1、历代中央政府执政新疆方略（一）新疆地区于公元前 60 年正式并入中国版图，此后的两千多年中虽然也发生过很大变化，但绝大多数时期没有脱离过中央政府。历代中央政府执政新疆有不少成功的做法与经验，也有不少沉痛的失误和教训。认真研究历史上中央政府执政新疆的成败得失，对于我们党科学执政边疆少数民族地区，具有重要意义。一、历代中央政府对新疆行政机构的设置由于新疆“三山夹两盆 ”（昆仑山、塔里木盆地、天山、准葛尔盆地、阿尔泰山）的特殊地势，几千年来新疆人民一直生活在一个个绿州之上。而一个个绿州之间又被沙漠所阻隔，因此，在西汉统一西域之前，西域有许许多多各自独立的小国（俗称 36 国）。当时，匈奴为了扩张自己
2、的势力，多次对西域各国进行攻击，并在经济上大肆掠夺，西域各小国苦不堪言，西汉政府也深受其害。在联合西域各国共同抵抗匈奴的过程中，西汉政府于公元前 60 年统一了西域。在以后的若干年中，中央政府对西域一直采取政治上信任、经济上扶持的政策，深受西域各小国的拥护。西汉时期，中央政府设立了专门管理边疆地区民族事务的机构，景帝时叫大行令，武帝以后为大鸿胪。公元前 60 年，西汉政府首次在新疆设西域都护，负责管理新疆地区的军政事务，第一任西域都护叫郑吉，都护府设在轮台（在今新疆轮台县城附近）。这时，西域各小国仍然保留，中央政府承认各小国国王和官吏的称号，并让他们管理各自的内部事务。中央政府每年派员到西域各
3、小国视察，册封小国国王，任命主要官吏，并帮助西域都护处理重大问题。但王莽篡政后，将西域各属国的王降为侯，并将匈奴单于的玺降为章，引起西域各小国的不满。东汉政府恢复了西域各小国原来的称号，但光武帝又走向另一个极端，中央政府不派西域都护。在西域诸国的再三要求下，东汉政府竟然让莎车国王兼任西域都护，以致逐步丧失了对西域诸国的控制。魏晋南北朝时期，中原王朝对西域的管理较弱，但西域各地方政权仍然一直同中原王朝保持联系。曹魏时期还在新疆哈密地区首先实行郡县制。唐朝在新疆设立了两个大都护府，分管南北疆以及南北中亚地区。一个是安西大都护府，负责管理南疆和中亚南部地区；一个是北庭大都护府，负责管理北疆和中亚北部
4、地区。大都护由皇帝亲自任命，中央政府直接管辖。两个大都护府各管辖 25 个都督府和若干个州。唐朝在新疆东部普遍实行与内地相同的州县制，州县官吏由中央政府直接任免。这时，中央政府对西域的管理比较有效。南宋对新疆地方政权的政策比较消极，主要是怀柔抚绥。新疆各地方割据政权对中原王朝仍采取贡奉政策。元朝建立以后，在新疆设立了北庭都护府、两个元帅府和三个宣慰司。三个宣慰司分别统辖东疆、南疆和北疆的军政事务。对其特别信任的畏兀儿王国，实行地方自主管理的体制，由中央政府委任国王（亦都护），并委派内地官员进驻该地，对其政权的管理进行督察，亦都护有权处理本地区日常事务。元朝还在首都设立了与新疆事务有关的军政机构
5、，统率驻扎在新疆的西域部落、民族的军伍，管理迁徙到新疆的工匠等。明朝时期，中央政府除一度直接控制哈密王国外，新疆大部分时期大部分地方处于地方割据状态，但是明朝政府仍在形式上掌握着颁发印信的权力，体现对新疆各地的管理。清朝针对新疆不同地区的具体情况实行三种不同的行政制度，在汉族较多、与内地联系紧密的乌鲁木齐地区实行州县制；在蒙古族居住地区实行“扎萨克 ” 制，即由清政府册封的部族首领管理行政司法事务，基本上是世袭；在南疆地区保留维族的“伯克制 ”（维族各级官吏 统称伯克），各级伯克按清朝官制授予品级，但不世袭，不在本地任职，也不滥设，当时整个南疆各级伯克仅 289 人。1884 年建立新疆省，政
6、体与全国统一。管理上实行军府制，驻军将军兼管当地行政事务，设置伊犁将军统管全疆，伊犁将军府在现在的伊犁州霍城县定远镇。历代中央政府执政新疆方略（二）官吏的选用与奖惩历史上各个朝代对新疆官员的选任都十分重视。官员的来源采取中央政府选派与留用地方官员相结合，高层军政官员主要由中央政府选派，归附的地方统治者由中央政府册封爵位。各小国所有官吏包括国王都由西域都护上报并由中央政府任命，发给印绶。这样做既有利于加强中央政府对西域的控制，又充分发挥了西域各个地方政权官员的作用。各朝代选派到新疆任职的官员方法大同小异。西汉时期的选派方式主要有因功选任、同级转任、官府举荐、委派宗亲等，也有贬任的。首任西域都护郑
7、吉就是因为战功卓著而升迁为都护的。贬任的官员一般不会担任重要职务。林则徐当年被贬到新疆就没有任何职务，但当时的伊犁将军对林则徐十分敬重，请林则徐协助管理粮草、兴修水利。西汉时规定到新疆任职的官员三年更换一次，实际上也有连任的。后来各个朝代也都规定三年轮换。历史上无论是汉族还少数民族占统治地位，都注意选派大量汉族官员到新疆任职。特别是元朝时期，启用了许多汉族知识分子到新疆出任地方军政官吏。清朝时期，新疆的主要军政大权掌握在满族官员手中，但也比较注意各民族官员并用。嘉庆年间，道员至知县之间的官员共有 165 人，其中满族 106 人，汉族 42 人，蒙古族 15 人，其他族官员 2 人。而低级的办
8、事官员大多由汉族和回族人员担任。从西汉时期中央政府就注意加强对边疆官员的督察与奖惩。西汉时期中央政府设有督察边吏的常设机构，能够洞察边吏的一举一动。对边吏的奖惩也比较严厉，功高可以升迁封侯，有过轻则罢官重则处死，但总体上看是重奖轻罚。而东汉时期则是重罚轻奖。其他各个时期中央政府也都注重对边吏的奖惩。历代中央政府执政新疆方略（三）对新疆的经济政策历史上各个时期的中央政府都比较重视西域的经济发展，从西汉起就在西域实行了屯垦、免税、经济交流以及鼓励外贸等政策，有效地促进了西域地区的经济发展。1、大力发展屯垦。公元前 105 年，汉武帝就组织内地军民到伊犁河谷屯垦，后来又接连派军队到轮台、楼兰、交河、
9、龟兹等地屯田。中央政府还派专人到各地督察。西域都护是兼管屯田的最高屯官。除了军屯以外，西汉政府还组织并鼓励民屯。此后的各个重要朝代都很重视屯田。清朝的屯垦事业是历史上规模最大、成效最显著的时期。从哈密到喀什、从和田到阿勒泰全疆共设立了 24 个屯区，人口达 15 万左右。清政府不仅在新疆大力发展军屯、民屯和犯屯，还积极发展旗屯、商屯和回屯。屯垦的主力主要是各族人民。军屯以北疆为主，民屯遍布南北疆各地。以北疆为主的军屯使北疆的经济、社会发生了翻天覆地的变化。近现代北疆的大片农田很多是在这一时期开垦出来的。屯垦事业的发展不但使新疆地区军粮自给有余，减轻了国家的财政负担，对巩固新疆的统一、保卫西北边
10、防、促进新疆文化教育事业的发展也起到了相当大的作用。各代中央政府还比较重视改进西域的水利、农业技术、生产工具以及农业制度。西汉政府由屯田官兵在西域大力推广内地的先进生产功具和生产技术，并大力兴修水利。唐朝在西域广泛推行均田制，元朝官府对贫困农户发给耕牛、种子以及救济粮。这些做法对推动新疆的农业发展起到了重要作用。2、免税或者轻税。西汉不向西域各小国及当地各族人民征收任何赋税。驻西域官兵的俸禄全由中央政府发给，与匈奴“ 敛 税重刻， 诸国不堪命 ”的做法形成 强烈反差，这是西域各国衷心拥护西汉王朝的重要原因之一。而王莽时期匈奴统治西域后，却要求西域各国补交多年的税赋，激起西域各族人民的不满，纷纷
11、要求东汉重建西域都护。唐朝在新疆虽然全面推行了统一的赋税制度，但中央政府从不拿走这些赋税，只是执行一种象征性的常贡制，而且以足够的财政补贴新疆地方政府。清朝对西域实行低税政策，牧区征税更轻，牛马税为百分之一，羊税为千分之一。对游牧的库尔扈特等牧民不征收牧税，对南疆多次减免粮赋。3、发展对外贸易和手工业。西汉时期，为了鼓励外国使者和商人到中国贸易，西域都护和沿途地方政府都派军队保护商人的安全，并免费供给食宿，出骆驼马车帮助商人运送货物，使他们顺利到达长安，还派军队护送他们出境。唐政府还十分重视维护丝绸之路的畅通，并修建了四通八达的驿道，设立大量驿馆，建立完善的“过所制” ，使唐朝时期的丝绸之路处
12、于极为繁盛的阶段，不但促进了西域的经济发展，也为中央政府带来了一定的税收。元朝政府为了促进新疆经济的发展，在新疆设立了专门掌管染织手工业生产的机构，设立冶场铸造农具，在和田设官方采玉工场，促进了手工业生产的发展。清朝还在新疆大量铸造铜币，设立银库。历代中央政府执政新疆方略（四）各朝政府对新疆的民族政策西汉统治西域时期，在西域实行民族自治与民族和睦政策，西域各民族建立的小国被作为地方政权得到保留，各小国的国王和官吏也作为汉朝的地方官吏。汉族与西域各民族和睦相处，团结友爱，平等往来，西域民族还可以移居内地居住、经商或从事农牧生产。 汉书地理志记载，内地上郡有龟兹县，安定郡有月氏道，都因居住西域国人
13、多而得名。因西汉政府尊重各民族风俗习惯，与各民族平等往来，保护各民族的政治经济利益，所以得到西域各族人民的拥护，西域各族“ 不乐 匈奴（而）慕 汉” 。王莽篡政时期，莽新政权对西域采取歧视的政策，引起西域诸国的不满，最后竟断绝内地与西域的交通。匈奴趁机派军向西域各地进攻，使西域重新落入匈奴的统治。东汉继承了西汉的民族自治与民族和睦政策，特别是班超出使西域期间，与西域各族人民结下了深厚的友谊，民族团结表现得非常突出。班超离任的时候，于阗王侯“ 抱超马脚” ，挽留班超，不让离去。在民族自治上，西域属国国王和官吏都由本地王族和贵族担任，属国内部各种军政司法事务由本地统治者直接处理，有自己的地方军队维
14、护本地社会治安，有自己的地方财政和自主发展本地经济文化事业的权力，有使用本地语言、文字的权利。但总体上东汉时期的民族自治政策没有西汉做得好，民族团结也不如西汉，西域叛乱的情况时有发生。魏晋南北朝时期，中原自身处于大动荡大分裂的局面，对西域的管理比较弱，但西域各地方政权一直同中原王朝保持着联系。入主中原的北方少数民族经过多年的发展基本汉化，出现了各族人民大融合的局面。唐朝是在经历三百余年的民族纷争后建立起来的多民族统一的政权，李唐皇室本身也是民族融合的典型，因此唐朝统治者在制定民族政策时能够持比较开明的态度。唐太宗说：“ 夷狄亦人耳，其情与中夏不殊，人主患德泽不加，不必犯忌异类。 ”“自古皆贵中
15、华，贱夷狄，朕独爱如一，故其种落皆依朕如父母。 ”对西域 这个多民族地区，唐朝采取以怀柔为主的方针，西域各民族政权和部落首领只要不反叛唐朝，服从中央政府的管辖，就进行册封。对归附的少数民族人士，唐朝也能量才录用，平等对待，在唐朝政府或军队中担任重要职务，其中有不少成为唐朝杰出的将领。相对开明的民族政策使唐朝不仅维护了国家的统一，也使西域各民族在政治上获得了相对平等的地位，各民族的利益得到保护，有利于民族间的和睦相处，进一步促进了民族的融合与发展。 两宋时期，新疆各民族处于你往我来的大融合时期，经过长达三百多年的整合，大多数原住民族逐渐融入了以回鹘为主体的新民族畏兀儿（维吾尔族前身）中。元朝时期
16、在民族政策上实行严格的等级制度。蒙古人地位最高，各地军政机关的最高首领一般由蒙古人担任。其次是被蒙古征服的西域其他各个民族，再次是汉人和南人。这种不平等的政策加剧了社会内部的矛盾。但元朝统治者对各民族的文化却能吸收补充，为己所用。明朝对新疆仍采取怀柔政策，仅满足于名义上的称臣朝贡。清朝政府对新疆各族的上层采取尽量笼络的方法，实行羁縻政策。对归附清朝的各族统治者特别优待，封给爵位，使他们在政治上身居要职，经济上享有优厚待遇。尊重维吾尔人的习俗，允许他们不留发辫，不穿清朝服装。但对汉族却实行民族隔离政策，禁止官兵及汉族人与维族人来往，以防止汉族人在维族人中制造事端反抗其统治。清政府在南疆兴建了很多
17、专门让满汉官兵以及汉人居住的地方，被称为“汉 城 ”，维 族人居住的地方有 时被称为 “回城”。汉满官兵和百姓不得进入维族人居住的地方，维族妇女不得私入汉城。维汉两族人民的贸易在汉城与回城的中间地带划出的买卖街进行。清政府还禁止汉维两族人民通婚，限制内地汉人前往南疆。对进入南疆的，只准租种官地，不准租种维吾尔民的土地，也不准与维吾尔民的债务往来。民国时期，盛世才统治新疆期间在苏联和中国共产党的帮助下，提出了民族平等的政策，吸收少数民族上层人物参加各级政权，担任省政府副主席、副厅长等，不少县还配置了民族副县长。19341939 年，每年都召开一次全省范围的人民代表大会，期间还单独召开过少数民族人
18、民代表大会。但民族分裂分子麦斯武德（维吾尔族）担任新疆省主席期间（1947.51949.1），迫害各族爱国人士，重用泛土耳其主义分子，把新疆省称为突厥省，把新疆各族人民称为突厥族，并极力推行突厥语文统一运动，尽力把新疆的语言文字土耳其化。其破坏民族团结、破坏祖国统一的行为遭到新疆各族人民的强烈反对。历代中央政府执政新疆方略（六）宗教政策历史上各个朝代的中央政府对西域的宗教政策不相一致，大多数时期实行的是比较开放和比较宽容的宗教政策，但在地方政权割据时期，一些地方政权强行推行某一种宗教，并以武力强迫人民信仰，使西域人民长期处于宗教战争之中，带来了深重灾难。 西汉时期，西域各民族信仰萨满教、祆教和
19、佛教。汉朝中央政府对西域人民实行宗教信仰自由的政策，只要教徒服从西汉政府的统治，政府对他们都一视同仁。萨满教于公元前一世纪在西域各地流行，祆教公元前 4 世纪传入新疆，两汉时期在西域流行，佛教于公元前 2 世纪传入新疆，西汉时期开始在南疆流行。这三种宗教都要求人们忍耐顺从，服从统治，不要反抗。因此，人们信哪一种教都可以。这一政策既有利于团结信教的各个民族，也有利于西汉政府利用宗教维护自己在西域的统治。东汉政府则实行提倡佛教的政策，佛教在西域得到大规模传播，西域各国修建佛教寺院、开凿石窟、雕塑佛像、彩绘壁画。但东汉政府规定只准西域人为僧奉神，不准汉族人出家为僧。只到魏文帝时才开此禁令。魏晋南北朝
20、时期，佛教以空前规模在西域和中原流传。当时，西域虽然有多种宗教存在，但佛教逐渐成为占统治地位的宗教。仅于阗就有僧侣一万多人。唐朝的宗教政策显得比较成熟。朝庭立道教为皇族宗教，又扶持和利用佛教，对其他各种宗教也允许存在并公开活动，执行了开放以及各教平等的政策。当时，在西域同时流传的宗教有佛、道、祅教、摩尼教、景教，其中佛教和道教尤为盛行。特别是武则天时期，推行崇佛政策，西域的佛教更为兴盛。玄装在他的大唐西域记中记载，于阗一地就有佛寺一百多座。宋朝时期新疆的宗教是由佛教占优势向伊斯兰教占优势转化的重要时期，宗教信仰自由的政策不复存在。由于宋朝自身软弱、政治腐败，西域地方政权割据，地方政权呈三国鼎立
21、的局面。三国鼎立初期，佛教仍在新疆占主导地位。到 10 世纪初，喀喇汗王朝开始改变政策，汗王改信伊斯兰教，并在国内扶持与鼓励伊斯兰教的发展，接着又采取武力传教的方式，强迫新疆民众改信伊斯兰教。公元 999 年，喀喇汗国从伊斯兰国家中招募了 14 万雇佣军，大举进攻信仰佛教的于阗国，攻占了于阗国的都城，但于阗地区佛教徒的零星反抗一直持续到 11 世纪中叶，战争持续几十年时间，在新疆历史上号称百年“圣战“ 。这场宗教战争极为残酷，双方死伤人员无数，在和田地区，仅伊斯兰教徒这一方面为纪念在战争中死亡的所谓“英雄“ ，所修建的大小麻扎（坟墓）就有 2118座。西辽统一新疆后，统治者采取了宗教宽容的政策
22、，允许各地居民自由信教，尊重各教派的权益，出现了各种宗教同时并存、和平相处的局面，得到各地居民和宗教人士的欢迎和拥护。成吉思汗统一西域后，明确规定一切宗教都应当受到尊重，不得偏爱，对各种宗教的教士都应恭敬对待。成吉思汗在西域时还曾广邀各宗教教士阐述各自宗教的教义。为了防止后代改变宗教平等、信仰自由的政策，成吉思汗把他的规定记入蒙古法令，违背这一政策的人都要受到严厉惩处。元朝中央政府的宗教政策保证了多民族信仰多宗教的自由，促进了各种宗教在西域的发展。明朝时期，中央政府除一度直接控制哈密王国外，新疆实际上也处于地方割据的状态。割据政权东察合台汗国、吐鲁番王国、叶儿羌汗国都实行强制推行伊斯兰教的政策
23、，新疆多元文化并存的格局转变为以阿拉伯语和伊斯兰教为主导的文化体系。叶儿羌汗国统治者借助伊斯兰宗教力量进行“圣战“ ，攻城掠地，扩大自己的统治范围，并利用伊斯兰教进行统治，促进了南疆地区维吾尔化的进程。而伊斯兰教上层势力不断膨胀，利用自己的特殊地位谋求更大的政治和经济利益。他们干预政事，控制政权，汗国的权威逐渐被宗教势力所取代，终于发展为政教合一的伊斯兰政权。清朝政府对新疆各民族原信仰的宗教仍采取比较宽容的政策，不仅允许其继续存在，而且给予一定的保护和扶持。对信奉喇嘛黄教的蒙古人、西藏人，允许建立喇嘛庙，对在战乱中遭到严重破坏的佛教寺院进行重建和修复；对南疆的维吾尔族人，允许他们诵经礼拜，对其
24、宗教活动场所派专人看护，并拨土地以解决其宗教活动的费用。但清朝政府对非法宗教活动、极端宗教势力和利用宗教进行暴力活动的，则进行了非常严厉的打击。清朝时期还实行了政教分离的政策，专门颁布命令不许宗教头目担任地方官职，地方官员与阿訇不得兼任，严禁阿訇干预行政事务，只准念习经典。清政府还要求地方官员对其所推荐的阿訇负责，如果阿訇出了问题，推荐者一并查办。这对防止出现政教合一的地方政权起到了重要作用。民国期间，杨增新统治新疆时提出，阿訇的品德关系到一教之善恶，认为“阿訇得其人，其所演说皆本于经典之正道，教人以善，则一教之人因之以善；阿訇失其人，其演说由于一己之谬说，导人以恶，则一教之人因之以恶。“主张选择“品学兼优、熟悉经典“的人作阿訇。为了防止宗教上层人士利用宗教进行其他非法活动，当时的新疆政府作出了不准私设教堂等一系列规定。为防止泛伊斯兰主义的传播，明文规定禁止聘请土耳其等外国人到新疆充当教习、阿訇以及传播泛伊斯兰教，不准民间私聘外国人充当阿訇，限制新疆穆斯林到麦加朝觐。盛世才时期也严格规定宗教不得干预行政。而金树仁统治时期，经文学校却几乎遍及南疆各地，穆斯林子弟大多在经文学校学习阿拉伯文和古兰经，除阿訇、依麻目外，还聘请土耳其人担任教师，有的教师公然在学生中宣传泛突厥主义和泛伊斯兰主义，使青少年受到毒害。
