中国大气污染防治法修改：基于国际经验的建议.docx

1、中国大气污染防治法修改：基于国际经验的建议Amending Chinas Air Pollution Prevention And Control Law: Recommendations From The International Experience中国大气污染防治法修改 : 基于国际经验的建议AMENDING CHINAS AIR POLLUTION PREVENTION AND CONTROL LAW: RECOMMENDATIONS FROM THE INTERNATIONAL EXPERIENCE美国自然资源保护委员会( 王立德，芭芭拉 费雯丽，高洁，林明彻 ) 国际电力监管援助

2、计划( 大卫 莫斯科维茨，丽贝卡 舒尔茨，理查德 科华特，里克 威斯顿 ) 理查德 艾尔斯 / 艾尔斯法律集团胡敏 克里斯 詹姆斯 大卫 诺维洛 杰西卡 奥尔森 阿瑟 威廉姆斯 迈克尔 沃什支持机构 美国能源基金会中国可持续能源项目2009 年 7 月目 录前 言 i执行摘要 1第一章：国家环境大气质量标准 111 建 议 摘 要 112 导 论 112.1. 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 和 作 为 基 础 的 人 体 健 康 保 护 .122.2. 使 环 境 大 气 质 量 标 准 与 中 国 的 其 他 重 要 监 管 工 具 （ 比 如 排 放 总 量 控 制 ） 相 协

3、调 .122.3. 明 确 规 定 未 达 到 环 境 大 气 质 量 标 准 的 后 果 .123 美 国 在 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 方 面 的 经 验 .133.1. 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 的 好 处 133.2. 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 的 历 史 和 背 景 .143.3. 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 的 法 律 框 架 153.4. 大 气 污 染 健 康 标 准 对 照 表 173.5. 制 定 或 修 订 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 的 程 序 .19第二章：环境大气质量标准与排放总量控制的结合 231

4、建 议 摘 要 232 导 论 243 美 国 以 大 气 质 量 为 目 标 的 制 度 .244 美 国 以 减 排 为 目 标 的 制 度 .254.1. 新 污 染 源 排 放 标 准 264.2. 适 用 于 有 害 大 气 污 染 物 的 最 大 可 得 控 制 技 术 标 准 .264.3. 酸 雨 控 制 制 度 275. 评 估 ： 以 大 气 质 量 为 目 标 的 制 度 与 以 减 排 为 目 标 的 制 度 相 容 ？ 28第三章：州实施计划的运行.311 建 议 摘 要 312 导 论 323 美 国 清 洁 大 气 法 中 的 州 级 计 划 .334 州 实 施

5、 计 划 的 运 行 344.1. 清 洁 大 气 法 要 求 联 邦 环 保 署 建 立 环 境 大 气 质 量 标 准 .344.2. 要 求 各 州 监 测 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 中 规 定 的 污 染 物 .344.3. 环 保 署 把 各 区 域 分 为 达 标 地 区 或 者 未 达 标 地 区 .344.4. 环 保 署 做 出 正 式 分 类 指 定 并 通 知 州 长 .354.5. 启 动 州 联 邦 计 划 过 程 364.6. 三 个 环 保 署 办 公 室 与 州 政 府 共 同 制 定 、 批 准 和 执 行 计 划 .384.7. 对 计 划 进

6、 行 不 断 的 再 评 估 394.8. 大 气 质 量 改 善 程 度 显 著 415 对 中 国 的 借 鉴 意 义 42第四章：美国“未达标”地区的要求 451 建 议 摘 要 452 导 论 463 关 于 未 达 标 地 区 的 一 般 性 要 求 .474 未 达 标 地 区 “新 污 染 源 审 查 ”许 可 证 制 度 504.1. 适 用 性 514.2. 取 得 排 放 “抵 消 ”.514.3. 安 装 “最 低 可 得 排 放 率 ”污 染 控 制 设 施 535 未 能 达 到 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 .536 结 论 54第五章：运行许可证制度.5

7、51 建 议 摘 要 552 导 论 563 第 五 分 章 运 行 许 可 证 制 度 的 目 的 .574 适 用 性 584.1. 谁 应 当 申 请 许 可 证 ？ 584.2. 许 可 证 必 须 包 含 清 洁 大 气 法 的 什 么 要 求 ？ .585 州 许 可 证 制 度 以 及 环 保 署 对 这 些 制 度 的 审 查 .595.1. 州 许 可 证 制 度 要 求 595.2. 环 保 署 对 各 州 制 度 的 审 查 596 许 可 证 申 请 606.1. 及 时 、 完 整 的 申 请 书 606.2. 申 请 书 的 内 容 606.3 非 重 大 活 动

8、以 及 排 污 单 位 .606.4. 实 施 计 划 、 时 间 表 和 证 书 616.5. 申 请 许 可 证 的 程 序 617 许 可 证 的 内 容 617.1. 许 可 证 条 款 627.2. 一 般 性 许 可 628 许 可 证 的 颁 发 、 司 法 审 查 、 撤 销 以 及 再 开 放 .638.1. 颁 发 许 可 证 中 的 公 众 参 与 638.2. 对 许 可 证 的 司 法 审 查 638.3. 许 可 证 的 续 展 639 许 可 证 审 查 以 及 环 保 署 对 各 州 许 可 证 制 度 的 监 督 .649.1. 环 保 署 以 及 邻 州 对

9、 许 可 证 的 审 查 649.2. 环 保 署 对 州 许 可 证 制 度 的 监 督 6410 许 可 证 费 6411 与 欧 盟 新 多 媒 介 许 可 证 制 度 的 区 别 .6512 结 论 65第六章：中国大气质量管理体系中大气质量区域和区域办公室的作用 671 建 议 摘 要 672 导 论 683 大 气 质 量 管 理 区 域 办 公 室 的 功 能 .684. 中 国 区 域 大 气 质 量 管 理 的 潜 在 益 处 695. 美 国 分 区 域 管 理 的 方 法 .705.1. 联 邦 环 保 署 的 行 政 职 能 705.2. 国 家 大 气 污 染 问 题

10、 705.3. 州 政 府 发 起 的 区 域 性 行 动 726 实 例 分 析 ： 清 洁 大 气 州 际 规 则 .746.1. 背景 .746.2. 环 保 署 的 清 洁 大 气 州 际 规 则 756.3. 决 定 证 实 有 效 并 可 得 的 技 术 756.4. 确 定 可 得 技 术 的 成 本 效 益 766.5. 配 额 的 分 配 766.6. 对 中 国 的 适 用 性 777 欧 盟 的 区 域 机 制 778 中 国 的 分 区 域 管 理 手 段 78第七章：利用技术标准削减大气污染：美国，欧盟与中国之比较 811 主 要 发 现 及 建 议 摘 要 812

11、导 论 813 美 国 机 制 823.1. 美 国 对 工 业 排 污 单 位 的 基 于 技 术 的 要 求 .824 欧 盟 的 技 术 措 施 845 中 国 工 业 节 能 标 准 866 协 调 能 源 与 环 境 的 监 管 87第八章：美国的机动车污染控制制度 891 建 议 摘 要 892 导 论 893 美 国 制 度 的 形 成 904. 结论 93第九章：整合能源与环境政策.951 建 议 摘 要 952. 导论 963 背 景 963.1. 整 合 能 源 与 环 境 重 点 工 作 意 味 着 什 么 ?964 四 项 政 策 改 革 建 议 994.1. 空 气

12、质 量 管 理 的 多 污 染 物 战 略 994.2. 减 少 工 业 污 染 的 技 术 标 准 1004.3. 基 于 产 出 的 发 电 绩 效 标 准 1004.4. 利 用 连 续 排 放 监 测 系 统 进 行 环 境 调 度 （ CEMS） 101第十章：多污染物控制政策：强化空气质量管理的综合性政策框架.1031 建 议 摘 要 1032 导 论 1032.1. 为 什 么 使 用 多 污 染 物 方 法 ？ 1052.2. 多 污 染 物 方 法 在 哪 些 地 方 已 经 采 用 ？ 1062.3. 中 国 如 何 实 施 多 污 染 物 控 制 方 法 ？ 107第十一

13、章：信息收集与透明度 .1091 建 议 摘 要 1092. 导论 1092.1. 环 境 影 响 评 价 1102.2. 政 策 制 定 1103 背 景 1104 环 保 署 的 信 息 收 集 权 力 1114.1. 州 信 息 收 集 制 度 的 要 求 1114.2. 环 保 署 拥 有 要 求 排 污 单 位 公 开 信 息 的 广 泛 权 力 .1114.3. 机 动 车 和 酸 雨 控 制 制 度 的 信 息 收 集 权 力 .1125 有 毒 物 排 放 清 单 报 告 1136 环 评 过 程 的 公 开 1137 环 保 署 在 政 策 制 定 中 的 透 明 义 务 .

14、1147.1. 清 洁 大 气 法 的 透 明 度 要 求 1168 结 论 1178.1. 排 污 单 位 的 信 息 披 露 1178.2. 透 明 度 117第十二章：美国清洁大气法的执法.1191 建 议 摘 要 1192 导 论 1203 背 景 1214 联 邦 根 据 清 洁 大 气 法 的 执 法 .1224.1. 工 业 污 染 源 1224.2. 执 法 选 择 1234.3. 酸 雨 总 量 控 制 和 交 易 制 度 1264.4. 机 动 车 1264.5. 机 动 车 燃 油 1275 州 执 法 权 1286 公 民 诉 讼 1296.1. 针 对 环 保 署 提

15、 起 的 公 民 诉 讼 1296.2. 针 对 排 污 单 位 提 起 的 公 民 诉 讼 130第十三章：美国的气候政策.1331 主 要 发 现 及 建 议 摘 要 1332 导 论 1343 美 国 温 室 气 体 减 排 政 策 的 发 展 .1344 根 本 政 策 考 虑 1364.1. 美 国 电 力 需 求 对 价 格 的 反 应 不 灵 敏 1364.2. 基 于 成 本 进 行 电 厂 调 度 1364.3. 消 费 者 不 能 看 到 高 能 源 价 格 的 全 部 价 格 信 号 .1375 联 邦 和 各 州 的 行 动 1375.1. 拟 议 中 的 联 邦 立

16、法 1375.2. 东 北 部 各 州 的 监 管 1385.3. 加 州 规 定 （ 加 州 议 会 第 32 号 法 案 ） 1396 机 动 车 节 油 标 准 1397 工 业 温 室 气 体 排 放 的 总 量 控 制 与 交 易 制 度 .1408 设 计 控 制 温 室 气 体 排 放 的 总 量 控 制 与 交 易 制 度 时 的 主 要 问 题 .1418.1. 降 低 目 标 和 基 线 1418.2. 监 管 范 围 1418.3. 监 管 点 1428.4. 配 额 分 配 1428.5. 配 额 的 有 效 期 1428.6. 拍 卖 所 得 的 使 用 1428.7

17、. “安 全 阀 ”提 议 1448.8. 抵消 .1449 结 论 145前 言2008 年 11 月，中国环境保护部（环保部）邀请一些美国的大气污染治理专家来京参加中 国大气污染防治法（以下简称“大气法”）修改的研讨会，以期从美国大气污染监管 制 度 、 1970 年 美 国 清 洁 大 气 法 及 其 修 正 案 中 汲 取 经 验 和 教 训 。 中 国 大 气 法 的 最 近 一 次 修改还要追溯到 2000 年， 而中国在不到十年的时间里发生的巨大变化给大气法提出了新的 要求，因此该法中的许多规定需要据此做出相应的修改。在 11 月的研讨会之后， 由美国自然资源保护委员会， 国际电

18、力监管援助计划， 以及美国能 源基金会中国可持续能源项目组织的专家队伍为大气法的修改提供了一套书面建议。这支 团队汇集了美国大气污染监管方面的一些高级专家，其中包括前联邦和州环保署的官员， 能源和电力监管者，参与美国清洁大气法及修正案起草的专家，以及环境法领域的顶 级专家。上述建议已于 2008 年 12 月提交给环保部及其他相关部门。与中国政府官员和研究机构负责人之后的进一步交流给我们很大启示。我们发现，必须要 对大气污染监管的国际经验进行更深入的分析，才能让中国的立法者更好地了解美国和其 他国家及地区在大气监管方面的历史和背景，学习借鉴一些成功的做法，并尽量避免其他 国家的失败之处。各方均

19、认为，有些国际经验将对中国有重要的借鉴意义，了解发达国家 最佳实践和错误也可以让中国实现更快的“跨跃式”发展。中国的官员和专家也指出，中 国的立法者要想正确评估如何让国际经验适应中国国情，首先需要获得足够详尽的有关美 国等地的大气监管实践的权威资料，而中国目前还没有这种资源。本报告试图首次以中文为中国提供有关这方面的信息。以下的十三章内容涵盖了 2008 年11 月 北 京 研 讨 会 上 提 出 的 重 点 话 题 ， 同 时 ， 它 们 也 是 大 气 法 修 改 的 一 些 最 关 键 的 问 题 。 本 报告的三家合作机构，即美国自然资源保护委员会，国际电力监管援助计划，以及美国能 源

20、基金会中国可持续能源项目， 在中国开展工作的时间总计已经超过了 45 年。 他们多年来 在中国的工作经验与美国大气污染监管顶级专家的参与相结合，为本报告的撰写做出了重 要贡献。研究团队成员的简历附在前言之后。我们希望本报告能为本次大气法的修改提供有用信息，同时也能够成为一个重要的资料来 源，帮助中国将来的立法者、大气污染监管者和研究者更好了解如何利用大气污染监管国 际经验和教训，加强中国大气污染控制和环境保护制度的建设。美国自然资源保护委员会 国际电力监管援助计划 能源基金会中国可持续能源项目中国 北京2009 年 7 月作 者理查德 艾尔斯 (Richard Ayres) 是美国华盛顿艾尔斯

21、法律集团主席，自 1970 年以来，艾 尔 斯 先 生 参 与 了 美 国 清 洁 大 气 法 制 定 及 实 施 的 制 度 形 成 过 程 。 1970 年 ， 艾 尔 斯 先 生 与 他人共同创建了美国自然资源保护委员会， 之后领导该组织的清洁大气项目长达 20 年。 他在清洁大气法1977 年和 1990 年修正案的国会审议稿中起到主导作用，并参与了 1970 年后大多数清洁大气法下环保署重要法规的制定工作。艾尔斯先生也进行过大量有关 大气污染的诉讼实践，在清洁大气法历史上最重大的执法案件中，有三件是由艾尔斯 先生主导提起的。 他在美国上诉法院和最高法院提起过 20 多个案件， 其中有

22、两个是因国家 环境大气质量标准规则起诉环保署的案件。 艾尔斯先生毕业于普林斯顿大学和耶鲁法学院， 并获耶鲁大学政治科学硕士学位。芭芭拉 A. 费雯丽 (Barbara A. Finamore) 是 一 名 高 级 律 师 ， 美 国 自 然 资 源 保 护 委 员 会 中 国项目的创始人和项目主任。 自从 1996 年以来， 中国项目与中国政府部门， 研究机构， 民 间机构，律师和法官合作，共同推动节能，绿色建筑，先进能源技术，环境法和公共健康 等领域的政策创新。 费雯丽女士在环境法和能源政策领域拥有 25 年以上的工作经验， 是中 美 能 效 联 盟 (www.chinauseeallian

23、ce.org)的 联 合 创 始 人 和 主 席 。 中 美 能 效 联 盟 是 一 家 非 盈 利 性组织，旨在通过与中国合作，把提高能效作为一种可行的能源来源，促进全球的可持续 性发展。费雯丽女士毕业于哈佛大学法学院，获得荣誉法律博士学位。高 洁 (GAO Jie) 是美国自然资源保护委员会中国环境法项目律师。 在加入该组织之前， 她 于 2000 年至 2007 年间在北京市第二中级人民法院民庭先后担任书记员和法官。作为合议 庭成员，她主审合同、侵权（包括环境污染侵权）和其他民事纠纷的一审案件，并对上述 类型的二审案件进行判决处理。 高女士于 1997 年毕业于清华大学并获化学学士学位，

24、 2000 年获清华大学法学院法学硕士学位，2008 年获密歇根大学法学院法学硕士学位。胡 敏 (HU Min) 是美国能源基金会北京办公室的项目官员。 她负责能源基金会的中国环境 管理项目，支持中国采取积极的强制性环境目标，保护公共健康，加强大气质量管理工具 的有效性，并更好地整合能源与环境政策。胡女士分别在人民大学和清华大学获得学士和 硕士学位。她的博士研究关注的是中国大气质量管理和减缓气候变化的双重效率。克 里 斯 詹姆斯 (Chris James) 是 Synapse Energy Economics 咨询公司的高级研究员。 詹姆 斯先生在制定和实施创新性能源与环境政策上拥有深厚的经验

25、。在加入 Synapse 之前，詹 姆斯先生是康涅狄格州环保部门的大气规划与标准处处长。在担任处长期间，他负责大气 质量规划的全面工作，包括州实施计划的制定，大气质量的模拟，移动污染源，大气有毒 污染物和法规建设等工作。詹姆斯先生是区域温室气体倡议的首席州负责人。此外，他还 担任环保部门工程与执法处的助理处长，负责为项目颁发许可证；担任气候变化与能源项 目的负责人，主要责任包括实施州气候变化行动计划和能源与环境政策整合；詹姆斯先生 并在环保署第十区办公室担任了七年的高级环境工程师。詹姆斯先生在伍斯特理工学院获 得机械工程学士学位，在布朗大学获得环境研究硕士学位。林明彻 (Alvin M. Li

26、n) 是美国自然资源保护委员会中国项目“普林斯顿在亚洲”研究员。 2004 年 ， 他 毕 业 于 纽 约 大 学 法 学 院 ， 之 后 在 Morrison & Foerster 律师事务所的诉讼部门工 作 ， 曾 担 任 纽 约 东 区 法 院 Kiyo A. Matsumoto 法 官 的 助 理 。 林 先 生 获 有 耶 鲁 大 学 学 士 学 位 ， 在担任富布赖特研究员期间获得了香港中文大学哲学硕士学位。大卫 莫斯科维茨 (David Moskovitz) 是国际电力监管援助计划的项目主任和创始人之一。 1999 年 以 来 ， 他 在 中 国 与 能 源 基 金 会 ， 亚

27、洲 开 发 银 行 ， 世 界 银 行 和 其 他 机 构 就 能 源 与 电 力 问题开展合作， 并于最近开始领导气候工作基金会有关中国电力部门的最佳实践网络工作。 莫斯科维茨在 1984 至 1989 年间担任缅因州公共事业委员会专员，此前的六年一直担任该 委员会律师。莫斯科维茨先生编写了缅因州热电联产和小型电厂发展的规定。在加入缅因 公共事业委员会之前，他曾任职于伊利诺斯州一家名为 Commonwealth Edison, Inc.的电力 公司。莫斯科维茨先生发表了大量有关激励性监管，低成本规划和可再生能源的技术性和 政策性文章。他经常在全国性研讨会上发表演讲，并就上述话题提供专家意见。

28、他在普渡 大学获得工程科学学士学位，在罗耀拉大学获得法律博士学位。大卫 P. 诺维洛 (David P. Novello) 是一名环境律师和调停人，并在华盛顿有自己的律师 事 务 所 。 他 在 环 境 案 件 中 代 理 公 司 和 贸 易 协 会 ， 尤 其 关 注 大 气 质 量 问 题 。 1992 年 以 前 ， 诺 维洛先生在美国环保署法律顾问办公室担任高级律师，工作范围包括清洁大气法，有 害废物以及国际环境问题。诺维洛先生曾在乔治敦大学法律中心和马里兰大学法学院教授 清洁大气法课程。他公开发表过许多有关环境问题的著作（包括为大气与废物管理协会编 写的两本指南），也是美国律师协会清

29、洁大气法手册两个版本的联合编辑。多年来， 他一直积极参与美国律师协会环境能源与资源处的工作，并在该处大气质量委员会，气候 变化与可持续发展委员会以及替代性争端解决委员会担任领导性职位。诺维洛先生 1979年以优异的学业成绩毕业于达特茅斯学院， 并作为斯通学者于 1984 年在哥伦比亚大学获得 法律博士学位。杰 西 卡 奥尔森 (Jessica Olson) 是艾尔斯法律集团的研究员 ， 2007 年毕业于全国知名的佛 蒙特法学院环境法项目。她参与了标志性的公害诉讼，州行政诉讼程序，并帮助起草了一 份最高法院顾问简报。在加入艾尔斯法律集团之前，奥尔森女士在美国司法部环境与自然 资源处的法律与政策

30、科工作了一个学期。她曾是前议员詹姆斯 M. 杰福德的法律实习生。 奥尔森女士从事有关清洁大气法的各方面的工作。她参与了标志性的清洁大气法 诉讼，为客户就复杂的环保署法规提供咨询意见，并帮助公司了解立法过程，特别是有关 即将通过的气候变化立法的过程。丽 贝 卡 舒尔茨 (Rebecca Schultz) 是国际电力监管援助计划的政策分析员。 此前在华盛顿 的美国进步中心工作时，她的专长是发展中国家的气候变化政策，并领导该中心能源部门 的能源与贫困工作。她关注支持撒哈拉以南非洲国家参与全球碳市场，通过适应并减缓气 候变化的措施改进美国的发展援助。在加入进步中心之前，舒尔茨在斯沃斯莫尔学院研究 中国

31、西北部穆斯林历史，并在中国西北生活工作了若干年。她对中国伊斯兰信仰和文化的 表达进行了广泛的实地研究，并与当地的农村发展组织开展合作。迈克尔 沃什 (Michael Walsh) 是 一 名 机 械 工 程 师 ， 整 个 职 业 生 涯 都 致 力 于 地 方 ， 国 家 和 国际的机动车污染控制问题。在上世纪 80 年代，他在 清洁大气法1990 年修正案的制 定过程中担任美国参议院环境与公众工作委员会的顾问。目前，他是美国环保署移动污染 源顾问分委员会的联合主席，并积极参与巴西，香港，莫斯科和中国的项目。他也是关注 中国个人交通工具未来的国家研究委员会的成员。他为一个区域技术协助项目亚洲

32、汽 车减排项目担任亚洲发展银行的首席技术顾问，并在欧盟委员会最近的含硫量近零燃料的 商议中担任同行审查专家。鉴于沃什“杰出的成就，卓越的领导力和为大气质量提高的做 出了长期不懈的努力”，他被选举为美国环保署个人终身成就奖的获奖第一人。王立德 (Alex L. Wang) 是美国自然资源保护委员会北京办公室的高级律师，中国环境法 项目的项目主任。在任职期间，他与中国政府部门，法律界人士以及环保组织密切合作， 改 进 环 境 执 法 ， 并 强 化 公 众 在 环 境 保 护 中 的 作 用 。 2006 年 ， 他 帮 助 建 立 了 美 国 自 然 资 源 保 护委员会北京办公室。2004 至

33、 2005 年间，他作为富布赖特研究院访问中国。在此之前， 他在 Simpson Thacher & Bartlett 律师事务所纽约办公室担任律师，负责并购、证券业务， 并在濒危物种法案诉讼中提供免费法律服务。王先生是亚洲社会美中关系中心顾问委员会 成员， 并入选 2008-2010 年美中关系国家委员会的公共知识分子项目。 王先生 1993 年毕业 于杜克大学，获得荣誉生物学士学位，2000 年获得纽约大学法学院荣誉法律博士学位。阿瑟 威廉姆斯 (Art Williams) 是国际电力监管援助计划的高级环境顾问，并在 1996 年 12 月到 2008 年 5 月期间担任肯塔基州路易斯维尔

34、市杰佛逊县大气污染控制区主任。1990 至 1996 年，他在路易斯维尔一家名为 Woodward, Hobson, and Fulton 的律师事务所担任合伙 人 ， 负 责 环 境 法 事 务 。 1980 至 1990 年 ， 他 在 肯 塔 基 自 然 资 源 与 环 境 保 护 内 阁 担 任 律 师 、 总顾问，并担任肯塔基环境保护部门的委员，管理该州的大气质量，水资源，废物管理和 实验室服务处。1978 至 1980 年，他担任肯塔基州路易斯维尔市环境顾问。威廉姆斯先生 也积极参与地方大气污染控制官员协会的工作， 并在 2001 至 2002 年担任该协会主席。 1997至 20

35、08 年， 他在全球变暖与平流层臭氧委员会担任理事会成员及联合主席。 廉姆斯先生获 田纳西大学学士学位和法律博士学位。合 作 机 构美 国 自 然 资 源 保 护 委 员 会 （ NRDC） 是 当 今 美 国 最 具 成 效 的 非 营 利 环 保 组 织 之 一 。 自 1970 年 成 立 以 来 ， NRDC 利 用 法 律 和 科 学 研 究 ， 在 120 万 会 员 和 网 上 行 动 者 的 大 力 支 持 下 ， 为 守护我们的地球，保障人类和万物生灵的健康生存环境而不懈努力。NRDC 的员工由 380 名环境律师、科学家和政策研究专家组成，现在纽约、华盛顿、北京、芝加哥、洛

36、杉矶和 旧金山建立了常设办公室。在最近的 15 年来，NRDC 也一直在中国与地方伙伴合作支持 节 能 与 环 保 的 工 作 。 NRDC 在 中 国 的 工 作 是 以 美 国 及 其 他 地 方 在 能 源 、 健 康 、 市 场 转 型 和 环境执法领域的长期经验为基础开展的。国 际 电 力 监 管 援 助 计 划 （ RAP） 是一家由资深的电力监管者在 1992 年创建的非营利组织。 该组织为政府官员提供电力监管方面的研究、 分析和教育协助。 RAP 的研讨会涉及话题广 泛，包括电厂重组，电力部门改革，可再生资源发展，高效市场发展，基于绩效的监管， 电力需求侧管理， 以及绿色定价。

37、 RAP 也为监管者提供技术协助， 培训和政策研究与制定。RAP 与 45 个州、华盛顿特区、巴西、印度、纳米比亚、中国、埃及和其他一些国家的公 共事业监管者和能源官员合作。自从 1999 年以来，RAP 一直在积极地开展中国的项目。美 国 能 源 基 金 会 中 国 可 持 续 能 源 项 目 （ CSEP） 支 持 中 国 利 用 政 策 手 段 提 高 能 效 和 可 再 生 能 源 的 使 用 。 该 项 目 既 强 调 全 国 性 的 政 策 制 定 ， 也 重 视 在 地 方 区 域 的 实 施 ， CSEP 在以下八个领域提供资助，并采取直接行动：低碳发展道路，交通，可再生能源，

38、电力公司，建 筑 ， 工 业 ， 环 境 管 理 和 可 持 续 发 展 城 市 。 CSEP 帮助中国行政主管部门，专家和企业家应 对能源挑战，并应中国领导人，包括其高级政策顾问委员会（部长）和对话伙伴（部委局 长、主任）的要求，支持能力建设，通过向中国专家介绍世界各地“最佳实践”的专业知 识，实现技术政策的转型。该项目的主要性质为资助机构，但除此之外，如果认为必要， 也 召 开 研 讨 会 ， 委 托 他 人 撰 写 论 文 ， 或 者 采 取 其 他 直 接 行 动 。 从 CSEP 创 建 起 ， 该 项 目 已 经提供 400 多笔资助，共计 6000 万美元。目前 CSEP 正在中

39、国的 19 个省在开展 60 多个 政策制定与实施项目。v中国大气污染防治法修改 基 于 国 际 经 验 的 建 议美国自然资源保护委员会； 1 国 际 电 力 监 管 援 助 计 划 ； 2 美国能源基金会中国可持续能源 项 目 ； 3 理查德 艾尔斯；克里斯 詹姆斯；大卫 诺维洛；阿瑟 威廉姆斯；迈克尔 沃什； 杰西卡 奥尔森执 行 摘 要王 立 德 芭芭拉 费雯丽高 洁 林明彻自从中国 2000 年修改了 大气污染防治法 以来， 中国发生了巨大变化。 在这近十年时期 里，中国延续了史无前例的经济增长速度，但同时也在能源、工业、交通和其他部门带来 了各种新的大气污染挑战。为此，中国政府做出

40、了积极的应对，把环境保护提升到政府最 重要的工作日程上，并在第十一个五年计划中确立在 2006 到 2010 年间，实现二氧化硫排 放和化学需氧量各削减 10%的 目 标 。 中 国 政 府 还 采 用 了 一 套 更 广 泛 有 力 的 监 管 和 执 法 手 段 解决大气污染问题，其中包括运行许可证，排放总量控制，大气污染规划，以及提高罚款 力度和增进透明度等。政府制定这些政策是因为他们越来越认识到需要采取新的监管手段 与体制改进大气法的执法并解决诸如区域大气污染等棘手的问题。 而这些政策制定的时期， 也正是有关信息透明和公众参与环保决策的国家政策大范围推广的时期， 尤其是 2008 年

41、5 月国务院环境信息公开办法（试行）的实施更是这一时期的重要标志。一些全国性重 大活动，如北京奥运会的举办，让中国有机会尝试采取一系列协调而又积极的大气污染治 理办法来提高空气质量。中国和全世界也越来越认识到气候变化带来的巨大威胁。本报告作者之前与中国的环保官员就大气法律法规 （有关背景详见前言） 修改进行过接触， 并应他们的要求， 对美国和其他国际大气监管实践的 13 个重点问题展开了深入的分析。 这13 个重点问题是在 2008 年 11 月环保部和其它政府部门就大气法修改召开的研讨会上确定 的。本报告的每一章都会具体解析这些问题在美国是如何处理的详细情况，同时也会引用 欧盟和其他国家的部

42、分实例，以及这些经验对于中国大气法的修改有何意义。1 王 立 德 ， 芭 芭 拉 费 雯 丽 ， 高 洁 ， 林 明 彻 。2 大卫 莫 斯 科 维 茨 ， 丽 贝 卡 舒 尔 茨 ， 理 查 德 科 华 德 ， 里 克 维 斯 顿 。3 胡 敏 。报告讨论了以下具体问题：1国家环境大气质量标准；2大气质量标准与排放总量控制的结合；3州实施计划的运行；4未达标地区；5大气污染许可证；6大气质量区域和区域办公室；7技术标准；8机动车污染控制；9能源政策与环境政策的整合；10多污染物控制政策；11信息收集与透明度；12环境执法；13气候变化。本报告首先讨论了国家环境大气质量标准（第一章）的问题，这

43、反映了国家环境大气质量 标准在大气污染监管制度中发挥着基础性的重要作用。本报告讨论的所有其他手段都以实 现国家环境大气质量标准为目标。除了能带来的健康利益外，在国家环境大气质量标准中 提高健康影响的比重，有助于向公众和其他政府主管部门阐明为什么需要采取更有效的环 保措施。第二章大气质量标准与排放总量控制的结合考察了美国以大气质量达标为目标和 以减排为目标的方法是如何使用的，以及这两种方法如何相互补充、相互强化。以减排为 目标的方法可以强有力地推动大气质量达标。这一点对中国尤为重要，因为中国正在考虑 如何协调大气质量标准，排放标准和年度或五年排放总量控制目标的问题。第三章州实施 计划（SIP)的

44、运行描述了美国州实施计划的运行过程，以及如何通过州实施计划实现大气 质量标准的达标。第四章未达标地区规定了在美国法律下未能达到环境大气质量标准地区 将面对的后果， 其中包括对未达标地区的新项目设置更严格的排放标准和更多的抵消要求。 中国对处理大气质量不达标地区的美国经验的了解，可以用于促进中国的环保守法，特别 是当前中国正在考虑采取区域限批等方法。第五章大气污染许可证详细阐述了美国的大气 污染许可证如何运作。该章提出了美国许可证制度的几大要素，包括排放和运行标准，监 测，记录和报告要求等其他要素。许可证制度是美国在工厂一级进行监管的主要机制。第 六章重点介绍了大气质量区域和区域办公室，以及美国

45、用于处理区域大气质量问题所使用 的措施和手段。第七章介绍了若干种技术标准，包括基于技术的排放标准和能效标准，在 美国和欧盟，它们有效地降低了排放，实现了大气质量标准达标。第八章评估了解决大气 污染增加最快领域之一机动车污染控制的步骤，即通过协调燃油标准和机动车排放标 准，以及扩大接受监管的污染源种类。第九章探讨了在中国能源监管制度中纳入环境目标 以及确保环保部门在能源政策的环境影响中拥有发言权的重要性。第十章着重阐述了多污 染物控制政策的使用，让企业获知未来大气污染监管的趋势，并推动更高效的污染控制战 略。第十一章（信息收集与透明度）阐述了在加强环境执法中信息手段的使用。这些手段 包括加强政府

46、信息收集的权力，公开排放数据和环境影响评价报告，以及提高政府决策过程的透明度和参与度。中国在这个领域已经取得了重大进步，但可以通过进一步吸取美国 的经验来增强中国信息手段的影响力。第十二章的重点是环境执法，这是中国环保工作中 面临的最棘手的问题。该章讨论了美国在解决环境执法活动中所采取的一些方法，包括提 高惩罚力度以威慑数据造假和阻挠检查，提高罚金数额以剥夺企业从违反环境法中获得的 经济利益，授予环保部门下达行政强制措施的权力（例如要求停止非法污染），以及利用 法院诉讼加强环境保护。最后一章（第十三章）气候政策详细介绍了美国联邦政府和州政 府采取的各种解决温室气体排放的方法。本章就针对每一个问

47、题提出的建议进行了简单概述。我们深知中国的决策者需要评估国际 最佳实践的具体实施情况，以便更好的为中国所用，所以我们在之后的每一章对相关的大 气监管实践做出了详尽的解释。1国家环境大气质量标准统一的国家环境大气质量标准与一个全面的达标要求框架在美国成功减少大气污染方面发 挥了关键作用。中国虽已建立了一个国家环境大气质量标准体系，但是在执行方面却面临 诸多挑战。而且，现行的大气法里面也没有反应出中国当前在环境污染对健康影响方面的 所做的努力，例如有些污染物还不在监管和监测的范围内，法律中也只是有限地提到了对 健康的考虑。根据我们对美国经验的分析，我们为中国大气污染法的修改提出了以下的具体建议：

48、基 于 健 康 的 环 境 大 气 质 量 标 准 。 中 国 国 家 环 境 大 气 质 量 标 准 要 明 确 以 健 康 为 基 础 ； 也就是说要严格地以污染物对公众健康与环境质量影响的科学信息为基础。保证影 响人类健康的主要大气污染物都在监管范围内。要求对所有室外大气主要污染物的 浓度进行监测与报告。 提 高 环 境 大 气 质 量 标 准 达 标 的 优 先 性 。 提 高 并 阐 明 环 境 大 气 质 量 标 准 在 法 律 体 系 中 的重要性，保证环境大气质量标准获得与排放总量控制目标同等的重视。 明 确 未 能 达 到 质 量 标 准 的 后 果 。 如 区 域 限 批

49、， 强 化 中 央 权 力 以 强 化 执 法 等 。 公 众 参 与 。 在 标 准 设 定 过 程 中 ， 提 供 一 定 范 围 的 公 众 参 与 机 会 ， 以 加 强 环 境 大 气 质 量标准设定的科学性，并提高公众接受程度。2大气质量标准与排放总量控制的结合和美国一样， 中国也同时建立了以大气质量达标为目标和以减排为目标的监管制度。 然而， 随着近几年对于排放总量控制的重点关注，一些专家提出这样一个问题，那就是中国应该 如何处理这两类制度之间的关系问题。有人认为，目前对以大气质量为目标的制度重视不 够。因此我们建议： 在推动以减排为目标的制度落实的同时，中国应该对环境大气质量标准达标保持足 够重视。 环保部应该获得更大权力，进行达标监督，并对未达到环境大气质量标准和排放总 量控制目标的地区采取执法措施，包括对于政府官员考评的影响，区域限批和其他 手段。信息披露也可成为实现排放总量控制目标与环境大气质量标准的有力手段， 因此应当积极拓展