1、上 海 PM2.5 减 排 的 经 济 政 策复 旦 大 学 上 海 PM2.5 课 题 组内 容 摘 要 本报告提出， 上海应该争取在十五年内 2将年均 PM2.5 从目前的 60 左右降低 到 25 微克立方米 （世界卫生组织建议的第二阶段安全标准） 。 这个目标比环保 部提出的争取全国所有城市在 2030 年将 PM2.5 降低到 35 的要求更为激进，但 我们认为上海完全有必要也有条件领先于全国。 一方面是因为上海的人均收入和 服务业发展水平明显超过全国平均， 有条件率先达标； 另一方面， 按规划上海将 在 2020 年 成 为 国 际 金 融 中 心 ， 而 世 界 上 其 他 国
2、际 金 融 中 心 的 平 均 值 仅 为 20。 空 气质量不达标，上海将难以吸引流动性非常高的国际金融人才。我们建立了一个量化的 PM2.5 治理模型， 并用此模型模拟评估了各种政策组 合的减排效果。 研究发现 ， 即使实行了目前已经提出和规划中的一系列环保政策（包括煤炭消费负增长、 提高汽车排放标准和油品标准、 治理黄标车、 加大脱硫 脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等） ，同时考虑到周边地区减排 对 上 海 的 帮 助 ， 上 海 的 PM2.5 在十五年内也只能降低到 42 微 克 立 方 米 ， 是 无 法达到世界卫生组织建议的第二阶段标准的。我 们 的 研 究 发 现
3、， 要 彻 底 治 理 上 海 的 PM2.5， 必 须 从 更 加 宏 观 的 视 野 ， 充 分 认识到影响上海大气污染的经济结构、 交通运输结构、 能源结构等根本性的、 远 超出环保部门监管范围的问题。 只有解决这些结构性问题， 上海的空气质量才可 能在 15 年内达标。这些问题包括：1）上海的重工业占经济的比重过高；2）即 使上海已经率先引入了汽车牌照拍卖制度， 上海每年汽车保有量的增长速度仍然 超过 8%，远高于同样采用汽车牌照拍卖制度的新加坡的 0.5%；3）地铁在上海 中心城区居民出行比例中只占 25%左右，远低于其它国际大城市的 60-80%；4）2上海清洁能源占全部能源消费的
4、比重只有 15%，远低于欧洲国家的 40-60%；5） 船舶航运排放的大气污染物占上海 PM2.5 的 10%，且仍有上升的趋势。我们建议，除了已经规划的减排措施之外，上海市应该由最高决策层牵头， 以民意要求改善空气质量为动力， 以更大经济改革力度来达到如下结构大调整的 目标：一、 在 15 年内将重工业占的比重从目前的 25%降低到 10%以下， 包括采用将多数钢铁和石化等污染性生产设施搬出上海等措施。二、 改 进 汽 车 牌 照 拍 卖 制 度 和 （ 或 ） 开 征 拥 堵 费 ， 将 未 来 15 年的年均汽 车保有量的增长率控制在 2%， 明显降低公路交通流量的增长率。 将 牌照拍卖
5、收入和拥堵费收入用于支持地铁建设和支持新能源汽车。三、 在 15 年内将上海轨道交通的总里程提高 1.5 倍，改善运输效率，将轨道交通占中心城区居民出行的比例从目前的 25%左右提高到 2027年的 60%。四、 大 力 发 展 以 天 然 气 为 主 的 清 洁 能 源 ， 将 清 洁 能 源 占 上 海 全 部 一 次 能 源消费的比重从目前的 15%左右提高到 2027 年的 45%。五、 通 过 改 善 航 运 结 构 ， 全 面 推 广 低 硫 油 、 岸 电 技 术 和 清 洁 燃 料 等 多 项 措施，在 15 年内将船舶航运业的大气污染排放降低 50%。根据我们的估算， 在上海
6、实现 PM2.5 总体目标所需减排的 35 微克/立方米中（即十五年内从 60 降到 25） ，现有及已规划环保政策和周边地区减排可以帮助 实现减排 18 微 克 /立 方 米 ， 而 我 们 所 建 议 的 各 项 “结 构 大 调 整 ”政 策 将 减 排 另 外 的 17 微克/立方米。各项结构调整政策所实现的具体减排效果如下：1. 产业结构调整，将帮助减排 5.9 微克/立方米；2. 公路与轨道交通结构调整，将帮助减排 4.5 微克/ 立方米；3. 能源结构调整，将帮助减排 2.6 微克/立方米；4. 船运污染治理与结构调整，将帮助减排 2.0 微克/ 立方米；具体减排分解如表 1 所
7、示：表 1 “结 构 大 调 整 ”政 策 下 的 PM2.5 减 排 来 源 分 解减 排 幅 度 减 排 的 贡 献 率 十 年 内 减 排 的 总 幅 度 35 100%其 中 ： 现 有 政 策 的 减 排 效 果 15 43%结 构 调 整 的 减 排 效 果 15 43%1） 产 业 结 构 调 整 5.9 16.9%2） 公 路 与 轨 道 交 通 结 构 调 整4.5 12.9%3） 能 源 结 构 调 整 2.6 7.4%4） 船 运 污 染 治 理 与 结 构 调 整2.0 5.7%3周 边 区 域 的 减 排 效 果 5=3+2 14%资 料 来 源 ： 课 题 组 根
8、据 模 型 估 计为 了 达 到 上 述 结 构 调 整 的 目 标 ， 必 须 采 取 一 系 列 具 体 措 施 。 我 们 提 出 了 12条具体建议。这些建议包括：1. 将钢铁、石化企业的高污染设施搬迁出城。2. 推动发展高端服务业。3. 制定中长期汽车保有量控制目标，将汽车保有量的年度增长率降到2%。4. 考虑限制汽车牌照的使用年限和（或）推出拥堵费制度，以达到限 制汽车保有量和公路交通流量增长的目的。5. 在 15 年内上海应该将轨道交通总长度提高至 1200 公里。6. 提高地铁列车节数和改善线路轨道规划，以明显提高承载效率。7. 除使用汽车牌照拍卖和拥堵费收入之外，通过引入社会
9、资金、独立 发行市政债等方式来解决公共交通基础设施建设资金短缺的问题。8. 通过税费政策提高常规煤炭消费的成本。9. 大幅提高对清洁能源的补贴，包括补贴 IGCC。10. 研究采用新能源凭证交易制度。11. 改善船运货物结构，提高货物中转比例。12. 大力推行船舶靠港换油政策，建立排放控制区，全面推广船舶泊岸 供电和码头油改气、油改电、LNG 混合动力船只。4第 一 节 上 海 应 该 争 取 在 十 五 年 内 将 PM2.5 降 到 25一 、 2030 年 全 国 所 有 城 市 PM2.5 应 降 至 35 或 以 下 2013 年 1 月 24 日， 环保部部长宣布， 力争在 203
10、0 年前全国所有城市达到空 气质量二级标准， 而二级标准的主要内容之一就是 PM2.5 的年均值降至 35 微克立方米或以下。我们认为，上述官方承诺意味着 2030 年全国城市的平均 PM2.5 至少要降到 30。 这是因为， “所有 （即每个） 城市的 PM2.5 达标 ”与 “全国城市的平均 PM2.5 达标” 是两个不同的概念。 由于各城市的污染程度明显不同， 即使全国城市的平 均值达标， 也会有将近一半的城市继续超标 。 换句话说 ， “每个城市达标” 的要 求明显高于 “城市平均值达标 ”的要求。 我们根据 2013 年 1 季度的 71 个城市间 PM2.5 的 离 散 系 数 （
11、 0.42） ， 并 假 设 该 系 数 在 今 后 会 下 降 一 半 ， 发 现 要 使 90%的 城市的 PM2.5 都降到 35 或以下，这些城市的平均 PM2.5 必须下降到 30。二 、 上 海 应 该 争 取 在 十 五 年 内 将 PM2.5 降 至 25鉴于全国城市平均的 PM2.5 水平应该在在 2030 年降低到 30， 上海作为经济 最 发 达 的 直 辖 市 ， 有 必 要 也 有 条 件 领 先 于 全 国 目 标 。 我 们 认 为 ， 上 海 应 该 争 取 在 十 五 年 内 （ 指 2013- 2027 年 ， 包 括 2013 年 ） 将 年 均 PM2.
12、5 从 目 前 的 60 左 右 降 低 到 25（ 世 界 卫 生 组 织 建 议 的 第 二 阶 段 安 全 标 准 ） 。 我 们 的 建 议 基 于三个理由：第 一 ， 上 海 人 均 收 入 将 在 十 五 年 内 达 到 目 前 OECD 国 家 水 平 ， 而 OECD 国 家 的 PM2.5 平 均 仅 为 17。 上海以常住人口计算的 2012 年人均 GDP 已超过 13000 美元，十五年以后上海的人均 GDP 将达到 40000 美元，超过 OECD 国家的目前平均水平。目前所 有 OECD 国家的 PM2.5 水平都在 30 以下， 其中的绝大多数国家 不超过 25，
13、算术平均值为 17。如果上海在 2027 年不将 PM2.5 降至 25，上海的空气质量就与其所处的发展水平和健康城市的 诉求不相吻合， 上海环境质量就会成为其城市发展中的一个明显 败笔。第 二 ， 上 海 将 在 十 五 年 内 成 为 服 务 业 为 主 的 经 济 体 ， 有 条 件 大 幅 降 低 PM2.5。 上 海 2012 年服务业增加值占 GDP 之比重超过560%， 而全球主要发达国家服务业占比平均约为 80%， 许多国际 大 都 市 达 到 或 超 过 90%。 上 海 将 有 条 件 在 十 五 年 之 后 将 其 服 务 业 的 比 重 提 高 到 75%。 由 于 制
14、 造 业 ， 尤 其 重 工 业 ， 是 上 海 的 空 气污染的重要来源之一， 今后十五年制造业比重的降低将在很大 程度上帮助上海降低 PM2.5。 经济结构的变化远远超出了环保部 门所能规划和管辖的范围，但将为 PM2.5 减排提供重要的、新 的空间。第 三 ， 如 果 PM2.5 过 高 ， 上 海 将 很 难 在 十 五 年 内 成 为 具 备 可 持 续 竞 争 力 的 国 际 金 融 中 心 。 按 照 国 家 规 划 ， 上 海 在 2020 年将成 为国际金融中心，而世界主要国际金融中心的 PM2.5 平均仅为 20， 纽 约 和 伦 敦 更 仅 为 13。 上 海 目 前 的
15、 PM2.5 水平为 60， 比 世 界国际金融中心的平均值要高出 200%！ 金 融 行 业 是 人 才 流 动 性 最高的行业，在资本项目开放、互联网络金融日益发达的未来， 上 海 成 为 国 际 金 融 中 心 的 一 个 必 要 条 件 就 是 让 全 球 的 高 端 金 融 人才及其家属愿意居住在上海。到 2027 年，如果上海的 PM2.5 比香港和新加坡（估计届时这两个地区的 PM2.5 已降至 15-20） 高出 15 微克/立方米， 上海就很难与它们竞争最优秀的金融人才。三 、 国 际 经 验 支 持 “ 上 海 在 十 五 年 内 将 PM2.5 降 至 25”为验证“上海
16、在十五年内将 PM2.5 降至 25”（即降低 60左右）这一目标 的可行性， 我们对伦敦、 洛杉矶和东京治理空气污染的历史经验进行分析。 根据 大气中主要污染物的浓度变化以及 “大雾天气” 和一级污染警报的天数减少情况， 可以得出三个城市空气质量发生明显改善所经历的时间， 我们发现， 国际大都市 的空气污染治理可以经过 15-20 年而取得明显效果。根据大气中烟尘和二氧化硫年均浓度以及 “大雾天气” 减少情况， 伦敦的空 气质量在 1956 年至 1975 年间显著改善，二氧化硫年均浓度下降 70%，烟雾浓 度下降 80%， 整 体 改 善 程 度 超 过 70%， 所 经 历 的 时 间
17、为 19 年 。 根 据 一 级 污 染 警 报的天数变化和主要污染物（NOx）年均浓度，洛杉矶的空气质量在 1977 年至 1992 年 显 著 改 善 ， 改 善 程 度 约 60%， 所 经 历 的 时 间 为 15 年 。 东 京 采 取 针 对 主 要 污染物治理的方法， 1968 年至 1970 年代末针对硫化物重点治理 ， 硫氧化物的实 际排放总量下降约 80%，所经历的时间约 12 年；1992 年开始重点治理 NOx 和 可悬浮颗粒物 （SPM ） ， 到 2008 年东京都所有环境站和路边站全部实现 SPM 达 标，所经历的时间约 16 年。6第 二 节 量 化 政 策 效
18、 果 的 PM2.5“治 理 模 型 ”我们建立了上海的“PM2.5 治 理 模 型 ”， 通 过 该 模 型 将 一 系 列 环 保 政 策 和 行 业 目标对 PM2.5 的影响进行量化。本模型的原形为马骏、施娱等（2013）所建立 的用于量化全国 PM2.5 减排政策效果的一个模型 3。我们在此基础上增加了经济 结构的模块，并根据上海具体情况作了大量系数方面的调整。基于该模型， 我们首先可以量化分析已经规划的环保政策对 PM2.5 在今后十 五 年 的 减 排 效 果 ， 评 估 其 是 否 能 够 达 到 我 们 所 提 出 的 减 排 目 标 （ 在 2027 年 将 PM2.5 降
19、到 25 微 克 /立 方 米 ） 。 在 得 出 已 经 规 划 的 政 策 无 法 达 到 减 排 目 标 的 结 论 之 后 ， 我 们 再 进 一 步 模 拟 和 提 出 为 了 达 标 必 需 采 取 的 一 系 列 结 构 调 整 和 改 革 措 施。该模型的主要假设和利用该模型来推演政策目标的具体步骤如下：步 骤 一 ： 确 定 PM2.5 治 理 目 标 、 经 济 增 长 目 标 以 及 各 类 弹 性 系 数1. PM2.5 治 理 目 标 ： 将 上 海 PM2.5 平均浓度水平从目前的 60 微克/立方米 在十五年内（2027 年前）降至 25 微克/立方米。2. GD
20、P 增 速 ： 我 们 假 设 ， 随 着 经 济 增 长 潜 力 的 变 化 ， 上 海 实 际 GDP 增速 会由 2013 年的 7.5%逐渐放缓至 2027 年的 5.0%。3. 能 源 弹 性 系 数 、 交 通 弹 性 系 数 、 工 业 /建 筑 业 增 长 弹 性 系 数 ： 根 据 历 史数据，上海的平均能源弹性系数为 0.5，交通弹性系数为 0.8，工业/建 筑业增长弹性系数为 0.9。在“当前与已规划政策”情景模拟中，我们假 设这些弹性系数不变。 随着产业结构调整和重工业比重下降， 能源弹性系 数 会 下 降 ， 交 通 弹 性 系 数 也 会 下 降 ， 工 业 /建
21、筑 业 增 长 弹 性 系 数 也 会 因 产 业结构升级而有所下降， 在 “结构大调整” 政策模拟中， 我们考虑了能源 弹性系数的变化。步 骤 二 ： 根 据 上 述 假 设 得 出 能 源 消 费 量 增 速 和 交 通 运 输 量 增 速 基于上述假设， 在不考虑产业结构和交通结构变化的情况下， 能源消费量在2013 年至 2027 年间年均增速应达到 3.0%，交通运输量年均增速应达到 4.9%。步 骤 三 ： 估 算 上 海 PM2.5 的 来 源3 全 文 见 马 骏 、 施 娱 、 佟 江 桥 ： “政 策 要 大 变 ， 才 能 将 PM2.5 降 到 30”， 博 源 基 金
22、 会 中 国 经 济 观 察 ， 2013 年 4 月 16 日 ； 简 要 版 见 马 骏 、 施 娱 、 佟 江 桥 ： “减 排 PM2.5 的 政 策 组 合 ”， 财 经 杂 志 2013 年 6 月 10 日 。7根据上海市环境监测中心的数据，并参考相关学术研究，我们估计，上海 PM2.5 污染来自以下方面：约 22%来自于周边省市的影响，约 19%来自于燃煤 以及次生的硫化物和氮氧化合物污染，约 31%来自于交通运输排放，约 19%来 自工业和建筑业非燃煤排放 （包括 VOCs、 工业烟尘 、 建筑扬尘等） ， 另外约 9% 来自于其他方面（秸秆燃烧、化肥、农药、抽烟、烹饪、森林
23、、海洋等方面） 。 这些比例将作为我们模拟未来治理政策效果的重要依据。步 骤 四 : 估 算 排 放 标 准 提 高 和 环 保 科 技 应 用 将 带 来 的 减 排 效 果我 们 测 算 了 上 海 已 经 规 划 的 一 系 列 排 放 控 制 措 施 和 环 保 科 技 应 用 能 够 带 来 的减排潜力， 内容包括脱硫 、 脱硝、 提高油品质量和汽车排放标准 、 淘汰黄标车 等 等 。 例 如 ， 我 们 预 计 单 位 煤 耗 的 污 染 排 放 量 可 以 通 过 清 洁 能 源 技 术 削 减 55%； 通过油品质量、 燃油效率和汽车排放标准的提高以及三元催化器的定期更换等措
24、施可以实现单位汽车每公里平均减排 69%。步 骤 五 ： 测 算 经 济 结 构 、 能 源 结 构 与 交 通 模 式 所 需 变 化 我们发现， 即使通过提高排放标准和运用环保科技等一系列末端治理措施达到了上述（步骤四所述）的减排效果，PM2.5 仍然无法在 2027 年达标。要实现PM2.5 减排目标，经济结构必须发生重大变化（即降低重工业占 GDP 的比重， 以降低能源弹性系数、 交通弹性系数以及建筑业/工业增长弹性系数） ， 能源结构 必须发生显著变化（即降低煤炭比重，增加清洁能源比重） ，交通模式也必须大 幅改变（即增加轨道交通比重，降低公路交通比重） 。当然，实现这些结构性变 化
25、有多种路径和政策组合。 我们选择的路径和政策组合考虑了重工业搬迁的可能 性、自然资源的可获得性（如天然气、水电和风能） 、技术可行性、社会承受力（如对汽车牌照拍卖制度的改革） 和国际经验 （如轨道交通密度和能源结构） 等 多种因素。步 骤 六 ： 测 算 各 类 能 源 、 汽 车 、 铁 路 和 地 铁 等 行 业 的 增 长在上述新的能源结构的基础上， 我们计算了煤炭、 石油和各类清洁能源消费 量的未来增长率。 我们还根据交通运输结构的改变， 分别计算出地铁和公路运输 量的增长率， 并由此推算出地铁总长度以及汽车保有量在未来的变化。 我们在测 算过程中， 考虑了汽车使用率的下降、 地铁运输
26、效率的提高以及其他交通方式运 输量的增长（如航空）等因素。在下文中，我们将具体运用这个 “治理模型 ”来模拟规划中的环保政策的效 果，并详细讨论我们提出的一系列“结构性调整” 治理措施的效果。8第 三 节 规 划 中 的 环 保 政 策 无 法 使 PM2.5 达 标 一 、 上 海 市 已 经 提 出 的 环 保 政 策 上海市于 2013 年 10 月 18 日发布 上海市清洁空气行动计划 （2013-2017） ， 我们认为， 新的五年行动计划在空气污染治理的指导思想上取得明显突破。 五年 的具体行动目标： “到 2017 年， 重污染天气大幅减少， 空气质量明显改善， 细颗 粒物 （P
27、M2.5 ） 年均浓度比 2012 年下降 20%左右。 ”基于上海市 2012 年的 PM2.5 水平和未来五年下降 20%左右的行动目标，我们估计，上海市 2017 年的 PM2.5 年均浓度应降至 45 微克/立方米左右。根据我们对五年的 “清洁空气行动计划” 和过去五个 “环境保护和建设三年 行动计划” 的分析和了解 ， 上海市现有及规划的针对大气污染的环保政策可以归 纳为以下几个主要方面：1、 煤炭污染与工业燃烧控制： 上海市计划降低煤炭消费量， 到 2017 年， 实 现全市煤炭消费总量负增长。2、能源结构优化与清洁能源替代：上海计划严格控制能源消费总量，推进 能源结构优化，加快清
28、洁能源替代。3、 工 业 挥 发 性 有 机 物 （ VOC） 治 理 ： 上 海 已 开 始 并 将 加 快 挥 发 性 有 机 物 治 理，到 2017 年，现役工业源挥发性有机物在 2012 年基础上减排 30%以上。4、机动车排放治理：上海市计划提前实施更严格的新车排放标准和油品标 准， 轻型汽油车在 2013 年底前实施国 排放标准， 柴油车和重型汽油车在 2015 年前实施新车国 标准。加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力推广新能源汽车。5、公共交通体系：到 2015 年，轨道交通运营线路总长达到 600 公里左右； 中心城公共交通出行比重达到 50%以上，全市达到 36%以上。6、航运
29、船舶排放治理：优化港口及货物集输运体系，提高集装箱水水中转 和水铁联运比重，推进港区船舶使用低硫油，积极推动船舶使用“岸电”等。7、全方位的扬尘治理：全面加强工业、建筑工地、码头、堆场、道路等各 处的扬尘污染控制。二 、 评 估 当 前 和 已 规 划 政 策 的 效 果 我们在大量相关参数的基础上， 估计上述已提出的环保政策对我们“治理模 型”中的主要变量的影响： 如煤炭消费增长率的变化、 单位煤耗排放的变化、 单 位车公里排放的变化、 年均汽车保有量的增长率的变化、 对能源和交通结构的影9响等。 我们假设在今后四年内上海会按 上海市清洁空气行动计划 （2013-2017） 执 行 政 策
30、， 2017 年后的 10 年 的 政 策 会 继 续 沿 袭 该 行 动 计 划 的 整 体 思 路 ， 包 括 继 续保持煤炭消费负增长、 进一步提高新车排放标准和油品标准、 治理黄标车、 加 大脱硫脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等。我们的估算结果是，现有与已规划政策在 15 年内可以产生如下效果：（1）煤炭在一次能源消费中的比重从当前 50%降至 30%；（2）交通运输结构中道路运输比例维持在 75%左右；（3）清洁煤炭技术可以将单位煤耗的污染排放量降低 55%；（4）每辆汽车单位公里排放降低 69%；（5）工业/建筑业非燃煤排放强度（单位产出排放）降低 60%；（6）船舶航
31、运污染降低 15%。 获得上述估计结果的具体分析过程可参见关于本课题组的详细报告 4。三 、 这 些 政 策 只 能 将 PM2.5 降 到 42根据我们的 PM2.5“治理模型”计算发现，现有及已规划的本地环保政策只能 将上海的 PM2.5 在目前 60 的基础上降低 15 微克/ 立方米。即便考虑了周边区域 减排对上海 PM2.5 的正面影响 5，到 2027 年上海的 PM2.5 也只能降低到约 42， 仍然远高于我们建议的 25 的目标（世界卫生组织建议的第二阶段安全标准） 。模型结果还进一步显示，在上海市清洁空气行动计划（2013-2017） 相应 措施的推动下，上海的 PM2.5
32、在 2017 年降至 45 左右。但是，随着单位煤耗排 放、单位车公里排放等减排空间的释放，其后十年间（2018-2027 年）的下降速 度将明显放缓。现有政策下的 PM2.5 减排路径如图 1 所示。4复 旦 大 学 上 海 PM2.5 课 题 组 ： “上 海 PM2.5 减 排 的 经 济 政 策 ”， 博 源 基 金 会 中 国 经 济 观 察 ，2013 年 12 月 30 日5 考 虑 到 经 济 结 构 变 化 速 度 的 差 异 ， 我 们 假 设 周 边 区 域 PM2.5 的 减 排 速 度 为 上 海 减 排 速 度 的80%。10图 1 现 有 及 已 规 划 环 保
33、政 策 作 用 下 的 PM2.5 减 排 路 径资 料 来 源 ： 课 题 组 模 型 估 计我们对各项现有及已规划环保政策的减排效果进行了进一步分解。 表 2 结果 显示，在 PM2.5 总体减排的 15 微克/立方米中：1、 已有的煤炭相关的减排政策能够帮助 PM2.5 降低 6.5 微克/ 立方米， 其中 能源结构调整可以帮助降低 2.7 微克/立方米， 清洁煤炭技术的使用可 以降低 3.8 微克/立方米；2、 交通运输相关减排政策能够帮助降低 4.3 微克/ 立方米，其中，降低单车 排放的政策帮助减排 4.2 微克/立方米， 改善交通运输结构的政策只帮 助降低 0.1 微克/立方米；
34、3、 建筑业和工业减排政策帮助降低 1.2 微克/立方米；4、 航运船舶减排政策帮助降低 0.9 微克/立方米；5、 其他方面的减排政策帮助降低 2.1 微克/立方米；11表 2 现 有 及 已 规 划 环 保 政 策 作 用 下 的 减 排 效 果削 减 幅 度 减 排 的 贡 献 率 本 地 环 保 政 策 的 总 减 排 15 83%其 中 ： 煤 炭 相 关 政 策 减 排 6.5 36%能 源 消 费 结 构 变 化 2.7 15%清 洁 煤 炭 技 术 提 升 3.8 21%交 通 运 输 相 关 政 策 减 排 4.3 24%交 通 运 输 结 构 改 善 0.1 1%单 车 排
35、 放 效 率 提 升 4.2 23%工 业 建 筑 业 政 策 减 排 1.2 7%航 运 船 舶 政 策 减 排 0.9 5%其 他 方 面 政 策 减 排 2.1 12%周 边 区 域 影 响 的 减 排 3 17%资 料 来 源 ： 课 题 组 估 计12第 四 节 结 构 性 问 题 是 上 海 空 气 难 以 达 标 的 要 因 我们认为， 结构性问题是上海空气质量难以达标的主要因素。 这些结构性因 素包括重工业占比过高、 汽车保有量增长太快、 地铁占居民出行比例太低、 清洁 能源占全部能源消费的比重增长太慢。 此外， 船舶航运结构粗放和排放太高也是 重要挑战。一 、 上 海 的 重
36、 工 业 比 重 过 高 目 前 上 海 的 经 济 和 产 业 整 体 结 构 中 ， 工 业 尤 其 是 重 工 业 的 比 重 仍 然 较 高 。 世 界其他主要国际金融中心都倚重服务业，制造业占比均很低。新加坡制造业占 GDP 比重为 18%左右，伦敦的制造业比重在 3%以下，东京为 10%，纽约在 5% 左右，香港约为 3%。根据 2011 年的经济统计数据，上海市工业在 GDP 中的比 重约为 37.6%，其中重工业占 GDP 的比重约为 25%，这一比例远远高于全球其 他国际金融中心和国际大都市。工 业 制 造 业 ， 尤 其 是 重 工 业 是 上 海 城 市 能 源 消 耗
37、和 空 气 污 染 的 重 要 源 头 。 根 据上海市能源消费的行业分布，2011 年，全市工业（非电力）的燃煤占煤炭消 费总量比例约为 40%，工业消费石油量超过石油消费总量的 34%。而从废气排 放情况来看，全市烟尘排放总量中约 30%，二氧化硫排放总量中约 35%来自于 工业（非电力）排放。其中重工业贡献了工业的大部分能源消耗和空气污染。二 、 汽 车 保 有 量 的 增 长 速 度 过 快 为了在 15 年内达到将 PM2.5 水平降低到 25 的目标，必须限制汽车保有量 的增长速度。 能够快速和有效实现汽车保有量控制的调节政策是以车牌拍卖为主 的车辆配额制度。 尽管已经推行了车牌拍
38、卖制度， 上海的汽车保有量增长速度目 前仍然保持在年均 8%左右，远远超过了空气污染减排所要求的增长率。在 采 取 拥 车 证 拍 卖 制 度 的 新 加 坡 ， 其 汽 车 保 有 量 的 增 长 率 被 控 制 在 每 年0.5%。目前，新加坡的机动车为 100 万辆，其中私家车约 50 万辆。上海的机动车与私家车的渗透率迅速增加，在 2012 年已几乎与新加坡持平。如果今后以每 年 6.5%的速度增长，上海十五年后的渗透率将超过新加坡的一倍，上海的私家 车总量（沪牌与长期在沪外牌）将在未来十五年内增长 160%，从目前的 190 万 辆上升到 500 万辆。在 15 年内，即使通过提高油
39、品质量、汽车排放标准和燃油 效率等方面的最大努力， 使单位公里汽车排放降低约 70%， 但如果汽车保有量增 加 160%，汽车尾气排放的 PM2.5 也只会明显上升而不会下降。13三 、 地 铁 占 居 民 出 行 比 例 太 低就每单位人公里的运输量而言， 地铁产生的 PM2.5 排放仅为公路运输的 1/10。 我们估计， 目前上海中心城区的地铁使用只占居民出行比例的 25%， 然而世界上 其他主要国际金融中心的这一比例平均达到 70-80%，上海明显偏低。四 、 清 洁 能 源 占 能 源 消 费 的 比 重 太 低 且 增 长 太 慢 根据课题组估算，上海市当前的清洁能源消费 6占一次能
40、源消费的比重约为 15%左右。与全球主要国家相比，欧洲国家多数在 40-60%，美国为 40%，日本 也超过 35%。上海当前的清洁能源消费比重均明显偏低。另外， 根据目前已经公布的上海市“十二五”规划， 清洁能源的比重将在 2015 年提高到 21%。 但是， 即使今后继续按这个速度提高清洁能源的比重， 同时采取 目前已经规划的各项减排政策，也无法达到我们建议的 2027 年 PM2.5 目标。五 、 船 舶 货 运 结 构 粗 放 ， 吞 吐 量 增 速 较 快 ， 污 染 强 度 高无 论 集 装 箱 吞 吐 量 还 是 港 口 货 物 吞 吐 量 ， 上 海 均 居 于 世 界 第 一
41、 位 。 根 据 中 国 航 运 数 据 库 数 据 ， 2008 年至 2012 年 ， 上 海 港 货 物 吞 吐 量 累 积 增 长 达 40%， 而 国 际上其它港口的增长约 4%-5%。国际航运中心和自贸区建设将进一步提升国际 贸 易 尤 其 是 转 口 贸 易 的 总 量 ， 预 计 到 2020 年 ， 上 海 的 港 口 吞 吐 量 会 远 超 过 4000 万标准箱（TEU ） 。上 海 船 舶 货 运 的 结 构 性 问 题 包 括 ： ） 干 散 货 吞 吐 量 占 比 较 高 ， 而 干 散 货 相 对集装箱来说污染更为严重； ） 集装箱货运也存在附加价值低的问题， 导
42、致 和相应的航运能源消耗与污染的增长； ） 水水转运可以减少污染， 但上海 港运量中的转口比例太低； ） 上海港利用铁路分流水运运量的比例太低， 而公 路分流与铁路相比，污染要严重得多。在 末 端 治 理 方 面 ， 对 船 舶 使 用 的 油 品 质 量 和 船 舶 发 动 机 排 放 控 制 、 对 干 散 货 污染的排放控制、 对港口及运输车辆的尾气排放控制、 对散乱分布的码头堆场的 扬尘控制等方面还有很大的改善空间。6 这 里 的 清 洁 能 源 为 广 义 概 念 ， 包 括 了 外 来 的 清 洁 能 源 发 电 。14第 五 节 PM2.5 达 标 所 需 的 结 构 大 调 整
43、 为了使上海在十五年内将 PM2.5 降至 25 微克/立方米， 除了实施已经由环保 部门牵头出台和规划中的各项减排措施， 还必须该通过更大力度的经济改革， 在 十五年内推动一系列结构调整。我们的具体建议是，要采取一系列措施，在 15 年之内将重工业占 GDP 的比重降低到 10%以下，将轨道交通占中心城区居民出 行比例提高到 60%，将清洁能源占一次能源的比重提高到 45%，并将港口污染 排放降低 50%。一 、 将 重 工 业 占 GDP 比 重 降 低 到 10%以 下 ， 将 大 部 分 钢 铁 石 化 等 污 染 设 施 迁 出 上 海 要完成 PM2.5 的减排目标所需要的结构性调
44、整之一是降低重工业在 GDP 中 的比重，相应提高服务业的比重。在根据 PM2.5 模型提出的政策组合中，我们 的具体建议是， 在 15 年内 ， 将上海的重工业占 GDP 的比重从当前的 25%降低至 10%或以下 。 这可以显著降低上海的能源消费弹性， 有助于改善能源结构和控制 煤炭消费总量，同时有助于降低交通运输弹性和工业/ 建筑业增加值弹性。如果实现上述目标，我们估计，上海的能源消费弹性系数将降低 40%左右， 即从 0.5 降低到 0.3；交通运输弹性将下降 25%左右，即从 0.8 降至 0.7；工业和 建筑业增加值增长弹性系数将下降 2/3， 即 从 0.9 降至 0.3。 并
45、且 由 于 轻 工 业 的 污 染排放强度比重工业低，工业/建筑业污染排放强度会进一步降低 20%左右。另 外， 重工业占比的下降还将帮助降低煤炭占一次能源的比重 （我们将此因素称为 对能源结构的 “间接” 调整） 。 与基准情形 （即产业结构不变情形） 相比， 重 工 业 占 比 下 降 将 能 通 过 降 低 排 放 强 度 在 15 年 内 帮 助 PM2.5 降 低 5.9 微 克 /立 方 米 。要 提 高 服 务 业 的 比 重 ， 降 低 重 工 业 的 比 重 ， 需 要 采 取 一 系 列 经 济 、 财 税 、 金 融政策。在提高服务业的比重方面，上海应充分借助自由贸易区的
46、平台和机遇， 通过对私营部门和外资的准入放宽， 金融市场化改革 ， 以及税收、 融资、 人才引 进 等 方 面 的 改 革 来 推 动 金 融 、 医 疗 、 电 子 商 务 、 第 三 方 物 流 、 、 咨 询 等 高 端 服务业的发展，带动服务业的不断升级。在 降 低 重 工 业 比 重 方 面 ， 可 考 虑 的 政 策 包 括 大 幅 提 高 污 染 排 放 的 收 费 ， 限 制 对重工业项目的融资， 限期淘汰重工业高污染产能之后不再本地开工新的重化工15业项目， 采用财税金融手段鼓励重工业企业 （包括宝钢、 金山石化、 高桥石化等） 的主要生产设施搬迁到人口密度较低、 环境容量远
47、远大于上海的地区， 或转移到 其他低收入的国家。上 海 市 的 重 工 业 企 业 主 要 包 括 宝 钢 、 金 山 石 化 、 高 桥 石 化 等 。 而 根 据 上 海 市 环境监测中心提供的数据显示，在上海所排放的 PM2.5 中，以钢铁企业为主的 工业锅炉和炉窑排放占比为 10.2%， 以石化行业、 工业喷漆等为主的工业工艺过 程排放占比为 15.4%。 基 于 此 ， 我 们 建 议 重 点 考 虑 将 宝 钢 、 金 山 石 化 、 高 桥 石 化 等企业的主要高污染生产环节和设施迁至其他地区。我们对宝钢的搬迁进行了初步分析，提出了宝钢在 15 年后的产能分布的初 步预测， 要点
48、包括： （1） 宝钢可以将部分产能迁往其他沿海地区， 如广东韶关与 湛江港； （2） 宝钢可以大幅提升集团下新疆八一钢铁产能； （3） 宝钢还可以将部 分产能搬迁至其他西部地区， 如宁夏、 甘肃等地； （4） 国际化也应是宝钢未来的 一个重要战略方向； （5） 在部分污染性生产设施搬迁的同时， 宝钢在上海的产能 同样需要产业升级，以降低污染。二 、 降 低 汽 车 保 有 量 增 长 率 ， 提 高 地 铁 出 行 比 例 达到 2027 年的减排目标所要求的另外一组结构性改革是明显降低公路交通 的增长率、 大幅提高轨道交通的增长率。 这是因为， 在各种交通模式中， 使用轨 道交通运送单位旅客
49、的能源效率是最高的，因此 PM2.5 排放也是最低的。给定 同样的运量， 铁路和地铁的能源效率约为私家车的十倍， 相应地由于能耗导致的 污染排放则为私家车的 1/10。我们提出的政策组合要求将公路交通运输量基本维持现在的水平， 即保持 15 年内的零增长 。 考虑到每辆汽车的实际使用率长期下降的国际趋势 （我们假设上 海的汽车使用率在 15 年内下降 20%） ， 我们建议上海将汽车保有量的年均增长率 控制在 2%左右 。 同时， 公路交通零增长也意味着为了满足年均 4.6%的交通运输 总量增长的需求，轨道（地铁与轻轨）交通运输量的增长必须达到年均 10.8%。 以上政策组合可以使 15 年内上海中心城区的轨道交通占居民出行比例从目 前的 25%提升至 60%，同时，由于道路交通拥堵状况会有明显改善，缩短单位 里 程 的 实 际 行 程 时 间 （ 和 耗 能 ） ， 估 计 能 使 单 车 单 公 里 污 染 排 放 进 一 步 降 低 约 20%。与基准情况（轨道交通占出行比例保持在 25%不 变 ） 相 比 ， 公 路 与 轨 道交 通 结 构 的 调 整 能 够 在 15 年 内 帮 助 PM2.5 降 低 4.5 微 克 /立 方 米 。 在 以 下 两 节 中 我 们
