1、中 国 环 境 污 染 数 据 体 系管 理 体 制 研 究清 华 大 学 公 共 管 理 学 院0i目 录摘 要 .11 背 景 和 问 题 62 五 套 环 境 污 染 基 础 数 据 82.1 数 据 体 系 的 运 行 82.2 相 关 政 策 背 景 142.3 数 据 的 形 成 和 应 用 机 制 162.3.1 环 境 监 测 162.3.2 排 污 申 报 及 核 定 232.3.3 环 境 统 计 262.3.4 污 染 物 减 排 292.3.5 污 染 源 普 查 362.4 数 据 的 相 互 关 系 .413 数 据 扭 曲 现 象 及 发 生 路 径 433.1
2、环 境 监 测 443.2 排 污 申 报 及 核 定 463.3 环 境 统 计 473.3.1 减 排 实 施 前 473.3.2 减 排 实 施 后 513.4 污 染 物 减 排 .543.4.1 地 方 上 报 量 虚 高 .553.4.2 核 算 过 程 中 的 数 据 扭 曲 路 径 .563.5 污 染 源 普 查 .62i3.6 本 章 小 结 .663.6.1 数 据 扭 曲 程 度 比 较 .663.6.2 数 据 扭 曲 的 路 径 归 纳 .664 数 据 扭 曲 的 制 度 机 理 704.1 扭 曲 动 机 的 制 度 诱 因 704.2 环 保 行 政 考 核
3、激 励 .744.2.1 四 套 考 核 体 系 的 政 策 背 景 和 实 施 现 状 .754.2.2 四 套 考 核 体 系 中 的 数 据 应 用 .834.2.3 关 于 考 核 效 力 的 分 析 .854.3 扭 曲 行 为 的 制 度 空 间 925 主 要 结 论 956 政 策 建 议 986.1 远 期 政 策 愿 景 .986.2 近 期 可 行 方 案 .1001摘 要关 于 环 境 状 况 、 污 染 排 放 和 环 境 保 护 能 力 的 准 确 、 及 时 的 信 息 是 实 现 有 效 环 境 监 管 的 基 本 前 提 。 在 过 去 的 三 十 多 年 间
4、 ， 中 国 政 府 建 立 了 以 环 境 监 测 为 基 础 的 较 为 完 整 的 环 境 污 染 信 息 体 系 ， 在 环 境 统 计 、 排污申报等环节不断提高环境数据的质量。“ 十一五” 以来，围绕主要 污染物减 排和全 国 污染源普 查， 又进 一 步加强了 环境污 染 信息的收 集、 处 理 和 使 用 能 力 。 尽 管 如 此 ， 我 国 的 环 境 污 染 信 息 状 况 仍 然 经 常 为 人 所 诟 病 。 环 境 数 据 的 完 整 性 、 准 确 性 和 客 观 性 常 常 受 到 外 界 的 质 疑 。 针 对 这 一 现 象 ， 本 研 究 以 上 述 五
5、套 环 境 污 染 基 础 数 据 为 对 象 ， 在 查 阅 文 件 资 料 和 实 地 调 研 的 基 础 上 ， 对 数 据 形 成 、 传 递 和 使 用 的 全 过 程 进 行 追 踪 和 解 析 ， 从 而 对 造 成 数 据 失 真 的 制 度 原 因 进 行 辨 识 。一 、 主 要 研 究 结 论通 过 对 现 行 环 境 污 染 数 据 体 系 的 组 织 结 构 和 数 据 流 动 机 制 的 梳 理 ， 我 们 发 现 ， 现 行 体 系 是 一 个 多 渠 道 的 、 涉 及 多 部 门 及 多 政 府 层 级 的 复 杂 的 体 系 。 环 境 监 测 、 环 境
6、统 计 、 排 污 申 报 及 核 定 、 污 染 物 减 排 和 污 染 源 普 查 这 五 套 数 据 的 职 能 分 属 于 不 同 的 部 门 ， 各 套 数 据 的 收 集 、 处 理 、 上 报 、 审 核 和 最 终 生 成 也 分 别 在 各 职 能 部 门 自 下 而 上 的 系 统 内 进 行 。 不 同 数 据 渠 道 之 间 存 在 职 能 交 叉 但 数 据 不 相 一 致 的 现 象 。数 据 体 系 的 运 作 机 制 有 其 独 特 性 ， 突 出 特 征 之 一 就 是 技 术 体 系 与 行 政 体 系 融 合 交 织 ， 数 据 的 生 成 过 程 受 到
7、 行 政 体 系 的 干 预 。 一 方 面 ，2负 责 各 套 数 据 的 行 政 部 门 一 般 具 有 多 项 职 能 ， 并 且 处 于 行 政 体 系 的 考 核 激 励 中 。 另 一 方 面 ， 数 据 在 基 层 的 相 关 职 能 部 门 初 步 生 成 后 ， 一 般 需 要 经 过 行 政 体 系 内 层 层 上 报 和 审 核 才 会 生 成 最 终 数 据 ， 这 一 过 程 使 各 级 行 政 部 门 都 参 与 到 数 据 的 生 成 过 程 中 ， 具 有 调 整 数 据 的 可 能 性 。通 过 对 大 量 事 实 的 调 研 和 分 析 ， 我 们 认 为
8、， 现 行 的 五 套 环 境 污 染 数 据 存 在 着 不 同 程 度 的 数 据 扭 曲 现 象 。 其 中 ， 基 于 直 接 采 样 分 析 获 得 的 监 测 数 据 比 基 于 计 算 获 得 污 染 物 排 放 量 的 其 他 四 套 数 据 扭 曲 程 度 轻 。 在 监 测 数 据 中 ， 质 量 监 测 数 据 又 比 污 染 源 排 放 监 测 数 据 扭 曲 程 度 轻 。 在 四 套 污 染 物 排 放 量 数 据 中 ， 环 统 作 为 减 排 基 数 ， 其 数 据 形 成 受 减 排 结 果 影 响 较 大 ， 数 据 扭 曲 最 为 严 重 。 排 污 申
9、报 及 核 定 数 据 与 排 污 收 费 相 关 ， 受 扭 曲 程 度 也 相 当 严 重 。 减 排 中 的 新 增 削 减 量 核 算 结 果 比 较 真 实 ， 但 其 关 于 新 增 排 放 量 和 当 年 总 污 染 物 排 放 量 的 计 算 结 果 存 在 一 定 程 度 的 失 真 。 污 染 源 普 查 工 作 比 较 独 立 ， 并 且 由 于 将 为 “十 二 五 ”减 排 提 供 基 数 而 产 生 的 制 衡 作 用 ， 使 得 污 染 源 普 查 数 据 在 四 套 污 染 物 排 放 量 数 据 中 受 扭 曲 程 度 最 轻 。在 现 行 五 套 数 据 的
10、 生 成 路 径 中 ， 存 在 着 诱 导 和 容 许 数 据 扭 曲 行 为 发 生 的 制 度 空 间 。 在 数 据 生 成 中 起 决 定 性 作 用 的 地 方 政 府 ， 其 扭 曲 数 据 的 动 机 主 要 来 源 于 行 政 体 系 内 的 考 核 激 励 。 实 践 证 明 ， 以 “污 染 物 排 放 量 ”为 指 标 的 考 核 比 以 “环 境 质 量 ”为 指 标 的 考 核 对 于 地 方 政 府 有 更 强 的 激 励 作 用 ， 但 地 方 政 府 对 污 染 物 排 放 量 数 据 的 扭 曲 动 机 也 更 强 。 现 行 体 系 也 存 在 制 度 的
11、 漏 洞 容 许 数 据 扭 曲 行 为 的 发 生 ， 其 中 最 为 严 重 的 问题就是 缺乏外 部 审核机制。 在数据 形成本 身 具有不 确 定性的情 况下 ，3外 部 审 核 机 制 的 缺 乏 使 得 企 业 填 报 和 地 方 政 府 处 理 数 据 存 在 着 较 大 的 随 意 性 ， 同 时 也 使 得 中 央 政 府 在 审 核 数 据 时 有 较 大 的 自 由 裁 量 权 。 目 前 ， 唯 一 有 效 的 审 核 工 作 是 中 央 对 地 方 减 排 的 新 增 削 减 量 审 核 ， 但 这 只 能 提 供 污 染 物 排 放 的 减 量 数 据 。 对 于
12、污 染 物 排 放 的 统 计 数 据 ， 目 前 尚 没 有 一 个 有 效 的 外 部 审 核 机 制 。虽 然 存 在 数 据 扭 曲 现 象 ， 但 “十 一 五 ”期 间 开 展 的 减 排 考 核 工 作 在 推 动 地 方 环 保 工 作 上 仍 然 取 得 了 卓 著 的 成 效 。 减 排 考 核 是 中 国 环 境 管 理 体 系 建 立 以 来 在 激 励 地 方 环 保 工 作 上 成 效 最 为 显 著 的 一 次 考 核 工 作 ， 其 成 功 的 关 键 因 素 在 于 ： 一 方 面 ， 减 排 考 核 抓 住 了 行 政 体 系 的 激 励 特 征 ， 并 将
13、 其 融 入 到 减 排 考 核 中 ； 另 一 方 面 ， 在 “淡 化 基 数 、 算 清 增 量 、 核 准 减 量 ”的 原 则 下 ， 减 排 考 核 淡 化 了 基 数 不 准 的 影 响 ， 将 减 排 成 果 与 实 际 项 目 挂 钩 ， 推 动 了 地 方 在 环 保 建 设 项 目 上 的 实 质 性 进 展 。二 、 政 策 建 议针 对 以 上 问 题 ， 我 们 提 出 了 一 套 理 想 的 政 策 愿 景 方 案 和 一 套 短 期 可 行 的 改 进 方 案 。从 长 远 来 看 ， 首 先 ， 建 立 一 个 独 立 于 行 政 体 系 干 预 的 纯 技
14、术 性 的 信 息 提 供 机 构 是 十 分 有 必 要 的 ， 它 有 利 于 减 少 数 据 生 成 过 程 中 受 到 的 行 政 体 系 干 预 ， 也 可 为 政 府 体 系 内 的 数 据 生 成 过 程 提 供 有 效 的 外 部 监 督 。 其 次 ， 为 解 决 企 业 填 报 渠 道 多 、 数 据 处 理 过 程 不 一 致 的 问 题 ， 需 要 建 立 一 套 共 享 的 企 业 污 染 排 放 数 据 库 ， 从 而 形 成 统 一 规 范 的 污 染 物 数 据 收 集 和 发 布 渠 道 。 再 次 ， 要 将 中 央 对 地 方 的 考 核 逐 步 转 变
15、为 将 污4染 物 减 排 和 环 境 质 量 考 核 并 重 ， 既 要 发 挥 好 污 染 物 减 排 工 作 这 一 抓 手 的 作 用 ， 也 要 从 结 果 上 对 环 境 质 量 进 行 最 终 控 制 。从 近 期 来 讲 ， 出 于 对 政 策 连 续 性 和 改 革 渐 进 性 的 考 虑 ， 只 能 采 取 一 些 可 行 的 改 进 措 施 以 改 善 环 境 污 染 数 据 的 质 量 。首 先 ， 要 解 决 的 是 多 渠 道 的 企 业 填 报 问 题 。 企 业 填 报 是 污 染 排 放 数 据 的 主 要 来 源 ， 把 好 源 头 关 是 保 证 数 据
16、质 量 的 关 键 。 建 议 基 于 污 染 源 普 查 结 果 ， 以 环 境 统 计 为 唯 一 的 常 规 数 据 渠 道 建 立 一 个 共 享 的 企 业 污 染 数 据 库 。 取 消 排 污 申 报 数 据 ， 排 污 收 费 额 根 据 企 业 数 据 库 中 的 企 业 排 放 信 息 收 取 。其 次 ， 既 然 将 环 境 统 计 作 为 提 供 污 染 物 排 放 量 信 息 的 唯 一 常 规 渠 道 ， 其 数 据 的 真 实 性 问 题 就 尤 为 重 要 ， 因 此 要 采 取 措 施 优 化 和 规 范 环 境 统 计 工 作 。 在 环 境 统 计 中 ，
17、 目 前 最 为 棘 手 的 就 是 受 减 排 结 果 影 响 而 缺 乏 独 立 性 的 问 题 。 建 议 取 消 环 境 统 计 作 为 减 排 基 数 的 规 定 ， 使 环 境 统 计 和 减 排 结 果 的 数 据 发 布 渠 道 相 互 独 立 。 但 削 弱 环 境 统 计 和 减 排 的 联 系 后 ， 也 要 避 免 回 到 “十 一 五 ”以 前 环 境 统 计 不 受 重 视 的 状 态 。 建 议 在 各 级 环 保 行 政 主 管 部 门 内 成 立 专 门 的 环 境 统 计 职 能 部 门 ， 并 加 强 基 层 环 境 统 计 工 作 人 员 培 训 ， 以
18、 提 升 环 境 统 计 的 专 业 能 力 和 规 范 环 境 统 计 的 工 作 程 序 。再 次 ， 强 化 数 据 体 系 的 审 核 机 制 也 是 解 决 人 为 扭 曲 问 题 的 关 键 。 建 议 加 强 环 境 监 测 数 据 对 企 业 填 报 环 节 的 审 核 来 强 化 内 部 审 核 机 制 ， 并 采 取 及 时 公 开 环 境 质 量 和 企 业 污 染 排 放 信 息 的 方 式 引 入 公 众 监 督 的 外 部 审 核 机 制 。5最 后 ， 要 继 续 实 施 减 排 考 核 ， 充 分 发 挥 好 污 染 物 减 排 工 作 这 一 抓 手 的 作
19、用 。 在 现 行 体 系 下 ， 减 排 考 核 被 证 明 是 一 项 能 有 效 激 励 地 方 政 府 的 手 段 ， 在 “十 二 五 ”中 要 继 续 搞 好 减 排 考 核 工 作 。 就 “十 一 五 ”期 间 存 在 的 问 题 提 出 一 些 改 进 意 见 如 下 ：其 一 ， 针 对 目 前 地 方 上 报 减 排 量 与 中 央 认 定 减 排 量 相 差 悬 殊 的 状 况，建议采用“ 核查认定率 ”标准来约束地方政府虚报项目的行为，也 减 少 中 央 核 查 的 工 作 量 。其 二 ， 加 大 和 落 实 激 励 措 施 。 对 企 业 要 加 大 减 排 奖
20、励 激 励 ， 鼓 励 企 业 配 合 地 方 政 府 的 减 排 工 作 。 对 地 方 政 府 要 落 实 减 排 考 核 激 励 的 奖 惩 措 施 ， 尤 其 是 在 领 导 干 部 政 治 晋 升 和 区 域 限 批 方 面 的 措 施 ， 从 而 保 证 减 排 考 核 激 励 持 续 有 效 。其 三 ， 加 强 省 以 下 政 府 的 反 馈 环 节 。 中 央 在 核 查 地 方 减 排 项 目 时 主要与省 级沟通， 省 以下政 府 对于核 定 结果的不 同意见 很 难反馈上 来。 建 议 加 强 省 以 下 政 府 的 反 馈 环 节 ， 从 而 使 减 排 核 查 更
21、加 尊 重 地 方 的 实 际 情 况 ， 增 强 核 查 的 准 确 性 。61 背 景 和 问 题中国正面 临着前 所 未有的巨 大的资 源 与环境压 力。 缓解 这 些压力、 改 善 资 源 环 境 状 况 ， 需 要 强 化 环 境 监 管 ， 需 要 从 中 央 到 地 方 ， 从 企 业 到 社 会 对 相 关 法 律 、 法 规 、 政 策 、 标 准 等 更 加 有 效 的 实 施 。 而 关 于 环 境 状 况 、 污 染 排 放 和 环 境 保 护 能 力 的 准 确 、 及 时 的 信 息 往 往 是 实 现 有 效 的 环 境 监 管 基 本 前 提 。 在 过 去 的
22、 三 十 多 年 间 ， 中 国 政 府 建 立 了 以 环 境 监 测 为 基 础 的 较 为 完 整 的 环 境 污 染 信 息 体 系 ， 在 环 境 统 计 、 排 污 申 报等环节不断提高环境数据的质量。“十一五 ”以来，围绕主要污染物 减 排 和 全 国 污 染 源 普 查 ， 又 进 一 步 加 强 了 环 境 信 息 的 收 集 、 处 理 和 使 用 能 力 。 尽 管 如 此 ， 我 国 的 环 境 信 息 状 况 仍 经 常 为 人 所 诟 病 。 环 境 数 据 的 完 整 性 、 准 确 性 和 客 观 性 常 常 受 到 外 界 质 疑 。 究 其 原 因 ， 我
23、国 的 环 境 数 据 质 量 仍 有 很 大 的 提 升 空 间 。环 境 数 据 的 收 集 是 一 项 极 为 艰 巨 复 杂 的 工 作 ， 对 技 术 条 件 、 技 术 素 质 和 资 金 投 入 要 求 很 高 。 环 境 数 据 的 收 集 涉 及 到 社 会 、 经 济 和 自 然 条 件 的 各 个 方 面 。 对 于 幅 员 如 此 辽 阔 、 自 然 和 社 会 状 况 如 此 复 杂 、 经 济 发 展 如 此 快 速 的 国 家 ， 掌 握 环 境 质 量 和 污 染 排 放 是 一 件 极 为 艰 难 的 事 情 ， 世 界 上 至 今 没 有 任 何 一 个 国
24、 家 的 政 府 曾 经 面 对 过 如 此 巨 大 的 挑 战 。 另 一 方 面 ， 环 境 数 据 的 管 理 ， 包 括 处 理 、 分 析 、 报 告 、 共 享 、 公 开、 存储和使 用， 层 次众多、 过程 复杂， 在信息传 输过程 中 出现遗漏 、 失 真 现 象 是 正 常 的 ， 难 以 杜 绝 的 ， 需 要 对 整 个 数 据 体 系 实 行 严 格 、 有 效 的 管 理 方 能 减 少 这 些 现 象 的 出 现 。 除 数 据 收 集 的 技 术 困 难 之 外 ， 我7国 环 境 信 息 的 管 理 制 度 和 机 制 有 其 独 特 性 。 突 出 的 特
25、征 之 一 是 行 政 体 系 与 技 术 体 系 融 合 交 织 ， 行 政 体 系 对 技 术 体 系 的 影 响 过 大 是 导 致 环 境 数 据 失 真 的 重 要 因 素 。像 大 多 数 国 家 一 样 。 我 国 的 基 础 环 境 数 据 主 要 来 源 于 三 个 途 径 ： 环 境 监 测 、 环 境 统 计 和 环 境 计 算 。 所 谓 环 境 计 算 是 基 于 自 然 、 社 会 和 经济过程 及相关 参 数计算获 得的环 境 质量和污 染物排 放 量的数据 。 “十 一 五 ”期 间 ， SO2 和 COD 新 增 量 数 据 就 是 基 于 计 算 获 得 的
26、 。 此 外 ， 排污申报和 核定为 排 污费收缴 提供数 据 基础。 2009 年 ， 在 原来基础 上又 增 加 了 污 染 源 普 查 。 这 五 种 来 源 的 环 境 数 据 均 纳 入 本 项 研 究 的 考 察 范 围内。本 项 研 究 采 用 制 度 分 析 的 途 径 ， 我 们 的 关 注 点 放 在 环 境 数 据 体 系 的 组 织 机 构 及 其 运 行 机 制 方 面 而 不 是 技 术 方 面 。 整 个 项 目 试 图 通 过 追 踪和解析 环境数 据 的形成 、 传递和 使用 的全过 程 ， 回答 三个 核心问题 ： 1. 五类基础 环境数 据 是如何生 成的
27、？ 对 于每一 种 数据， 我 们 试图弄清 是政府或 企业中 的 何种机构 、 部 门和 人员具体 负责资 料 的报告 、 收集 、 处 理 、 分 析 并 最 终 形 成 该 数 据 的 ？2. 每一类数 据是如 何 被传递 （报送 、 分 享） 和 使用的 ？我 们特别关 注 这 些 数 据 使 用 者 、 操 作 过 程 和 数 据 用 途 。3. 在数据形 成、 传递 和使用过 程中 ， 相 关人员 、 部门 和组 织是否具 有 影响数据 质量的 动 机？这些 动机是 受 何种制度 因素诱 导 、 促进 、 容 忍 、 和 制 约 的 ？8针对以上 问题， 我 们选取了 江苏省 、
28、辽宁省、 江西省 、 河南省、 海 南 省 和 四 川 省 的 部 分 市 、 县 ， 对 其 所 属 的 环 保 部 门 以 及 其 他 相 关 部 门（ 特 别 是 财 政 和 发 改 ） 进 行 了 实 地 调 研 ， 重 点 访 谈 了 相 关 领 导 和 工 作 人 员 。 此 外 ， 在 这 些 省 、 市 、 县 内 ， 分 别 选 取 了 若 干 企 业 进 行 访 谈 。 在 调 研 的 一 个 地 级 市 政 府 帮 助 下 ， 研 究 团 队 的 四 名 成 员 被 分 别 安 排 到 相 关 政 府 部 门 进 行 了 为 期 半 个 多 月 的 实 习 ， 并 借 此
29、 机 会 调 研 、 了 解 相 关情况。 这些实 地调 研是本项 目的感 性 认识和数 据资料 的 基础。 此 外， 我 们 在 北 京 走 访 了 相 关 领 域 的 专 家 ， 组 织 了 专 家 研 讨 ， 收 集 了 不 同 方 面 的 意 见 。 我 们 在 这 些 基 本 素 材 的 基 础 上 反 复 讨 论 、 查 找 文 献 、 互 相 启 发 ， 形 成 一 些 初 步 研 究 结 果 和 结 论 ， 并 以 此 为 基 础 提 出 一 些 旨 在 提 高 我 国 环 境 数 据 质 量 以 及 环 境 监 管 效 力 的 政 策 建 议 ， 供 决 策 者 参 考 。2
30、 五 套 环 境 污 染 基 础 数 据本 研 究 关 注 的 五 套 环 境 污 染 基 础 数 据 是 环 境 统 计 数 据 、 排 污 申 报 及 核 定 数 据 、 环 境 监 测 数 据 、 污 染 物 减 排 数 据 和 污 染 源 普 查 数 据 。 基 于 资 料 整 理 和 访 谈 研 究 ， 本 章 将 对 这 些 数 据 及 其 流 经 部 门 所 构 成 的 管 理 体 系 的 运 行 机 制 、 数 据 的 形 成 和 使 用 机 制 以 及 各 套 数 据 间 的 相 互 关 系 进 行 勾 勒 和 描 述 ， 这 是 对 数 据 扭 曲 问 题 进 行 分 析
31、的 重 要 基 础 。2.1 数 据 体 系 的 运 行我 们 将 五 套 环 境 污 染 基 础 数 据 及 其 流 经 的 相 关 部 门 所 构 成 的 体 系 ， 称 之 为 环 境 污 染 数 据 体 系 。 这 个 体 系 是 一 个 涉 及 多 行 政 层 级 、 多 行 政9部 门 和 多 数 据 渠 道 的 复 杂 体 系 。 图 2-1 展 现 了 这 个 体 系 的 组 织 架 构 及 五 套 数 据 在 其 间 的 流 经 路 径 。图 2-1 环境污染数据体系（1）数据流动的层级我们的调研是 分省-市- 县三级 进行 的， 这有助 于我们 对层级间 的 数 据 联 系
32、 进 行 了 解 。 这 三 级 的 环 保 部 门 除 了 对 相 应 层 级 的 地 方 政 府 负 责 之 外 ， 还 需 对 环 保 系 统 内 对 口 的 上 级 职 能 口 传 输 信 息 。10县 级 ： 数 据 的 主 要 来 源 。 完 成 市 级 环 保 部 门 下 达 的 任 务 （ 如 环 境监测、 总量 减排任 务） ， 负 责最繁 重也 是最基础 的数据 收 集工作。 对 于 总 量 减 排 的 自 主 权 利 不 大 ， 负 责 完 成 市 级 进 行 区 域 均 衡 后 下 达 的 减 排 任务。市 级 ： 数 据 的 来 源 及 中 枢 。 完 成 省 级 环
33、 保 部 门 下 达 的 任 务 ， 并 安排 辖 区 各 县 的 工 作 。 对 县 级 上 报 的 信 息 进 行 汇 总 审 核 并 反 馈 ， 结 合 本 级 收 集 到 的 数 据 一 并 上 报 到 省 级 环 保 部 门 。 对 于 总 量 减 排 有 一 定 的 自 主 权 ， 可 以 对 辖 区 各 县 的 份 额 进 行 平 衡 调 整 。省 级 ： 数 据 的 接 收 汇 总 。 很 少 涉 及 数 据 的 原 始 收 集 环 节 ， 主 要 是接 收 来 自 所 辖 各 市 的 数 据 ， 然 后 汇 总 处 理 ， 审 核 反 馈 ， 并 根 据 各 市 的 情 况
34、分 配 任 务 ， 具 有 很 强 的 总 量 减 排 自 主 权 ， 同 时 也 配 合 国 家 环 保 部 区 域 督 查 中 心 对 总 量 减 排 的 审 核 。中 央 ： 数 据 的 最 终 汇 总 。 不 涉 及 数 据 的 原 始 收 集 ， 只 接 收 各 省 市汇 总 完 的 数 据 ， 对 区 域 督 查 中 心 核 查 的 数 据 进 行 最 终 核 定 并 向 国 务 院 汇 报 ， 负 责 减 排 任 务 的 制 定 、 分 配 和 核 查 。在 不 同 的 层 级 中 ， 环 保 系 统 的 机 构 设 置 也 有 些 不 同 。 一 般 而 言 ， 在 省 级 和
35、 市 级 的 环 保 局 ， 总 量 减 排 、 环 境 统 计 和 污 染 源 普 查 职 能 设 在 总量处 （ 办） ， 而与 环境污染 相关的 考 核工作， 即城考 、 创 模相关职 能 设在污控 处， 在县一 级， 由于人员 缺乏， 通常将 总 量减排、 环 境统计、 污染源普 查以及 城 考、 创模等 职能都 集 中在综合 办公室 或 综合计划 科。 环 境 监 测 和 环 境 监 察 部 门 一 般 都 设 置 在 环 保 局 机 关 之 外 。11（ 2）不同部门间的关系 国务院-地方政府：国 务 院 通 过 考 核 等 激 励 方 式 监 督 各 级 地 方 政 府 的 工
36、作 ， 当 前 主 要 表现在总 量减排 的 任务分配 和考核 上 （ 总量减 排 任务完 成 情况的 “一票 否决制 ”关系到地方政府官员的切身利益） 。具体的落实层 级是省级， 再 由 省 级 逐 级 分 解 任 务 ， 层 层 考 核 。各级地方政府：省-市 -县 往往 通 过签 订目标责 任书的 方 式进行考 核和问 责， 其中明 确 规 定 总 量 控 制 、 环 境 质 量 等 要 素 的 目 标 。环保部-地方环保部门： 环 保 部 除 了 在 业 务 上 统 筹 指 导 各 级 环 保 部 门 外 ， 在 总 量 减 排 的 大背景下， 它 还通过 区 域环境督 查中心 对 各
37、级的总 量减排 工 作逐级审 核， 层层把关 。 每 半年各 区域环境 督查中 心 通过 听 取 汇 报 、 查 阅 减 排 资 料 、 现 场 督 查 等 方 式 对 所在区域 的各省 进 行总量减 排核查 。环保系统内部：上 级 对 下 级 ： 信 息 汇 总 ， 审 核 反 馈 。 市 级 环 保 部 门 汇 总 县 级 上 报的 各 类 信 息 ， 并 对 数 据 进 行 逻 辑 性 、 合 理 性 审 核 ， 对 其 中 存 在 的 问 题 进 行 反 馈 ， 县 级 相 关 部 门 在 修 正 完 数 据 后 ， 再 次 上 报 。 省 级 以 同 样 的 形 式 对 市 级 上
38、报 的 数 据 进 行 审 核 。 以 总 量 减 排 信 息 的 审 核 为 例 ， 市 环 保 部 门 会 对 县 上 报 的 数 据 多 次 审 核 ， 考 察 项 目 减 排 中 各 污 染 物 削 减 量 之 间 的 逻 辑 关 系 ， 如 发 现 存 在 问 题 ， 将 原 始 数 据 返 回 到 县 里 ， 县 级 负 责 总 量 减 排 的 工 作 人 员 重 新 校 验 ， 调 整 修 正 后 再 上 报 。12下 级 对 上 级 ： 信 息 上 报 ， 适 应 要 求 。 县 和 市 作 为 环 境 信 息 的 主 要收 集 者 ， 负 责 向 更 高 一 级 的 环 保
39、部 门 上 报 各 类 信 息 。 以 市 级 为 例 ， 市 级 环 保 部 门 将 县 级 的 汇 总 信 息 连 同 本 级 处 理 好 的 环 境 信 息 一 并 上 报 到 省 里 ， 并 接 受 上 级 的 审 核 ， 按 照 其 要 求 再 对 数 据 进 行 调 整 修 正 。地方政府-环保部门： 由 于 环 境 质 量 由 地 方 政 府 负 责 ， 同 时 环 保 部 门 作 为 地 方 政 府 的 组成 部 门 ， 政 府 与 环 保 局 之 间 的 关 系 微 妙 而 又 密 切 。 尤 其 是 在 总 量 减 排 作 为 政 绩 考 核 重 要 部 分 的 大 环 境
40、 下 ， 地 方 政 府 对 于 环 保 部 门 数 据 真 实 传 达 的 牵 制 性 不 言 而 喻 。 在 我 们 的 调 研 中 ， 总 量 减 排 的 数 据 需 要 在 上 报 上 级 环 保 部 门 的 同 时 报 给 政 府 ， 而 且 政 府 部 门 在 总 体 的 节 能 减 排 安 排 上 会 协 调 环 保 部 门 与 其 他 相 关 部 门 （ 如 统 计 部 门 ） 的 关 系 。 另 一 方 面 ， 目 前 环 保 部 门 的 重 心 放 在 以 总 量 减 排 为 核 心 的 相 关 工 作 上 ， 包 括 减 排 核 查 和 环 境 统 计 等 。（3）不同职
41、能口的数据流动1） 上 下 级 流 动 环 境 监 测 、 排 污 申 报 、 环 境 统 计 污 染 物 普 查 数 据 只 在 环 保 系 统 内对 口 上 报 。 减 排 由 于 考 核 的 是 地 方 政 府 ， 因 此 ， 这 类 数 据 一 般 都 是 先 通 过 环 保 部 门 审 核 后 再 上 报 政 府 部 门 。上 级 对 口 的 职 能 口 会 汇 总 相 关 部 门 数 据 对 上 报 的 数 据 进 行 审 核 。 此外， 也 有一些 特别 的审核机 制。 如 主 要污染物 总量减 排 考核办法 规定， “对省 、 自治 区 、 直辖 市人民 政府落 实年度 主 要
42、污染 物 减排情况 ， 由 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 所 属 环 境 保 护 督 查 中 心 进 行 核 查 督 查 ， 每13半 年 一 次 。 ” 2） 同 级 流 动环境监测： 环境监测站是环保系统中的技术部门和主要职能口，负责提供环境 监 测 数 据 。 各 职 能 口 都 需 要 从 环 境 监 测 站 获 取 数 据 。 环 境 监 测 数 据 是 环 境 数 据 中 最 原 始 的 数 据 ， 是 其 他 职 能 口 形 成 数 据 的 基 础 。环境监察： 环境监察这一职能口通过日常监察观测企业污染排放情况以及提供 排 污 申 报 数 据 ， 即 辖 区 各
43、污 染 企 业 每 年 的 污 染 物 排 放 申 报 量 。 这 一 数 据 提 供 给 环 境 统 计 及 其 他 有 关 考 核 （ 如 城 考 、 创 模 、 目 标 责 任 制 ） 的 职 能 口 ， 发 挥 一 定 的 支 持 作 用 。环境统计： 环境统计的数据来源主要是企业填报，但也需要来自环境监测和环境监察 的数据 作 为支撑。 同时， 环境 统计作为 减排工 作 的最终体 现， 需要与减排工作密切配合。此外，污染源普查数据将作为“十二五” 环 境 统 计 的 基 础 ， 二 者 之 间 也 有 比 对 分 析 。总量减排： 减排这一职能口是当前工作的重点，其产生的数据需要多
44、职能口的配合。“十一五 ”减排以环境统计数据为基数，并且减排量的核算严 格 受 制 于 环 境 统 计 中 污 染 企 业 的 数 量 ， 因 此 ， 环 境 统 计 数 据 与 减 排 数 据 之 间 关 系 十 分 密 切 。 另 外 ， 环 境 监 测 、 监 察 数 据 也 在 工 程 减 排 的 项 目台账中提供一定的数据支持作用。污染源普查数据将在“十二五” 的14减 排 工 作 中 发 挥 实 质 作 用 。 污染源普查：污染源普 查旨在 全 面掌握全 国污染 源 排放情况， 同时也 为“ 十二五 ” 的 减 排 和 统 计 工 作 提 供 基 数 。 污 染 源 普 查 数 据
45、 也 主 要 来 源 于 企 业 填 报 数 据 ， 但 也 需 要 一 些 监 测 数 据 支 持 。2.2 相关政策背景环 境 监 测 ： 环 境 监 测 是 环 境 信 息 和 环 保 工 作 的 基 础 ， 其 历 史 由 来已 久 。 1973 年 第 一 次 全 国 环 境 保 护 会 议 上 ， 环 境 保 护 机 构 开 始 设 立 ， 便强调环 境监测 的 重要性 。 1979 年 ， 中华人民 共和国 环 境保护法 （施 行） 颁布 ， 规定 环 境保护机 构的主 要 职责之一 是 “统一环境监测” 。 环 境 监 测 机 构 的 设 立 和 环 境 监 测 工 作 有 了
46、 法 律 依 据 ， 全 国 各 级 环 境 监 测 站 在 各 地 建 立 起 来 并 开 展 工 作 。排 污 申 报 ： 排 污 申 报 制 度 作 为 一 项 独 立 的 环 境 管 理 制 度 规 定 于 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 等 有 关 法 规 中 ， 并 成 为 实 施 排 污 许 可 证 制 度 工 作 的 基 础 。 1992 年 8 月 ， 国 家 环 境 保 护 局 发 布 了 排 放 污 染 物申报登记管 理规 定 ，对 排污申报 登 记制度的实施 作了 全面的规定 。 1997 年 1 月 ， 国 家 环境保护 局又发 布 了 关 于全面 推
47、行 排污申报 登记的通知 ，进 一步推 动了排污 申报登 记 工作的开 展。继 1987 年原国 家环 保 局 在 上 海 、 杭 州 等 18 个 城 市 进 行 了 排 污 许 可 证 制 度 试 点 之 后 ，1989 年的第 三次全 国环保会 议上， 排 污 许可证制 度作为环 境管理的 一 项 新 制 度 提 了 出 来 。 鉴 于 排 污 许 可 证 制 度 是 以 污 染 物 总 量 控 制 为 基 础15的， 国 家从 1996 年 开始， 正式把 污染 物排放总 量控制 政 策列入 “九五” 期 间 的 环 保 考 核 目 标 ， 并 将 总 量 控 制 指 标 分 解 到
48、各 省 市 ， 各 省 市 再 层 层 分 解 ， 最 终 分 到 各 排 污 单 位 。 排 污 申 报 制 度 有 助 于 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 掌 握 本 辖 区 排 污 单 位 的 污 染 物 排 放 及 其 变 化 情 况 ， 是 开 展 环 境 保 护 监 督 管 理 工 作 的 基 本 依 据 。环 境 统 计 ： 环 境 统 计 制 度 由 1995 年 国 家 环 境 保 护 局 发 布 环 境统 计 管 理 暂 行 办 法 起 开 始 严 格 实 施 。 环 境 统 计 的 任 务 是 对 环 境 状 况 和环境保 护工作 情 况进行统 计调查 、 统 计
49、分析， 提供统 计信 息 和咨询 ， 实 行 统 计 监 督 。 内 容 包 括 环 境 质 量 、 环 境 污 染 及 其 防 治 、 生 态 保 护 、 核 与 辐 射 安 全 、 环 境 管 理 及 其 他 有 关 环 境 保 护 事 项 。减 排 ： 主 要 污 染 物 总 量 减 排 是 在 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个五年规划纲要中提出的，纲要中指出“十一五” 期间主要污染物排放 总量减少 10这一 约束性指 标。 2006 年， 国家 发展和 改革 委员会会 同 有 关 部 门 制 定 的 节 能 减 排 综 合 性 工 作 方 案 进 一 步 明 确 了 实 现 节 能 减排的目标和总体要求。主要目标：“十一五” 期间，主要污染物排放 总量减少 10 ， 到 2010 年 ， 二 氧化硫 （S O2） 排 放量由 2005 年的 2549万吨减少到 2295 万 吨， 化 学需氧量 （C OD） 由 1414 万吨 减少到 1273万吨。在 这 一 目 标 下 ， 减 排 任 务 从 中 央 到 地 方 层 层 分 解 ， 严 格 落 实 。 以 2005 环境统 计中主 要污染 物 的排放 总 量为基数 ， 逐
