1、从农民工进城到农村家庭进城夏启平中国经济的历史转型要完成两个相互联系的过程，一是把农业占 G D P 的比重降下来，例如降到 5%以下，从而为中国人的恩格尔系数下降提供生产力基础，以提高中国人的实际生活水平；二是把中国的农村人口占总人口的比重降下来，例如降到 20%以下，在高度城市化基础上实现中国城乡经济社会的一体化。中国人正在为此进行艰苦跋涉。在这个过程中，中国社会产生了一个独特的现象：是农民工而不主要是农村家庭进入城市。但最终的结果可能还是大量农村家庭完整地进入城市。如何实现农民工进城务工向农村家庭向城市迁移的平滑对接，并使这个过程尽可能稳一点、快一点，是我们要面对的一个世纪性难题。 建设
2、好新农村，农民不需要进城了吗？ 把大半以上的人口分布在农村地区，能不能实现城乡一体化？换句话说，能否不去大力推进城镇化而实现城乡一体化？这的确是理解城乡一体化意义的关键性问题。我们的回答是否定的。 中国三十年改革开放的经验证明，城镇化是经济发展的基本动力。中国经济要保持一个长期健康发展的趋势，需要有一个清晰可靠的大思路，但这个问题过去一直没有得到很好地解决。好在是我们有了一个开放度较高的市场，地方政府又有一定的发展自主权，这就使我国资源配置调整大体能反映资源的稀缺性，以致经济发展长期保持了活力。中国资源配置调整的根本特点，就是城市比农村更缺乏廉价劳动力。于是，在大体自由的市场环境下，农村廉价劳
3、动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看，中国的城市化速度创造了新纪录。近 10 年左右，中国的城市化率每年大约提高 1 个百分点以上。这个速度超过了美国最快时期的城市化速度；它的城市化速度在最快时期城市化率每年大概提高 0.5 个百分点。我们比一些西方国家的经济发展速度快，直接原因是我们的城镇化步伐快。 有人错误地诠释国家“建设社会主义新农村”的政策意见，隐约向我们表达了这样一种主张：国家把农村建设好，农民兄弟们就呆在农村，别进城了；靠农业或农村产业也能让农民致富，农
4、民没有必要到城里去！殊不知，这是一个天方夜谭。城市化固然有自己的问题，但把农民固定在农村，问题更大。 国家每年花巨资建设新农村，农村的基础设施总要好转，农民还需要进城么？的确，国家近些年为农村建设花了不少钱。单农村交通一项，国家交通部就有一个“五年千亿工程”，还有其他配套设施的投入。从更大的方面说，国家近 20 个部委级单位有 100 多个“工程”、“计划”，用来支持农村发展，说起来力度的确很大，农村面貌也的确有了变化。小的变化也是靠近路边的农舍院墙抹上了涂料，大的变化则是部分农民住上了新房屋，有了自来水，村庄有了铺装道路。但是，即使如此，农民还是往城里跑；甚至农村道路修得越好，农民跑得越快。
5、为什么这样？原因也很简单。我国农村五六十万个村庄，要把每一个村庄改造得像城市一样，至少要投入 30 万亿左右，这个钱国家投不起，农民更投不起，而且即使投得下去，也极不经济。只有靠农村大量人口转移，剩下少许村庄和少数专业农户，农民富裕水平达到城市平均水平之上，才能谈得上农民和城市居民一样享受现代化成果。这是世界经济发展的基本规律，中国也不可能例外。 一些地方通过农业产业化提高了农民收入，能不能靠农业产业化的办法提高农村吸收剩余劳动力的能力？这个说法不能成立。农业产业化就是市场化、专业化，反映了农业生产的进步，在实践中需要大力推广。但按我的调查研究，农业产业化不是多吸收劳动力，而是更快地释放农村劳
6、动力。因为农业产业化会让农民节约更多的劳动时间，同时也使农产品的成本和相对价格降低，迫使农民扩大经营规模，从而产生更多的剩余劳动力。如果这些剩余劳动力不转移到城市，农民收入还可能降低。 中国城市化的速度还可以更高 有不少人对城市吸纳人口的潜力表示怀疑，以为中国城市就业机会不足，能源短缺，土地短缺，住房供应不足，都不允许城市化速度太快。我以为这种疑虑的依据并不充分。 人们最关心就业。按保守的假设，到 2032 年，我国城市就业增长率从 2.7%会下降到 1.6%，平均年递增率为 1.7%。这个时期我国的 G D P 增长率扣除物价因素，每年按 9%算，那么，国民经济增长对就业增长的弹性平均为 0
7、.19(过去十多年是 0.1)。这就是说，国民经济每增长一个百分点，就业只增长 0.19 个百分点。让我们看看美国的情况。美国 1919 年至 1957 就业增长率平均为1.89%，扣除物价因素后，G D P 实际增长率 3.94%，弹性值为 0.48。这就是说，美国经济高速增长期国民经济对就业的拉动能力是未来中国的 2.53 倍！日本、德国和英国的这一数据也比我们高了许多。 我们很难用中国比美国科技进步更快来解释这个巨大的差异。拿这个数据证明我们的科技进步贡献大，是一种循环论证。我们倾向于按中国人的劳动时间过长来解释这个差异。由我领衔的课题组的农户调查(10 个省的约 1000 个农户)表明
8、，80%的农民工在城市的工作时间每周在 50 小时以上，超出标准工作时间 20%以上。粗略计算，如果城市职工普遍这样超时工作，意味着全国减少6000 万以上的就业机会。如果我们按照美国国民经济对就业的拉动能力计算，我国的城市化的速度还可以更高，城市化率每年可提升到 2.5%以上！ 如果我国也像欧美国家一样，努力调整劳资关系，注意降低职工劳动时间至合理水平，会不会降低国民经济的效率？我们的答案恰恰相反。工作时间合理化以后，将对劳动市场产生有利于职工的影响，迫使资方提高工资水平，从而使国民收入分配比例发生积极变化。同时，这也迫使资方使用机器设备在一定程度上替代劳动，从而提高整体上提高全社会技术水平
9、。为证明这一论点，我们考察了美国不同阶段的经济增长情况。美国在 19 世纪中期开始推行 8 小时工作制，人均国民收入增长率较之此前大幅度提高，说明调整劳资关系对国民经济有积极意义。 加快城镇化步伐会不会有城市住房问题？会不会出现大量“贫民窟”？这也是一个不难回答的问题。按前面的测算，我国今后城市新增人口需要 500 万套住房，按每套房子 40 万元价格计算，需要资金 2 万亿；考虑到住房改善性需求，4 万亿资金足矣。而 2009 年我国住房市场的总规模是 6 万亿！这其中包括了住宅区基础设施建设的费用。这 6 万亿，按照一套住房 40 万平均价格来计算，1500 万套住房！绰绰有余地满足了市民
10、住房改善的需要，也满足了新增人口的需要！事实上，在中小城市，一套住房的价格在 30 万元左右。国家第二次经济普查数据表明，我国 2008 年“总承包和专业承包建筑业企业”的住房竣工面积竟然达到 13.4 亿平米，就是说 100 平米的单元房盖了 1340 万套！现在的房价虚高，很不正常。普通百姓买不起房，而投机者大量囤积房子，才使房价居高不下。只要政府在这方面有所作为，下了决心，房价一定会回归正常。在现阶段，我国的平均房价应该在 4000 元左右。在山东省的调查发现，若不考虑地价，农民按照政府的规划在小城镇建造一套独栋房子的费用仅仅 13 万元，其中还包括了住宅区的基础设施配套费用。因目前城市
11、的过高房价，别说农民不能进城，连城里人也要跑到农村去。 还有人担心城镇化会产生严重的“贫民窟”的问题，我们认为这种忧虑完全不必要。在高度城市化的发达国家，并没有多少真正的“贫民窟”。国家越穷，才越会有真正的“贫民窟”。我们大城市的“棚户区”难道不是“贫民窟”么？发达国家在城市化快速推进时期，也有类似我们这样的“棚户区”。现在发达国家的贫民区与非法入境人口有密切关系。在我们国家，只要政策得当，严重的贫民窟基本可以避免。目前有的国家的“贫民窟”问题很严重，这些国家不是规划管理不当，而是干脆没有规划管理。有这种政府，即使不搞城镇化，照样会有“贫民窟”，只是这种“贫民窟”分散在农村地区而已。 上述分析
12、表明，在未来几十年里，保持城市化率每年递增一个百分点的速度，不算冒进。但这只是从可能性上的分析，如果我们没有很好的政策调整，上面的每一个问题都会是阻碍城镇化的难题。 深化土地、户籍、行政制度改革 (一)以产权明晰为核心深化土地制度改革 今后几年里，按照十七届三中全会关于农村土地改革的意见完成一轮法律修订工作以后，可以考虑适度开放土地抵押市场，允许农民宅基地永久使用权自由买卖，允许农民“带地进城”。还要统筹城乡建设用地，积极开发我国浅山地带的建设用地资源。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，全国面向城市的浅山区建造 2000
13、 万套别墅式住宅是没有问题的，完全可以满足占全国人口 5%的高端收入人群的需要。山区的村庄大多土地零散，不是很适合搞在粮食生产上规模经营，不容易发展专业农户，随着经济发展水平提高，小块土地需要退耕还林还草，其间盖一些低密度的住房并不影响环境。还可以通过对近郊空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后，这些地区的住户到城市上班工作不会太受影响。 土地变更用途后的级差收益究竟该如何分配？是归农民，还是归政府，现在成为一个有很大争议的问题。我看在既定的框框里争论，很难有结果。 总体看，我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，其公正性
14、总令人怀疑。换句话说，在这种背景下，土地交易的公正是偶然的，而不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正在这里。 我们要把土地增值收益分配的公正性问题，转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要农民接受，就应该看做具有合理性。 中央提出的“产权明晰，用途管制”的改革原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张，应该是改革的方向。规划应该由政府拿，规划管理要法制化。在这个前提下，商业用地的交易要完全市场化，农民可以说不。如前所述，公益性用地要压缩范围，征地补偿要以市场价格为基础，只是农民不能说不。有了争议后，可以通过司法途径解决问题。他国经验证明，只要有这种法
15、制环境，争议并不容易发生。 为了防止地方政府方面“忽悠”农民，使农民信息不充分的情况下把地“廉价”地卖给政府，应确保政府的规划信息公开，且公开信息应有法定程序，其中包括农民在一定时间里有反悔权。 (二)以调整劳资关系为核心深化劳动和人口管理体制改革 前面我已经谈到我国城市拥有巨大的潜在的就业机会，但要把这种理论上的就业机会转变为现实的就业机会，的确也不容易。但办法还是有的，这就是认真落实我国有关劳动保护的法律法规，认真调整劳资关系。劳资关系问题让外国人在贸易谈判中提出来，我们自己应感到羞愧。 特别是劳动强度高、劳动时间过长的问题要下决心解决。职工加班一定要按照法规拿到加班工资。政府机关要带头，
16、不能让公务员无偿加班。国家领导人更要带头。若工作的确做不完，必须要增加工作人员。我国政府的公务员数量与发达国家相比，从比例上看并不多。大学不能靠研究生无偿或低偿做课题。大学的教师数量应该与学生数量强制挂钩。任何雇员患病，如果发现其有无偿加班的过往经历，可以把疾病看做加班的后果，并起诉雇主谋财害命，对之进行刑事和民事起诉。不下这种狠招，劳资关系无法调整。“以人为本”的治国理念必须在这些关键地方体现。 下力气调整劳资关系，必然改变现存劳动市场的恶性循环，使就业增加，工资水平上升。这样一个结果会降低中国经济的国际竞争力么？我看不用担心。不夸张地说，未来几十年里，能否调整好劳资关系，不仅关系到城镇化目
17、标的实现，也关乎中国的国家安危。 在调整城市劳资关系的同时，要以户籍制度改革为重心，全面改革城市社会管理体制。户籍制度改革对农民迁徙的意义要远大于对其他类型群体(例如大学生)的意义，在大中城市改革的意义要大于小城市改革的意义。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度的改革，但具体改革方案应由城市政府做主。改革的基本思路应是通过住房建设规划来实现人口控制规划，原则上只要公民在某城市拥有或能够租用符合一定条件的住房，就可以获得人口登记。至于什么样的住房，拥有或租用的期限多长，新居民的福利待遇和老居民如何衔接等技术性问题，完全可以相信凭地方官员的智慧能够解决得比较好。即
18、使有的城市做得不好，其缺陷也会在城市竞争中得到修正。有条件的城市可有选择地为进城农民建造廉租房。从一些调查资料看，如果按照这个思路改革户籍制度，大约近 1 亿农村人口有条件很快在大中城市落户，并且不会给城市造成任何麻烦，因为这些农村人口事实上已经生活在了城市。把户籍和住房挂起钩来，还可防止城市人口的急剧膨胀。当前房价过高的现象可以扭转过来，除非政府不积极作为。 (三)以增强地方自主权为核心全面调整国家行政管理体制 我国的国家治理架构的弊端不利于城镇化健康发展。其弊端主要是省域太大，县域缺乏活力，小城市(城镇)无城市之实；各级政府之间的公共职责没有相对清晰的划分；地方自治的理念几乎不存在。这些地
19、方问题要逐步统筹解决，有的可以快点解决，有的可以慢一点解决，其中地方自治应加强研究，但实际推行宜慎重。 省域范围过大的问题应该尽快着手解决。一些大省可以划小，办法是增设直辖市。为支持西部发展，可以设立多个直辖市。省级行政区多一些、小一些，中央政府下放权力的幅度就可以大一些，城市经济体的自主性也相应可以大一些。这个意见我早几年前曾提出过。 县域经济缺乏活力应部分归罪于大中城市“大而全”的产业政策。大城市可以设立综合门槛来优化经济结构，将一些产业释放到中小城市。门槛的设立要尽量少用行政命令，多用经济手段。把住房和户籍挂起钩来，是一个有效的门槛。大城市的廉价劳动力到处都是，小城市就没有人愿意投资，而
20、住房门槛是限制廉价劳动力涌入大型城市的手段。一旦中小城市的工资水平上升，北京、上海这样的大城市的吸引力也会减弱。要探索“居住法”或“住房法”立法的可能性。 小城市(城镇)不像城市的问题要充分重视。美国的官方统计把 2500 人聚居的居民点看做城市，而一些州对城市的定义更加宽松。我国的设市标准太高。根据我国的国情，可以把 1 万居民以上的人口聚居地看做城市，并在县域范围里设市的建制，形成 1 万座左右的县辖市。同时，把万人以下的一批农村居民点按照中心镇建设，全国形成 5 万座左右的中心镇。中心镇也应具备基本的城市基础设施。再以下，应发展一大批分散的专业农户居民点，每个居民点几十到上百人不等。专业农户居民点要根据实际需要适度提供公共设施，不必千篇一律地搞水电路气配套工程。长远看，这种人口分布形成以后，村委会将消失，镇政府将成为最基层的基本公共服务承担者，而村将只是一个地理名词。自然，在全国这是一个漫长的过程，但某些发达地区的步伐可快一些。作者单位：湘邵阳县人民政府房改办
