1、第 1 页 共 28 页第一章 公共管理导论第一节 管理与管理理论的演进一、管理的含义管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。管理的定义：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。六点基本含义：是由管理者引导的活动；是在一定环境条件下进行的；是为了实现组织目标；需要有效地动员和配置资源；具有基本的职能；是一种社会实践活动。二、管理的职能最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家亨利法约尔，他提出“五职能说” （计划、组织、指挥、协调和控制） 。关于管理职能的划分有不同的观点。管理的基
2、本职能是：计划、组织、领导、控制。三、管理学管理学是研究人类的管理现象及其活动规律的科学。具体来说，管理学是探索管理者在一定环境条件下，为了有效地动员和运用资源以实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等活动及其规律的科学。管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术，同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。管理的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。四、管理理论的演进古典管理理论阶段：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少
3、注意人的全面特性及其对管理的影响。科学管理学派：美国 弗雷德里克温斯洛泰罗，1911 年出版科学管理原理 ，成为管理学正式产生的标志；组织管理学派：法国 亨利法约尔，1916 年出版工业管理与一般管理 。德国 马克斯韦伯，代表作社会和经济组织的理论 。行为科学阶段：管理的行为科学就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的第 2 页 共 28 页原因进行分析研究，以求全面、完整地把握人的本性，并且在此基础上实现管理的目的。 “霍桑实验” ，美国行为科学家乔治埃尔顿梅奥主持。人的需求、动机和激励问题：马斯洛代表作人类动机的理论 、 激励与个人 ，美国行为科学家赫茨伯格工作的推力 、 工作与人性 。
4、管理中的人性问题：X 理论Y 理论，麦格雷戈代表作企业的人事方面 ，X 理论是管理人员把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢，Y 理论是只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作；不成熟成熟理论，阿吉里斯个性与组织 ，组织中的人性是发展的，会经历一个从不成熟到成熟的过程。人际关系问题：巴纳德的动态平衡理论，卢因的群体动力学理论。行为科学阶段的管理理论的特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。现代管理理论阶段：管理过程学派（管理职能学派） ，美国加州大学洛杉矶分校孔茨教授；社会系统学派，巴纳德；系统管理学派，卡斯特；决策理论学派，
5、西蒙；经验学派，德鲁克；权变理论学派，卢丹斯；管理科学学派，马克兰特。管理理论演进的四个特点：管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程；管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程；管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程；管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。第二节 行政与行政理论的发展一、行政的含义行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。行政的特点：执行性、政治性、权威性
6、。二、相关概念辨析政治与行政：政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。政治主导行政，行政从属于政治。威尔逊和古德诺的观点：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。行政与立法、司法。这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。第 3 页 共 28 页三、行政学行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。从四个方面把握行政学的定义：行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关；行政的客体是国家事务、社会公
7、共事务和行政机关的内部事务；行政活动的根本原则是依法管理；行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。四、行政理论的发展行政学兴起的原因：行政国家的出现；文官制度改革运动的发展；多种学科的形成和发展；专业教育和职业教育的发展。著名代表人物：威尔逊、古德诺、怀特。行政理论发展的三个阶段，形成时期：理论特征是运用工商企业科学管理理论研究行政管理。威尔逊（1897 公共行政研究） 、古德诺（1900 政治与行政） 、泰罗（1912 科学管理原理） 、怀特（1926 公共行政研究导论） 、魏劳毕（公共行政原理） ；成长时期：主要特征是把行为科
8、学运用于行政管理的研究。霍桑试验（哈佛大学梅奥教授等三人主持） 、巴纳德（动态平衡理论） 、西蒙（决策理论） 、麦格雷戈（XY理论） 、马斯洛（人的需要层次理论） ；发展时期：主要特征是大量的新流派、新理论和新方法，围绕行政管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。布坎南（公共选择学派） 、科斯（新制度经济学派） 、帕森斯、高斯。第三节 公共理论的兴起一、对公共管理理论的不同理解将“公共管理”等同于“公共行政” ； 将“公共管理”当作“公共行政”的一个分支学科；将“公共管理”看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。二、公共管理的研究对象公共管理是综合运用各种
9、科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。国内外较有影响的几种定义。P21三、公共管理的学科特征研究对象与范围：从官僚机构扩大到立法、司法机关及非营利组织或第三部门；跨学科和综合性；研究焦点：内部取向转向外部取向，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究；其他焦点：公共物品、公共选择、交易成第 4 页 共 28 页本、交换范式、成本核算等；研究方法：案例分析是公共管理的一种核心研究方法；实践基础：政府改革，更具现实性。四、公共管理的研究途径和方法研究途径：管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等。基本研究方法：系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
10、第二章 公共组织第一节 公共组织概述一、组织的含义美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克认为：组织是有目标的，即怀有某种目的的人群；心理系统，即群体中相互作用的人物；技术系统，即运用知识和技能的人群；有结构的活力整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。组织的共性：组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；组织有着某种特定的目标；组织有一定的结构和行为方式；组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定
11、的方式联合起来的有机整体。 （组织目标与行为是组织的本质性特征）二、公共组织的构成要素公共组织：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。公共组织的 12 个构成要素：人员；目标；职能；机构；职位；职权；权责；规章制度；团体意识；组织设计；支持硬件；技术和信息。三、公共组织的类型三种类型。按财务会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会；按公共权力标准分类：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织；按权威与等级结构标准分类：古典模型、官僚模型、第三部门行政模型。第二节 公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分
12、的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理下级人员或单位、部门的数目。第 5 页 共 28 页管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系：管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。二、公共组织的结构形式主要有：直线结构：优点是信息传递途径单一、传递速度快，缺点是基层自主性小、各职位工作程序固定、容易导致僵化；职能结构：适宜较复杂的管理工作，但多头领导，易政出多门；直线职能结构：缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门关系更加复杂；矩阵结构：垂直领导与水平领导并重。三、我国政府组织的结构纵向结构（层次结构） 。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系；微观上的纵向结构
13、是指行政组织内部的工作层次关系。横向结构（分部结构） 。反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。四、行政体制的基本类型首长制与委员制；层级制与职能制；集权制与分权制；完整制与分离制。第三节 公共组织环境一、公共组织的生态环境公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。对公共组织生态环境的不同区分。微观环境、中介环境、宏观环境。现代组织理论将组织环境划分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中的一切组织，具体环境直接影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。公共组织环境结构的子系统环境：政治环境；经济环境；文化环境
14、；科技环境；人力环境；教育环境；法制环境；资源环境；社会环境。二、组织环境的基本构成因素政治环境，经济环境，文化环境，技术环境，舆论环境。第三章 公共决策第一节 决策的基本问题一、决策的含义理查德施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。第 6 页 共 28 页决策的一般特征或属性：预见性；选择性：是决策的灵魂；主观性。二、决策类型根据决策问题的重复程度不同：程序性决策和非程序性决策；根据决策目标的多寡：单目标决策与多目标决策；根据决策条件（或称自然状态）的可控程度：确定型决策、风险型决策与非确定型决策；根据决策
15、权限的制度安排：个人决策和群体决策；根据决策所要解决的问题性质：原始决策和追踪决策。三、决策的前提主要涉及两个方面的内容：价值因素：决策者的个人好恶；事实因素：决策中所依据的客观事实。价值判断被认为是决策的首要前提。越是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占的比重越大；越是高层次的、战略性的决策，价值因素所占的比重越大。价值前提与事实前提的区别：价值前提 事实前提提出问题的角度不同需不需要、值不值得，侧重于决策主体的要求。能不能、可不可以，侧重于客观实际条件。认识形成的依据不同判断依赖于人们的价值体系，经常引起冲突和矛盾。判断依赖于明显的客观标准，容易达成共识。影响决策的作用不同影响主要表现
16、在决策目标的确定上影响主要表现在行动方案的选择上第二节 行政决策体制一、行政决策的含义行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中作出的决定。行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。二、行政决策系统四个系统：信息子系统；参谋子系统；决断子系统；监控子系统。各子系统的作用：信息子系统：收集信息；加工处理信息；传递信息。参谋子系统：协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标；为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法；对公共政策的实施进行跟踪反馈和分析。决断子系统：界定政策问题；确立政策目标；设计政策方
17、案；选择政策方案。第 7 页 共 28 页监控子系统：防止决策者滥用决策权；促使政策内容切合实际；监督执行机构及其人员正确执行政策。三、行政决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制。具体类型和表现形态：独裁制：宗教领袖型；君主亲政型；军人独裁型。议会制：议会总统制；议会内阁制；议会委员会制。第三节 行政决策程序一、问题界定问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。问题界定的三个基本环节：症结分析；原因分析；确切表述。问题界定的四个主要方法：类别分析法；类比分析法；假设分析法；层次分析法。二、目标确立行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。行政决策目标的
18、特征：层次性、多样性、从属性。目标确立必须遵循的原则：针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。目标确立阶段的两个环节：依据确定、体系建立。目标确立的主要方法：综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。三、方案设计方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。决策方案设计的两个具体步骤：轮廓设想、细部设计。决策方案设计的一些基本方法：头脑风暴法、对演法、综摄法。四、后果预测后果预测是为了对行政方案进行评估和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。后果预
19、测的基本步骤：收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果。后果预测的主要方法：德尔斐法（函询调查） 、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。第 8 页 共 28 页五、方案抉择方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案抉择的主要环节：确定标准、可行性分析（政治、经济、法律、行政、技术） 、合法化。方案抉择的主要方法：经验判断法、 “决策树”技术、试验法、模拟法。第四节 公共决策中的群体决策一、群体决策及其利弊公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式
20、。领导群体决策：一个领导集体共同进行决策。群体参与决策：较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。群体决策的优势：1、能够集思广益、群策群力，集中更多、更全面的知识、技能和信息。2、群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，使之易于执行。3、群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。群体决策的不足：1、工作程序慢。2、在群体沟通遇到障碍时，个人的创新思想和建设性意见不能够很好表达。3、决策群体易出现冒险或保守两个方向的极化现象。4、群体决策会造成不必要的内耗和人力的浪
21、费。5、表面上的群体决策会伤害参与决策的其他成员的感情。6、一旦决策失误，责任由集体承担，掩盖了个人的过失。7、当组织不具备群体决策的条件时往往会带来非常不利的结果。8、把群体决策作为激励的一种手段的做法并不明智。9、在决策目标和问题情境不清楚时，不要采取群体决策。二、参与决策的特征参与决策的优势和作用：参与决策可以削弱集权式领导的作用，通过参与形式作出的公共决策被群体认同接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识，而且还可以对群体的工作行为和社会
22、行为产生超出群体决策本身更为广泛的心理影响，从而有助于增强领导对群体的指导和控制。参与决策的条件及其应注意的问题：领导的管理方式取决于下属的工作成熟程度。如果让一些在工作上依然处在较低成熟水平的下属参与较为重要的决策，不但不会提第 9 页 共 28 页高决策的质量，而且会把事情搞糟。三、群体决策的抉择规则一票否决：即全体一致原则，指决策群体所有成员必须意见完全一致才可最终选定某个备选方案，有任何人持不同意见，方案都不能通过。多数规则：即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。 （孔多塞标准、博尔达计数、赞成投票制、淘汰投票制、正负表决法）等级决定规则：最常见的办法是先由群体成员对备选方案
23、进行分析讨论，然后在此基础上由群体中的一个成员（通常是群体的领导者）负责最后拍板。严格来说，等级决定规则属于个人抉择规则。第四章 行政领导第一节 领导与领导者一、领导的含义领导的不同定义约翰科特：有时，领导指的是有助于引导和动员人们的行为和思想的过程；有时，它指的是处于正式领导职位的一群人，希望他们起着这个词前一种含义中所指的作用。约翰纽斯特罗姆和基斯戴维斯：领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。哈罗德孔茨和海因茨韦里克：我们把领导定义为影响力，这是影响人们心甘情愿地和满怀热情地为实现群体的目标而努力的艺术或过程。斯蒂芬罗宾斯：我们把领导定义为一种影响一个群体实现目标的能力
24、。定义：作为管理职能的领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。领导既是一个过程，也是一种艺术。所谓领导艺术，就是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。领导的四个构成要素：权力；对人的认识与理解；与组织和群体成员的联系；领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。二、公共组织领导者公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权利并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。我国行政机关领导职务序列：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副第 10
25、页 共 28 页职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公共组织领导者的来源：内部来源，从公共组织系统内部升任和补充；外部来源，从全社会选拔优秀人才。公共组织领导者的权力构成：职务权力、个人权力。职务权力的主要影响方式：合法要求、奖励报酬、强迫、决策、信息控制。个人权力的主要影响方式：专家权、个人魅力、良好的人际关系、高尚的品质、创新精神。三、领导者的基本技能技术技能（T）：是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术和方法。掌握专业技术；掌握工作方法和程序；掌握工作制度和政策。人事技能（H）：是指在工作中与人打交道的技能。处理人际关系的技能（协调与沟通） ；识人
26、用人的技能；评价激励技能。观念技能（C）：是指对事物的洞察、判断和概括技能。预测技能；判定技能；概括技能。不同层级领导者的技能结构技术 T 人事 H 观念 C低层次 47 35 18中层次 27 42 31高层次 18 35 47THC 技能可以通过管理教育管理实践管理教育的不断循环来获得。第二节 我国行政领导制度一、我国的根本领导制度民主集中制是我国的根本领导制度，是民主制和集中制有机结合的一种制度。其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化。民主集中制的具体表现：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、司法机关都由人民代表大会
27、产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。二、我国的行政领导制度行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导和个人分工负责是辩证的统一。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础；集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分第 11 页 共 28 页工负责是集体领导意志实现的途径；离开集体领导的个人负责分工就是无政府主义和自由主义，离开个人分工负责的集体领导只能是“清谈馆” ；坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。我国的行政首长负责制就是集体
28、领导与个人分工负责制的有机结合。行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。三、日常的行政领导制度日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化，表现为三个方面：处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度；上下级行政领导者之间联系的制度；协调行政领导班子内部关系的制度。第五章 沟通与协调第一节 沟通一、沟通的含义沟通的几种典型定义：黄达强、刘怡昌：行政组织沟通是行政组织及其个人对共同任务和问题获得统一认识的方法和程序，也是交流思想，互通信息，统一认识的过程。H.孔茨/H.韦克里：信息沟通就是把社会各种输入信号注入社会系统的手段。它
29、也是一种改变行为、实现变革、使信息发挥积极作用和达到目标的手段。中国大百科全书政治学卷：行政组织沟通是行政组织之间、行政组织与公务人员之间以及公务人员之间，为实现共同的行政目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识的过程。定义：公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。沟通定义包含的四层含义：公共组织沟通实质上就是与公共组织有关的信息的传递和处理的过程，包括输入、分类、筛选、存储、使用、输出、反馈等环节；公共管理通常把
30、公共组织看做是一个系统，而信息沟通则是这个系统的“神经” ；公共组织沟通要达到的目的是统一思想；公共组织沟通过程中包含有沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传递渠道和传送的情境（环境）等五个要素。二、信息与沟通信息处理的四个基本环节：信息收集、信息加工、信息传递、信息贮存。第 12 页 共 28 页孔茨列举的信息沟通中的障碍与断裂的因素：缺乏计划；未经澄清的假设；语义曲解、表达不清的信息；传递中的损失和遗忘；不善于聆听及过早的评价；非个人的信息沟通；猜疑、威胁和恐惧；缺乏适应变化的充裕时间；信息超负荷以及选择性认知等。信息失真四个方面的原因：信息沟通中的“噪声” ；信息沟通中的情境转变；信息
31、沟通中情感因素的缺失；反馈。三、沟通机制公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制。刚性机制：指的是有形体的、明确具体的规定，它是公共组织沟通进行中必须遵循的约束，并且不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定。完善刚性机制的建议：理顺公共组织各部门之间的职能关系；尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通；使经常项目的沟通制度化。柔性机制：指的是公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑性、可改变的特性，也更不易为人们确切地把握。柔性约束机制包括语言约束机制和心理约束机制。四、沟通类型和模式正式沟通：是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇
32、报制度、文件下达与呈送等。正式沟通的特点：正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性。正式沟通可分为下行、上行、平行三种沟通方式。非正式沟通：是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，如组织成员私下交换意见、传播消息等都属此类。非正式沟通的特点：非正式沟通是由工作人员之间的社会交往而产生的，这种交往一般是基于兴趣、爱好、感情的一致；非正式沟通的消息无规则可循，可发生在任何地位的人之间和任何场合，内容无法限制；非正式沟通对信息的传递有时比正式沟通速度要快，因为这种沟通渠道广泛，可以通过多种途径进行。非正式沟通的积极作用：可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式渠道无法传递的消息，使
33、领导人了解在正式场合无法获得的重要情况；可以了解组织成员和普通民众的真实看法，以校正过去的决策和为下次决策提供参考；可以减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率；如果有效地引导非正式沟通，可以使之为正式沟通服务。非正式沟通的缺点：没有规则可循，不受正式监督，随意性很大，在传递过程中信息会被歪曲和误传，可靠性有限，削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使。公共组织的三种沟通模式：聚联式。存在一个沟通中心，可以和任何其他沟通第 13 页 共 28 页点联系，其他各点只能与沟通中心发生联系；单联式。各个信息沟通点的地位是平等的，只能与其相邻的两点相互沟通；互联式。每个沟通点都可以和其他所有的点发
34、生联系，没有信息中心。第二节 协调一、协调的含义协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。协调是一种经常性的组织行为，是一种艺术性的组织行为，是一种公关性的公共组织行为。二、协调的类型从协调的对象：对事的协调与对人的协调；从协调的范围：内部协调与外部协调；从协调的内容：认识性协调与利益性协调从协调的性质：促进式协调与纠偏式协调从协调的方式：合作式协调与应变式协调从协调的途径：会议协调与非会议协调三、协调方式主体合流法、中间数法、冷处理与热处理法、当面表态法、谈心法、跟踪处理法。四、协调中的若干关系事后与事前的关系；一般与个别的
35、关系；平衡与创新的关系；妥协与原则的关系；协商与命令的关系。第六章 公共组织的人力资源管理第一节 公共组织人力资源管理概述一、公共组织人力资源管理的相关概念人事的含义：是指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的相互关系。人事行政（或政府人事管理）：是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。人事行政作用的具体表现：保证统治阶级意志得以贯彻和实现，并巩固国家政权；保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定；对公务员实施有效管理，调动第 14 页 共 28 页其积极性、创造性，并发现、培养和选拔人才。二、公
36、共组织人力资源管理的兴起人力资源管理的变革。人力资源管理与传统的人事管理有着本质区别，主要表现在四个方面：传统人事管理 人力资源管理属于一种业务管理，认为人力资源仅仅在企业需要时才发挥作用，着眼于人员配备及管理，如招聘、调配、工资福利管理等。将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。关心的是当下，为企业补充人员、培训职工、发放工资、解决劳资纠纷等，很少作长期的人力资源的预测、规划和开发。不但要考虑目前的人才需要和人员配备，而且着眼于未来，重视人力资源的规划和开发。管理的范围较为狭窄，主要关注人员招聘、上岗培训、工时记录、工资管理、劳资关系处理等业务。管理的范围更加
37、广泛，内容更加丰富，增加了人力资源的规划、预测、开发、培训、业绩评估与奖励、雇员的沟通与参与等新的内容。管理体制僵化，缺乏应变能力，将人当作物来管理，强调对员工的严格监督和控制，员工很少有机会参加企业的决策及管理实务。管理的体制及方式更加灵活，重视员工参与企业决策，培养其职业认同感、责任感和自我管理能力。公共组织人力资源管理的基本特征：把人看做资源，而且是第一资源、最宝贵的资源，把对人的管理置于重要地位；奉行以人为中心，人的因素是第一位的，重视采用各种激励手段调动人的积极性；实行主动开发型、有预见性的管理方式，它既是严密的科学，也注重艺术性，强调定性与定量结合；注重全社会人力资源的开发利用，着
38、眼于人力资源的规划与生产，重视人与事、人与环境的协调配合；除了落实具体的人事管理事务外，还协调管理系统、提供决策预案，人力资源管理者成为决策层的核心成员之一；致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立与完善，重视公共组织人力资源的预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理。三、公共组织人力资源管理的过程由如下活动环节和职能组成：公共组织的人力资源规划；公共组织的公共工作职位和职责的分配；公共组织人力资源的获取；公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；公共组织人力资源的开发；公共组织人力资源的流动和流出管理；公共组织人力资源管理中的雇员关系。第 15 页 共 28 页四、我国公共组织人事管
39、理模式的转变传统的政府人事管理模式的局限性：“国家干部”概念模糊，缺乏科学分类；管理权限过分集中；管理方式陈旧单一，缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于各类优秀人才的多样化发展。人力资源管理模式在我国政府管理中的应用与推广及其现实意义：有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变；可以加快我国人事管理方式的变革，尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变；能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公务人员的能力及素质，并进而提高政府的工作效率。第二节 公共组织的人力资源开发一、公共组织
40、人力资源的性质公共组织人力资源有一般人力资源所具备的基本性质：人力资源的生物性；人力资源生成过程的时代性与时间性；人力资源的能动性；人力资源使用过程的时效性；人力资源内在的知识性；人力资源开发具有连续性；人力资源的高增值性；人力资源闲置过程的消耗性；人力资源具有可再生性。特殊性质：表现在他们应具有较强的法律观念，较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟，具有从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。二、公共组织人力资源开发的含义公共组织人力资源开发是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等的一系列活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和
41、能力，使他们在行使国家行政权力、管理公共事务和促进经济社会发展中发挥更大的作用。公共组织人力资源开发的特点：战略性；系统性；社会性；前瞻性；动态性。三、公共组织人力资源开发的主要内容预测与规划；教育与培训；选拔与使用；配置与管理。四、我国公共组织人力资源开发公共组织人力资源开发的新观念：确立人力资源是第一资源的观念；确立人力资本的观念；确立人才商品化的观念；明确人力资源开发的特殊性。我国公共组织人力资源开发的任务：完善国家公务员制度，全面实施国家公务员法；建立健全公共组织人力资源的市场体系；建立健全公共组织人力资源管理第 16 页 共 28 页的宏观调控体系；建立健全公共组织人力资源管理的法律
42、体系；通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等环节，实现全方位的、全过程的公共组织人力资源开发。加快我国公共组织人力资源开发的措施：提高对公共组织人力资源开发重要性的认识；加大公共组织人力资源开发的力度；科学配置、合理调整公共组织人力资源结构；增强教育与培训的力度；提供公共组织人力资源开发的制度保障；加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作；建立与完善人才市场；拓展公共组织人力资源开发的途径。第三节 公务员制度一、西方文官制度的形成和特点西方文官制度是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制，目的在于选贤任
43、能，提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。西方文官制度的共同特征：文官制度的法律化；严格区分政务官与事务官；强调“政治中立” ；以公开、公平等为原则，以考试为核心的任用制度；实行功绩晋升制；严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化；较为科学的管理体系；强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁；合理优厚的公务员福利保障制度。二、我国公务员制度的形成和发展我国公务员制度的建立经历三个阶段：理论准备阶段（19851989） ；试点实验阶段（19891993） ） ；全面实施阶段（1993 年开始） 。中华人民共和国公务员法 （2005.4.27 十届全国人大常委会第 15 次会议通过）共 1
44、8 章 107 条，对我国公务员制度有较大发展与突破：公务员的定义更加准确；完善了公务员的分类管理制度；增加了我国公务员的“入口”渠道，特别是建立起职位聘用制；明确规范了公务员的“出口” ；对公务员的一系列权利的规定更为明确、具体，细化了公务员的责任和义务；把公务员的交流与培训提升到了突出的位置，规定了对公务员的分级分类培训。我国公务员制度与西方文官制度的区别：动因不同；基本原则不同；管理方式不同；服务宗旨和利益关系不同。三、我国公务员制度的基本内容我国公务员制度由公务员总法则和与之配套的各种单项法规所构成。总法规就是中华人民共和国公务员法 ，共 18 章 107 条。18 章的基本内容：总则
45、；公务员的条件、义务与权利；职务与级别；录第 17 页 共 28 页用；考核；职务任免；职务升降；奖励；惩戒；培训；交流与回避；工资福利保险；辞职辞退；退休；申诉控告；职位聘任；法律责任；附则。 （P98100）四、我国公务员制度的完善营造良好的社会生态环境；健全法制，建立机制，改进管理，加强监督；建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。第七章 公共管理的法律基础第一节 公共管理与法律一、公共管理的法律逻辑公共管理的法律途径将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予了公共行政法治和裁决的主题。法律途径的核心价值：正当法律程序；个人应享有的实质权利和法律的平等保护；维护社会公平。法律途
46、径的内容：强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；把公共管理的对象看做完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率。二、公共管理与宪法、行政法、组织法宪法的作用：主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。公共管理是宪法的具体运用，遵循的是公共利益法则。宪法与公共管理的关系问题：从本质上说，就是关于政府的“多数决定”的权力如何走向自
47、我约束，近现代法治主义如何在公共管理领域适用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共利益的问题。行政法与公共管理的关系：无法律即无行政（最大限度限制和控制行政权） ；行政国家与行政法（承认行政权扩张，寻求新方式、新途径积极控制行政权） ；行政法治与行政法（在公共管理行为的有效和有限之间达成适当平衡） 。行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法律。国外行政组织立法内容：行政的基本组织制度（行政主体制度） ；行政权的设置和分配；中央行政组织的设置；地方行政组织的设置；其他行政组织法律制度等。国内行政组织立法内容：主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置
48、等内容。第 18 页 共 28 页三、公共管理与私法公法：旨在促使公共管理组织恰当、有效地履行其职能，防止政府把权力用于排他主义的目的（如寻租与设租） 。私法：以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则，即社会生活的正当行为规则。公共管理的变革扩大了私法的作用空间。私法对于公共管理的意义：把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整范畴的公共管理领域中。第二节 行政立法、执法和司法一、行政立法行政立法的含义：是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征：行政立法的主体是行政机关；行政立法必须严格限定在法定的权限范围内；行政立法
49、的对象具有普遍性；行政立法行为具有不可诉性。行政立法的种类：依行政立法的立法权力来源不同分：一般授权立法和特别授权立法；依行使行政立法权的主体不同分：中央行政立法和地方行政立法；依行政立法内容、目的的不同分：执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。行政立法的原则：依法立法原则；程序和民主原则；实事求是原则；加强管理与增进权益相协调原则。行政立法的监督：权力机关的监督；行政主体自身的监督；司法机关的监督。二、行政执法行政执法的含义：是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。行政执法的特征：系统性、职权性、应时性、外部性。行政执法的原则：合法性原则、合理性原则、平等原则、责任原则
