减少了 2%（数据口径 均 不 包 括 台 湾 ） 。 到 目 前 ， 已 历 70 年 的 发 展 过 程 中 （ 包 括 多 轮 次 的“支边”等），中国人口密度分布基本格局依然遵循“胡焕庸线” 这一条说 来神奇 的 中部主轴 。 伴随 着人
7、口密度分 布在此 线 之两边的 极 度不均， “胡焕 庸 线” 实际 上还可 揭 示中国能 源消耗 密 度和环境 压力 的极不均 衡状态 ， 并 会引发与 不考虑 该 线存在时 所进行 的 分析之结 论 迥异的认 识。 此 线可 揭示中国 绝大多 数 居民在生 存空间 内 所面临 的 客 观 存 在 、 无 可 回 避 的 “半 壁 压 强 型 ”能 源 耗 用 压 力 ， 及 其 对 环 境 、 经 济可持续 性的特 殊 挑战： 来自 于半壁 压强格局 的第一 层 加压， 叠加 了 来 自 于 近 几 十 年 经 济 起 飞 阶 段 难 以 避 免 的 粗 放 式 增 长 对 于 环 境 的
8、 第 二层加压 ， 又叠 加 了来自于 “以煤 为 主” 资源 禀赋条 件 对于环境 的第 三 层 加 压 。 换 言 之 ， 据 此 线 考 量 引 出 的 “三 重 叠 加 ”结 论 ， 凸 显 中 国 基本国情 形成的 资 源环境压 力与挑 战 的严峻性 ， 可称 之为 中国发展 方 面的 “非常 之局” ， 亟需以系 统工程 式 理性供给 管理方 案 的 “非常之 策 ”， 来 应 对 和 破 解 。5图 1 “胡 焕 庸 线 ”示 意 图 由此， “胡焕 庸 线” 这一中 部 主轴不 仅 仅划分出 极为悬 殊 的人口密度，同时也可为认识我国绝大多数社会居民所面临的随能源耗费、 资源使
9、用 而伴生 的 空气 、 水流质 量等 资源环境 问题， 带 来 重大启发 。 “胡焕庸 线” 一直 是中国地 理学界 研 究的重要 命题， 这 一来自于 中国 实 践 调 研 的 结 论 ， 为 发 源 于 16 世 纪 并 发 展 至 今 、 强 调 地 理 环 境 对 社 会发展有 着决定 作 用的地理 环境决 定 论等相关 研究， 提供 了重要线 索 和例证。 然 而， 这一 地理学界 的重要 结 论对于认 识中国 发 展问题的 启 发 和 可 能 贡 献 ， 远 非 “地 理 ”或 “经 济 地 理 ”一 般 概 念 所 给 出 的 联 系 与推论空间所能容纳，尤其是在改革开放带来体
10、制转轨、经济起飞、6工业化与 城镇化 高 速发展的 现阶段 ， 以 “胡焕 庸线” 为 重要线索 来进 一步认识 中国基 本 国情对经 济发展 的 特殊制约 和挑战 ， 具 有非同寻 常 的 现 实 意 义 。（ 二 ） 中 国 环 境 污 染 形 势 逼 人 ， 能 源 消 耗 浪 费 巨 大长期以来， 环境保 护是我国 的一项 基 本国策， 历 届政府 在破解经 济 发展 与 环境 保 护 之间的矛 盾进行 了 长期不懈 的努力， 特别是， 党 的 十八大 以 来 ， 中 国 政府将生 态文明 建 设纳入 到 “五位 一 体” 的总 体布 局 中 ， 国 家的 污 染 治理进程 明显加 速
11、 。 尽管 如 此， 中 国 环境污染 物排 放量仍然 处于较 高 的水平 ， 已 经接近 或者说超 过环境 容 量 ， 环境保 护 形势仍然 十分严 峻， 这主要 表 现在三 个 方面： 一 是环境 质量 差 ， 雾霾 、 水体富营 养化、 地 下水污染 、 城市 黑 臭水体 等 环境问 题 凸显 。 二 是生 态损失比 较严重， 水体的生 态损失 尤 为严重。 三 是由于 产业布局 不合 理，大量重化工企业沿河、沿湖、沿江的布局带来较高的环境风险。 环境 保护 越发 成 为 制约经济 发展质 量 提升、 实 现可持 续发 展的瓶颈 主 因 之 一 。中国是一 个能源 生 产大国， 但 更是
12、一 个能源消 费大国。 伴随着我 国经济的 快速增 长， 能源储 量 供给与 未 来几十 年 的发展 需 求之间的 缺 口将越来 越大， 尤 其是近年 来能源 消 费急剧增 长， 供需 矛盾更是 日益 突出 ， 相应 引发的 能源紧缺 和环境 恶 化等一 系 列的 经 济 社会问题， 直 接 威 胁 国 家 经 济 社 会 安 全 。与能源短 缺形成 强 烈反差的 是， 敞 口式 的能源消 费造成的 浪费惊7人 。 比 如 ， 我 国 单 位 能 耗 所 创 造 的 财 富 远 远 低 于 发 达 国 家 ， 单 位 GDP 的 能 耗 约 为 世 界 平 均 水 平 的 2 倍 ， 单 位
13、GDP 能 耗 不 仅 高 于 发 达 国 家 ， 也高于巴 西、 墨西 哥等发展 中国家。 目前中国 能源消 费 结构仍以 化石 能源为主， 环境污 染严重， 减 排治污 、 保护生态 刻不容 缓， 尤其温 室 气 体 减 排 任 务 艰 巨 。 2015 年 中 国 一 次 能 源 消 费 量 1为 30.14 亿吨油当 量 ， 约 占 世 界 总 量 的 22.92%， 同 比 增 长 1.5%， 连 续 7 年 占 世 界 消 费 总 量 第 一 。 一 次 能 源 消 费 中 ， 原 煤 占 主 导 地 位 （ 2015 年 该 比 重 为 63.7%） 。 二次 能源中 ， 煤电
14、更是占 有绝对 主导地位 （近 年已高 达 80%） ，煤电带来 的环境 污 染已严重 影响国 民 正常工作 生活。 巨大 的能源消 耗 、 较低的能 效水平 ， 既 与我国所 处的发 展 阶段和国 际产业 分 工格局有 关， 也反映了 我国发 展 方式仍相 对粗放 、 能耗和排 放缺乏 约 束， 能源 （如 电力） 价格 未能真 实反映电 力作为 商 品的稀缺 性和生 产 成本， 不但 不 鼓 励 节 电 节 能 ， 实 际 上 是 在 鼓 励 能 源 的 粗 放 使 用 和 挥 霍 浪 费 。（ 三 ） 中 国 能 源 环 境 的 价 、 税 、 财 机 制 尚 未 理 顺 ， 制 度 红
15、 利 远 未 充 分 释 放30 多 年 来 ， 我 国 经 济 持 续 高 速 增 长 ， 人 民 生 活 水 平 显 著 提 高 ， 政 府 提 供 公 共 服 务 能 力 明 显 增 强 ， 这 一 切 与 我 国 经 济 体 制 “改 革 红 利 ”的 释 放 关 系 密 切 。 上 世 纪 80 年 代 ， 我 国 以 “分 灶 吃 饭 ” 财 政 体 制 为 宏 观 层 面 的 突 破 口 ， 启 动 经 济 体 制 改 革 ； 1986 年 又 曾 正 面 设 计 “价 税 财 ”联 动 配 套 改 革 ， 但 其 后 由 于 种 种 主 、 客 观1一 次 能 源 消 费 量
16、是 指 原 油 、 原 煤 、 天 然 气 、 核 能 、 水 力 发 电 和 再 生 能 源 等 能 源 商 品 的 消 费8量 。9原 因 而 搁 浅 ； 1994 年 的 财 税 配 套 改 革 具 有 里 程 碑 意 义 ， 使 1980 年 代 已 反 复 讨 论 的 价 税 财 联 动 改 革 ， 在 价 格 调 放 基 本 完 成 于 “治 理 整 顿 ”低 通 胀 期 之 后 ， 又 乘 邓 小 平 南 方 谈 话 的 东 风 ， 推 进 到 打造 与 市 场 经 济 相 匹 配 的 以 分 税 制 为 基 础 的 分 级 财 政 体 制 和 多 税 种 复 合 税 制 。 1
17、994 年 配 套 改 革 改 变 了 以 往 各 级 政 府 按 照 行 政 隶 属 关 系 组 织 财 政 收 入 的 模 式 ， 从 源 头 和 机 制 上 理 顺 了 政 府 与 企 业 、中 央 与 地 方 的 分 配 关 系 ， 为 全 国 统 一 大 市 场 的 形 成 、 生 产 要 素 在 国 内 外 两 个 市 场 自 由 流 动 、 企 业 公 平 竞 争 和 宏 观 间 接 调 控 体 系 的 形 成 ， 奠 定 了 基 本 的 制 度 基 础 ， 促 成 了 此 后 延 续 至 今 的 国 民 经 济 活 力 的 释 放 和 又 好 又 快 的 发 展 。但 也 必
18、须 看 到 ， 分 税 制 改 革 的 任 务 至 今 尚 未 完 成 ， 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 远 未 完 善 ， 目 前 尽 管 我 国 大 多 数 一 般 性 商 品 价 格 已 由 市 场 供 需 关 系 决 定 ， 市 场 在 资 源 配 置 方 面 发 挥 了 重 要 的 基 础 性 作 用 。 但 是 ， 基 础 能 源 领 域 的 资 源 配 置 方 式 却 仍 以 政 府 行 政 命 令 和 审 批 权 为 主 导 ， 且 2008 年 金 融 危 机 以 来 有 扩 大 、 强 化 和 常 态化 趋 势 。 处 于 产 业 链 上 游 的 基 础 支 撑
19、性 产 业 、 资 源 产 品 和 能 源 产品 （ 尤 其 电 力 为 代 表 ） ， 对 中 下 游 产 业 和 国 民 经 济 产 生 重 要 广 泛 深 远 的 影 响 ， “审 批 ”经 济 导 致 价 格 形 成 机 制 扭 曲 、 产 品 价 格 无 法 真 实 正 确 地 反 映 产 品 的 稀 缺 程 度 、 供 求 关 系 以 及 生 产 环 境 成 本 ， 自 上 游 开 始 误 导 中 下 游 微 观 企 业 资 源 配 置 行 为 ， 致 使 自 “九 五 ” 便 提 出 的 经 济 发 展 方 式 转 变 举 步 维 艰 ， 节 能 降 耗 在 关 键 、 重 点
20、领 域 近 乎 流 于 空 谈 ， 资 源 环 境 瓶 颈 制 约 日 趋 收 紧 ， 经 济 结 构 调 整 屡10屡 受 挫 。资 源 产 品 和 能 源 价 格 形 成 机 制 不 合 理 带 来 的 价 格 失 真 ， 伴 随 着 资 源 能 源 税 费 制 度 不 完 善 ， 一 方 面 导 致 资 源 能 源 使 用 成 本 、 环 境 污 染 成 本 无 法 内 化 为 企 业 生 产 成 本 ， 导 致 资 源 能 源 浪 费 和 环 境 污 染 ； 另 一 方 面 也 使 得 政 府 无 法 从 资 源 开 发 收 益 中 获 取 公 共 收 入 ， 导 致 我 国 中 西
21、部 资 源 富 集 地 区 “捧 着 金 饭 碗 讨 饭 吃 ”， 出 现 “资 源 最 丰 富 地 区 ， 政 府 财 力 最 弱 ”的 “富 饶 的 贫 困 ”现 象 ， 政 府 自 给 财 源 建 设 严 重 不 到 位 。 近 年 来 出 现 的 省 以 下 分 税 制 无 法 落 实 、 基 层 政 府 财 力 困 难 、 “土 地 财 政 ”、 政 府 隐 性 债 务 问 题 均 与 此 有 关 。（ 四 ） 借 新 一 轮财 税 改 革 之 机 ， 重 构 中 国 绿 色 财税 制 度 体 系绿 色 发 展 离 不 开 财 税 制 度 的 引 导 和 推 动 。 近 年 来 ，
22、我 国 政 府 积 极 实 施 绿 色 财 税 政 策 ， 通 过 一 系 列 财 税 制 度 安 排 来 加 强 环 境 保 护 、 发 展 绿 色 经 济 。 例 如 ， 逐 步 加 大 环 境 保 护 和 环 境 治 理 的 财 政 投 入 力 度 ； 建 立 可 再 生 能 源 费 用 分 摊 机 制 ， 对 再 生 资 源 回 收 及 资 源 综 合 利 用 ， 对 生 产 环 保 产 业 设 备 的 企 业 和 利 用 废 水 、 废 气 、 废 渣 等 废 弃 物 为 主 要 原 料 进 行 生 产 的 企 业 ， 给 予 减 免 税 收 的 优 惠 政 策 ； 分 批 调 低
23、和 取 消 钢 铁 、 电 解 铝 、 铁 合 金 等 产 品 的 出 口 退 税 政 策 ； 制 定 有 利 于 汽 车 产 业 升 级 、 减 轻 汽 车 污 染 的 税 收 政 策 ； 全 面 推 开 资 源 税 改 革 ， 将 从 价 计 征 和 清 费 立 税 改 革 措 施 推 广 至 绝 大 部 分 资 源 品 目 ， 促 进 资 源 的 合 理 开 发 利 用 等 等 。但 是 ， 随 着 经 济 社 会 发 展 和 生 态 环 境 形 势 变 化 ， 现 行 绿 色 财11税 制 度 存 在 的 问 题 日 益 显 现 ： 一 是 绿 色 财 税 政 策 体 系 缺 乏 明
24、确 的 战 略 规 划 和 整 体 设 计 。 现 行 各 项 政 策 交 叉 重 复 、 各 自 为 政 的 现 象 突 出 ， 政 策 之 间 相 互 冲 突 的 现 象 也 不 鲜 见 ， 极 大 地 影 响 了 政 策 效 果 。 二 是 财 政 投 入 力 度 不 足 ， 投 入 机 制 仍 需 完 善 ， 存 在 交 叉 补 贴 、 普 遍 补 贴 的 情 况 。 在 经 济 高 速 增 长 过 程 中 , 我 国 目 前 针 对 环 境 保护 和 治 理 的 财 政 投 入 不 足 仍 是 显 而 易 见 的 。 另 外 ， 现 有 财 政 投 入的 手 段 、 方 式 相 对
25、单 一 ， 对 市 场 化 机 制 的 激 励 和 引 导 不 够 ， 影 响 了 财 政 政 策 效 果 的 发 挥 。 三 是 绿 色 税 收 体 系 不 健 全 、 不 完 善 。 环 境 保 护 税 刚 刚 立 法 ， 且 仅 为 环 保 费 的 平 移 ， 税 负 偏 低 。 四 是 中 央 和 地 方 环 境 资 源 事 权 与 支 出 责 任 划 分 不 清 晰 、 不 合 理 ， 不 利 于 建 立 健 全 财 力 与 事 权 相 匹 配 的 财 政 体 制 。 这 不 仅 影 响 财 政 自 身 的 稳 定 性 和 可 持 续 性 ， 而 且 影 响 国 家 绿 色 发 展
26、战 略 、 生 态 文 明 建 设 政 策 效 果 ， 迫 切 需 要 进 行 整 体 性 、 适 应 性 的 改 革 。党 的 十 八 届 三 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 （ 以 下 简 称 决 定 ） 站 在 新 的 历 史 起 点 上 ， 以 新 的 理 念 对 深 化 财 税 体 制 改 革 作 了 系 统 部 署 ， 开 启 了 新 一 轮 财 税 体 制 改 革 的 序 幕 。 深 化 财 税 体 制 改 革 就 的 目 标 任 务 就 是 要 坚 持 稳 中 求 进 、 改 革 创 新 ， 充 分 发
27、 挥 中 央 和 地 方 两 个 积 极 性 ， 以 改 进 预 算 管 理 、 完 善 税 收 制 度 、 明 确 事 权 和 支 出 责 任 为 重 点 ， 建 立 统 一 完 整 、 法 制 规 范 、 公 开 透 明 、 运 行 高 效 ， 有 利 于 优 化 资 源 配 置 、 维 护 市 场 统 一 、 促 进 社 会 公 平 、 实 现 国 家 长 治 久 安 的 可 持 续 的 现 代 财 政 制 度 ， 为 实 现 “两 个 一 百 年 ”奋 斗 目 标 提 供 财 税 制 度 保 障 。10从 这 个 意 义 上 讲 ， 新 一 轮 财 税 改 革 是 完 善 社 会 主
28、义 市 场 经 济 体 制 、 加 快 转 变 政 府 职 能 的 迫 切 需 要 ， 是 转 变 经 济 发 展 方 式 、 促 进 经 济 社 会 持 续 稳 定 健 康 发 展 的 必 然 要 求 ， 是 建 设 资 源 节 约 型 、 环 境 友 好 型 社 会 的 重 要 保 障 ， 为 重 构 绿 色 财 税 制 度 体 系 提 供 了 重 要 机 遇 。鉴 于 中 国 当 前 严 峻 的 环 境 治 理 形 势 、 不 尽 完 善 的 绿 色 财 税 制 度 政 策 体 系 ， 应 充 分 利 用 新 一 轮 财 税 改 革 的 新 机 遇 ， 通 过 实 施 价 税 财 一 揽
29、 子 综 合 配 套 改 革 ， 对 中 国 绿 色 财 税 制 度 政 策 体 系 进 行 系 统 性 和 适 应 性 改 革 ， 促 进 中 国 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展 。二 、 中 国 绿 色 财 税 制 度 体 系 的 通 盘 考 虑在 经 济 规 模 庞 大 、 利 益 主 体 多 元 、 经 济 关 系 错 综 复 杂 的 今 天 ， 单 项 改 革 难 以 推 进 ， 效 果 也 不 明 显 ， 必 须 进 行 整 体 协 调 改 革 ， 进 行 企 业 、 市 场 、 宏 观 调 控 体 系 配 套 改 革 ， 尽 快 理 顺 资 源 能 源 等 基 础 产 品
30、 价 格 比 价 关 系 和 形 成 机 制 ， 发 挥 好 市 场 配 置 资 源 的 决 定 性 作 用 ， 在 此 基 础 上 构 建 全 方 位 、 多 层 次 、 多 环 节 的 复 合 绿 色 财 税 制 度 体 系 ， 为 中 国 科 学 发 展 、 可 持 续 发 展 、 绿 色 发 展 创 造 制 度 机 制 环 境 。（ 一 ） 改 革 完 善 的 总 体 思 路构 建 绿 色 财 税 制 度 体 系 ， 需 要 实 施 价 、 税 、 财 、 政 策 性 金 融 等 综 合 配 套 联 动 的 一 揽 子 改 革 ， 即 以 能 源 体 制 改 革 支 持 、 推 进 能
31、 源 价 格 体 制 改 革 ， 还 原 能 源 商 品 价 格 属 性 ， 促 进 能 源 市 场 的 多 元11竞 争 ， 充 分 发 挥 市 场 配 置 能 源 资 源 的 决 定 性 作 用 ， 并 为 改 革 完 善 基 于 市 场 基 础 体 系 下 的 绿 色 财 税 制 度 、 宏 观 调 控 体 系 奠 定 基 础 。 绿 色 财 税 制 度 体 系 包 括 理 顺 租 、 税 和 非 税 关 系 ， 构 建 以 资 源 税 、 环 境 税 和 碳 税 为 主 、 消 费 税 和 企 业 所 得 税 为 辅 的 全 方 位 税 收 体 系 ； 构 建 以 纵 向 转 移 支
32、付 为 主 、 横 向 转 移 支 付 为 辅 的 完 善 的 生 态 补 偿 、 特 殊 群 体 能 源 消 费 补 贴 政 策 ， 构 建 鼓 励 引 导 第 三 方 治 污 发 展 的 财 政 支 出 政 策 ； 构 建 风 险 共 担 和 支 持 对 象 规 范 化 遴 选 机 制 保 障 下 的 绿 色 政 策 性 金 融 体 系 。 此 外 ， 还 需 要 进 行 环 保 机 构 管 理 体 制 改 革 、 经 费 保 障 制 度 改 革 等 其 它 配 套 改 革 。（ 二 ） 改 革 基 本 原 则坚 持 市 场 决 定 价 格 的 原 则 。 价 格 是 市 场 经 济 的
33、关 键 与 核 心 ， 也 是 构 建 绿 色 财 税 制 度 体 系 的 基 础 ， 绿 色 财 税 制 度 体 系 发 挥 引 导 调 控 中 国 经 济 绿 色 发 展 的 作 用 必 须 以 能 源 价 格 充 分 反 映 其 稀 缺 程 度 和 供 需 关 系 为 基 础 。 因 此 ， 推 进 资 源 、 能 源 （ 水 、 天 然 气 、 电 力 、 成 品 油 ） 价 格 改 革 ， 放 开 竞 争 性 环 节 价 格 ， 充 分 发 挥 市 场 决 定 价 格 的 作 用 ， 为 绿 色 财 税 制 度 体 系 发 挥 作 用 奠 定 基 础 。综 合 配 套 改 革 的 原
34、 则 。 单 项 改 革 难 以 推 进 ， 效 果 也 无 法 充 分 显 现 ， 因 此 需 要 进 行 整 体 改 革 ， 统 筹 兼 顾 各 方 利 益 ， 统 筹 兼 顾 企 业 发 展 、 民 生 保 障 、 经 济 效 率 和 社 会 公 平 、 经 济 发 展 和 环 境 保 护 的 关 系 ， 把 握 好 时 机 、 节 奏 和 力 度 ， 切 实 防 范 各 类 风 险 ， 确 保 平 稳 有 序 。 比 如 在 进 行 能 源 价 格 体 制 改 革 逐 步 取 消 交 叉 补 贴 过12程 中 ， 必 然 需 要 辅 助 以 对 特 殊 群 体 （ 如 低 收 入 者
35、） 的 能 源 消 费 补 贴 ， 以 保 证 在 提 高 能 源 使 用 效 率 时 ， 又 不 影 响 民 生 ， 为 改 革 创 造 良 好 的 环 境 。充 分 体 现 财 税 制 度 “四 两 拨 千 斤 ”的 作 用 。 建 立 绿 色 财 税 制 度 的 目 的 是 为 了 经 济 的 科 学 、 可 持 续 、 绿 色 发 展 。 这 种 经 济 发 展 模 式 仅 靠 政 府 一 方 的 力 量 无 法 实 现 ， 因 此 需 要 调 动 各 方 （ 市 场 和 社 会 ） 参 与 ， 而 绿 色 财 税 制 度 要 充 分 体 现 其 约 束 、 引 导 和 杠 杆 作 用
36、 。 通 过 能 源 管 理 体 制 改 革 ， 吸 引 更 多 社 会 资 本 参 与 到 能 源 产 业 的 竞 争 性 环 节 ， 促 进 能 源 价 格 改 革 。 通 过 税 收 制 度 ， 约 束 和 引 导 生 产 者 绿 色 生 产 、 消 费 者 绿 色 消 费 ； 通 过 财 政 支 出 政 策 （ 政 府 采 购 制 度 ） 引 导 社 会 第 三 方 参 与 污 染 治 理 ； 通 过 政 策 性 金 融 ， 调 动 全 社 会 资 源 投 入 绿 色 经 济 领 域 。（ 三 ） 主 要 任 务近 期 与 未 来 一 段 时 期 内 ， 绿 色 财 税 制 度 体 系
37、 构 建 与 完 善 的 主 要 任 务 包 括 :以 能 源 管 理 体 制 改 革 促 进 能 源 价 格 改 革 、 完 善 绿 色 税 收 制 度 体 系 、 完 善 财 政 支 出 政 策 、 构 建 风 险 共 担 和 支 持 对 象 规范 化 遴 选 机 制 保 障 下 的 绿 色 政 策 性 金 融 体 系 。 1.以 能 源 管 理 体 制 改 革 促 进 能 源 价 格 改 革 中 国 商 品 价 格 改 革 始 于 改 革 开 放 之 初 ， 目 前 大 多 数 一 般 性 商品 价 格 已 由 市 场 供 需 关 系 决 定 ， 市 场 在 资 源 配 置 方 面 发
38、挥 了 重 要 的 基 础 性 作 用 ， 但 能 源 价 格 改 革 远 未 到 位 ， 政 府 定 价 仍 在 能 源 领13域 起 主 导 作 用 。 鉴 于 绿 色 财 税 制 度 体 系 构 建 以 及 作 用 发 挥 对 能 源 价 格 的 依 赖 ， 首 先 应 进 行 能 源 价 格 改 革 。中 国 能 源 价 格 改 革 与 能 源 管 理 体 制 改 革 相 互 依 赖 ， 相 互 支 撑 。 现 阶 段 ， 中 国 能 源 管 理 体 制 呈 现 “国 有 垄 断 ”和 “产 业 一 体 化 垄 断 ”特 点 ， 相 应 在 此 体 制 下 ， 能 源 价 格 确 定
39、是 由 政 府 的 政 策 目 标和 相 关 利 益 方 博 弈 的 结 果 ， 既 有 政 府 行 政 色 彩 ， 又 有 垄 断 色 彩 。 所 以 ， 打 破 产 业 链 一 体 化 垄 断 、 打 破 国 有 垄 断 ， 让 更 多 民 营 资 本 进 入 能 源 产 业 是 能 源 价 格 市 场 化 改 革 的 关 键 。 为 此 ， 2015 年 10月 15 日 ， 国 务 院 发 布 中 共 中 央 国 务 院 关 于 推 进 价 格 机 制 改 革的 若 干 意 见 （ 以 下 简 称 意 见 ）中 明 确 提 出 “放 开 两 头 、管 住 中 间 ”的 能 源 体 制
40、改 革 思 路 ， 即 仅 针 对 能 源 的 自 然 垄 断 环 节 实 行 政 府 定 价 ， 而 对 技 术 和 资 本 门 槛 要 求 较 低 的 环 节 引 入 竞 争 ， 实 行 市 场 定 价 机 制 。在 理 顺 能 源 管 理 体 制 基 础 上 ， 能 源 价 格 改 革 任 务 主 要 包 括 ：电 力 价 格 改 革 。 按 照 电 力 能 源 的 稀 缺 性 、 供 需 关 系 以 及 生 产 成 本 ， 强 化 市 场 导 向 下 的 竞 争 ， 构 建 合 理 价 格 形 成 机 制 。 电 力 价 格 形 式 上 仍 可 按 目 前 三 大 类 别 （ 工 业
41、、 商 业 和 民 用 ） 有 所 区 分 ， 但 工 、 商 可 趋 向 合 并 。 同 时 民 用 电 价 可 实 施 阶 梯 电 价 和 鼓 励居 民 错 峰 用 电 。 具 体 改 革 任 务 包 括 ： 1.在 电 力 产 业 链 的 前 端 （ 发 电 ） 和 后 端 （ 零 售 ） 引 入 竞 争 机 制 ， 将 “厂 网 分 开 ”改 革 推 进 至 “竞 价 入 网 ”， 形 成 新 的 以 市 场 为 基 础 导 向 的 电 价 形 成 机 制 ， 火 电 之 外 的 太 阳 能 电 、 风 电 等 可 再 生 能 源 ， 透 明 地 在 竞 价 环 节 规 定 财 政14
42、补 贴 ， 同 样 实 行 竞 价 上 网 。 2.在 电 力 产 业 链 中 端 （ 输 电 网 和 配 电 ） 按 自 然 垄 断 属 性 ， 实 施 国 家 特 许 权 管 理 和 业 绩 考 评 制 度 ， 取 消 电 网 对 前 后 端 的 交 叉 补 贴 和 经 济 “大 锅 饭 ”； 合 理 安 排 非 火 电 （ 水 电 、核 电 、 风 电 、 太 阳 能 ） 等 可 再 生 能 源 的 财 政 补 贴 政 策 。 3.在 电 力 产 业 链 后 端 实 行 输 配 分 离 ， 引 入 电 力 零 售 的 服 务 外 包 等 方 式 的 竞 争 。 4.对 电 价 的 行 政
43、 管 制 措 施 最 大 限 度 地 去 除 ； 5.逐 步 取 消 电 力的 交 叉 补 贴 ， 同 时 提 高 低 收 入 群 体 的 能 源 消 费 补 贴 ， 保 证 社 会 稳 定 ， 避 免 弱 势 群 体 成 为 改 革 的 受 害 者 。天 然 气 价 格 改 革 。 2016 年 4 月 ， 国 家 发 展 与 改 革 委 员 会 发 布 关 于 深 化 天 然 气 价 格 市 场 化 改 革 的 意 见 讨 论 稿 ， 明 确改 革 目 标 是 天 然 气 价 格 完 全 市 场 化 ， 至 2017 年 底 竞 争 性 价 格 完 全 放 开 。 天 然 气 价 格 改
44、革 的 主 要 任 务 包 括 ： 1.理 顺 非 居 民 用 户 天 然 气 门 站 价 格 与 终 端 价 格 传 导 机 制 的 市 场 化 联 动 改 革 ， 逐 步 放 开非 居 民 用 气 价 格 ； 2.非 居 民 用 户 天 然 气 门 站 价 格 与 居 民 用 户 天 然 气 门 站 价 格 的 “并 轨 ”， 消 除 两 门 站 价 格 的 价 差 和 暴 利 ； 3.取 消 居 民 用 天 然 气 价 格 的 交 叉 补 贴 ； 4.对 居 民 用 天 然 气 实 施 阶 梯 价 格 ； 5.推 出 峰 谷 气 价 政 策 ， 鼓 励 储 气 设 施 建 设 ， 鼓 励
45、 用 户 错 峰 用 气 。成 品 油 价 格 改 革 。 中 国 现 行 成 品 油 价 格 机 制 已 将 国 内 成 品 油 价 格 与 国 际 原 油 价 格 挂 钩 联 动 ， 现 在 需 要 改 革 的 是 将 政 府 宣 布 油 价 调 整 改 为 第 三 方 宣 布 油 价 调 整 ， 以 提 高 油 价 调 整 的 透 明 度 ， 同 时 将 政 府 的 身 份 从 政 府 定 价 变 为 政 府 监 督 。2.理 顺 租 、 税 费 关 系 ， 构 建 以 权 利 金 、 资 源 税 、 环 境 税 、 碳15税 为 主 、 消 费 税 和 企 业 所 得 税 为 辅 、
46、收 费 为 必 要 补 充 的 绿 色 租 税 费 体 系矿 产 资 源 的 不 可 再 生 性 和 可 耗 竭 性 以 及 中 国 资 源 的 国 有 属 性 决 定 了 政 府 有 权 依 靠 其 对 矿 产 资 源 的 财 产 权 获 得 权 利 金 ， 这 也 是 世 界 诸 多 国 家 的 普 遍 作 法 。 中 国 目 前 权 利 金 的 具 体 形 式 为 矿 产资 源 补 偿 费 ， 但 因 与 资 源 税 计 征 方 式 相 同 ， 功 能 定 位 有 交 叉 ， 2016 年 7 月 1 日 后 ， 矿 产 资 源 费 费 率 降 为 零 。 实 际 上 ， 这 是 考 虑
47、 当 前 企 业 经 营 较 为 困 难 和 为 顺 利 推 进 资 源 税 改 革 的 权 宜 之 计 ， 从 长 远来 看 ， 矿 产 资 源 补 偿 费 应 恢 复 征 收 ， 且 与 资 源 税 区 别 定 位 。 矿 产 资 源 补 偿 费 是 权 利 金 性 质 ， 体 现 政 府 对 矿 产 资 源 的 财 产 权 利 ， 资 源 税 是 税 收 性 质 ， 体 现 政 府 管 理 者 行 者 ， 并 且 资 源 开 采 往 往 会 造 成 生 态 破 坏 等 问 题 ， 相 应 资 源 税 有 弥 补 生 态 恢 复 支 出 的 定 位 功 能 。 与 矿 产 资 源 勘 探
48、、 开 采 有 关 的 收 费 还 包 括 探 矿 权 、 采 矿 权 使 用 费 和 价 款 收 入 ， 其 体 现 政 府 将 探 矿 、 采 矿 权 让 渡 给 市 场 主 体 而 收 取 的 费 用 。 此 外 ， 与 生 态 恢 复 相 关 的 治 理 保 证 金 也 为 与 资 源 环 境 相 关 的 收 费 体 系 中 的 重 要 内 容 。中 国 完 备 的 绿 色 租 税 费 体 系 是 以 权 利 金 、 资 源 税 、 环 境 税 、 碳 税 为 主 、 消 费 税 和 企 业 所 得 税 为 辅 、 收 费 为 必 要 补 充 的 绿 色 租 税 费 体 系 。 为 此
49、 ， 未 来 改 革 任 务 主 要 包 括 ：资 源 税 改 革 。 中 国 资 源 税 始 征 于 1984 年 ， 于 1994 年 形成 现 行 的 资 源 税 框 架 ， 实 行 从 量 计 征 。 2010 年 以 后 推 进 资 源 税从 价 计 征 改 革 ， 经 过 2010 年 石 油 、 天 然 气 和 2015 年 煤 炭 从 价 计16征 改 革 后 ， 2016 年 7 月 1 日 开 始 实 施 多 数 矿 产 品 从 价 计 征 改 革 ， 并 开 启 水 资 源 税 试 点 改 革 。 资 源 税 未 来 改 革 任 务 主 要 包 括 两 个 方 面 ： （ 1） 择 机 将 水 资 源 税 试 点 改 革 推 广 至 全 国 ； （ 2） 逐 步 将 资 源税 征 税 范 围 扩 大 至 森 林 、 草 场 、 滩 涂 等 自 然 资 源 。环 境 税 和 碳 税 改 革 。 环 境 税 立 法 已 经 完 成 ， 并 于 2018年 1 月 1 日 开 始 实 施 。 未 来 应 择 机 逐 渐 提 高 环 境 税 负 担 。 碳 税 是 对 CO2 排 放 进 行 征 收 的 税 种 ， 相 应 其 征 税 范 围 和 对 象 为 ， 在 生 产 、 经 营 和
