1、J刽 坠 ENERGY FOUNDATION能源基金会煤 炭 环 境 外 部 成 本 核 算 及 内 部 化方 案 研 究编 者 名 单 课题组成员葛察忠 环境保护部环境规划院 龙 凤 环境保护部环境规划院 秦昌波 环境保护部环境规划院 刘倩倩 环境保护部环境规划院 段赟婷 环境保护部环境规划院 董战峰 环境保护部环境规划院 虞慧怡 环境保护部环境规划院李红祥 环境保护部环境规划院 杨琦佳 环境保护部环境规划院 高树婷 环境保护部环境规划院 李晓琼 环境保护部环境规划院 任雅娟 环境保护部环境规划院项目协调员赵立建 能源基金会才婧婧 能源基金会周 嵘 能源基金会评审专家杨朝飞 中国环境科学学会
2、副理事长曹凤中 环境保护部环境与经济政策研究中心研究员 曾贤刚 中国人民大学环境学院教授高 峰 煤炭科学研究总院研究员过孝民 原 国 家 环 保 总 局 规 划 财 务 司 副 司 长 周景博 中国人民大学环境学院副教授 傅泽强 中国环境科学研究院研究员毛显强 北京师范大学环境学院教授本报告由能源基金会资助。 报告内容不代表能源基金会观点。煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究1报告摘要1.背 景中国不仅是煤炭生产大国，也是煤炭消费大国。本世纪以来，中国的煤炭开发 利用量以年均2亿吨的速度增长，2012年中国煤炭消费量达36.2亿吨 1，在全球煤炭 消费总量中的比例为50.2% 2，首次超过一半
3、。中国煤炭现行的生产和利用方式导致了煤炭资源的破坏和浪费、矿区所在环境 持续恶化土地和植被大面积破坏、煤炭开采排放废水对地下水资源的污染、采 空区塌陷、固体废弃物污染、煤炭燃烧导致大量大气污染物排放等。近来大家关注 的PM2.5污染也有很大一部分来源于煤炭燃烧。污染者付费是环境经济政策的基石，但是中国目前实施的环境经济政策还未能 够完全实现这个目标。虽然中国已经实施了一些有利于环境保护目的的税费政策， 如排污费、资源税、可持续发展基金等，然而从煤炭所带来的环境破坏实际情况上 来看，这些政策远远不足以解决煤炭生产和使用所产生的环境外部成本。1 数据来源：国家统计局统计公报2 数 据 来 源 ：
4、2013年 BP世 界 能 源 统 计 年 鉴煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究2要实现环境成本内部化，准确核算环境成本是关键。为了核算煤炭开发和利用 过程中产生的环境成本，并寻求政策解决方案，在能源基金会的资助下，环境保护 部环境规划院开展了煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究。2.煤炭环境外部成本核算框架与方法本次研究提出了从生命周期角度考虑的基于煤炭全链条的环境成本核算框架和 核算方法，见图21。图2-1 煤炭的生命周期图结合煤炭生命周期过程与环境成本理论，将煤炭的环境外部成本定义为在煤炭 开采、运输及使用过程中，造成的环境污染及对生态系统的破坏，且未被受益企业 承担的那部分经济损失。
5、2.1核算框架 依据产品生命周期理论，通过全链条的煤炭环境影响对象和范围分析，我们确定了煤炭环境污染清单，构建了基于数据分析的煤炭环境外部成本核算框架，见图22.图 2-2 煤炭环境外部成本核算框架42.2核算方法目前环境污染价值评估方法包括四大类：直接市场评价法、替代市场评价法、 支付意愿法、成果参照法。本报告采用的实物损害货币化的方法有市场价值法、防 护费用法、恢复费用法、影子工程法、机会成本法、人力资本法等。通过对评估方 法的研究和数据的可得性，确定煤炭环境外部成本的核算内容与方法如下表。表2-2煤炭环境外部成本核算内容与方法环节 污染类型 价值量 核算方法水污染 矿井水排放废水的损失
6、恢复费用法大气污染 矿区职工尘肺病患病损失 人力资本法煤矸石堆存占地机会成本 机会成本法自燃煤矸石污染 恢复费用法固废物污染煤矸石占地土壤损耗 恢复费用法水土流失 恢复费用法水环境水资源破坏 影子价格法地表塌陷土地资源耗损 恢复费用法土地塌陷造成移民搬迁 影子价格法消耗坑木多样性损失 市场价值法占用林地木材损失 市场价值法林地生态服务价值损失 影子价格法、市场价格法森林增加规划造林费用 市场价值法草原 草原服务价值损失 影子价格法煤炭开采农田 农田服务价值损失 影子价格法铁路运输过程中煤炭损耗 市场价值法铁路运输铁路运输过程中环境污染 机会成本法水路运输过程中煤炭损耗 市场价值法港口装卸装卸过
7、程中的煤尘污染 市场价值法煤炭运输煤炭堆存 煤炭年末库存产生煤尘污染 市场价值法人体健康损失 人力资本法清洁费用增加 人力资本法煤炭使用 大气污染损失农业损失 市场价值法2.3 核算结果在所有环境外部成本核算项目中，大气污染造成的人体健康损失、矿区职工健 康损失最大，三项总计 3051亿元， 占总环境外部成本的55. 其次是林木生长量损 失、农田减产、铁路运输环境污染、地下水资源破坏、水土流失等。具体核算占比 见图23。5生产环节外部成本2186亿元 运输环节外部成本 714亿 元24%2% 1%矿区职工健康 损失12%13%15% 60%3% 9% 林木生长量损失16%43%铁路运输环境污染
8、损失 铁路运输煤炭耗损货船装卸煤炭耗损 港口装卸煤尘污染 堆存煤尘散发废水处理 矿区职工健康损失 煤矸石自燃损失煤矸石占用土地资源 煤矸石堆存土壤耗损 地下水资源破坏水土流失 土地塌陷 周边居民移民坑木消耗生物多样性损失 林木生长量损失 林地生态服务价值损失增加造林费用成本 草原生态服务损失 农田环境服务损失使用环节2655亿元1%19%人体健康损失80% 人体健康损失 农田减产 清洁费用增加图23 煤炭全生命周期外部成本核算6以上估算为偏保守的估算。以健康损失为例，本研究主要采用人力资本法进行 估算。如果采用支付意愿法来估算，对于同样的健康损失结局，估算的损失大概会是 人 力 资 本 法 的
9、 3倍 。 3分项外部成本大气污染造成的人体健康损失矿区职工健康损失 林木生长量损失农田减产 铁路运输环境污染损失 地下水资源破坏水土流失 铁路运输煤炭耗损 货船装卸煤炭耗损 港口装卸煤尘污染土地塌陷 林地生态服务价值损失清洁费用增加废水处理 煤矸石占用土地资源 煤矸石自燃损失 周边居民移民 农田环境服务损失 堆存煤尘散发 增加造林费用成本 草原生态服务损失 坑木消耗生物多样性损失 煤矸石堆存土壤耗损53066945039417425659134417812006794106717793244787193566822443433734103231429514319297304653981428
10、21315011848980049845269340000211732310 7500000 15000000 22500000 30000000环境外部成本（万元）3 World Bank,China environmental cost of pollution: Economic estimates of physical damages EB/OL.2007:67-74.(2006-12-31)2013-07-01http:/siteresources.worldbank.org/INTEAPREGTOPENVIRONMENT/ Resources/China_Cost_of_Poll
11、ution.pdf7在生产环节环境污染中，尘肺病患者社会生产力损失折算为吨煤成本为 14.81 元，占环境污染成本的 48%，林木经济损失吨煤成本占生态破坏成本的比例最大， 为 16.40元 /吨煤；在运输环节，铁路运输环境污染吨煤成本为 27.28元，占运输成本 的 52%；在使用环节，燃煤造成的大气污染导致的人体健康损失吨煤成本占使用吨 煤成本最大，为67.81元/吨煤。2.4 与其他研究的比较2008年，由天则经济研究所联合多位不同学科领域的专家学者共同完成了煤 炭 的 真 实 成 本 4， 对 中 国 煤 炭 利 用 产 生 的 各 种 外 部 成 本 ， 包 括 空 气 污 染 、
12、水 污4 煤炭的真实成本茂于轼，盛洪，杨富强等著北京：煤炭工业出版社， 2008.10 ISBN978 75020340858染、生态系统退化、健康损失以及政府管制带来的成本及价格扭曲进行了测算，我 们专门比较了一下环境外部成本的结果：图25 本报告与煤炭的真实成本环境外部成本核算对比300225 环境外部成本 已内部外部成本 剩余环境外部成本15075091.7069085.0452.046812.60635.003879.10780.0452.0430煤炭的真实成本2005 本报告2010 煤炭的真实成本2005 本报告2010 煤炭的真实成本2005 本报告2010开采 运输 使用3.
13、中国煤炭全链条环境税费政策评估3.1现有资源环境税费政策类型中国目前的涉煤税费达一百多种，其中包括增值税、资源税、企业所得税等21 种税；除了税，煤炭企业需要缴纳的各种行政部门批准的收费多达92种，其中行政 事业型收费40种，经营性收费6种，铁路、港口运杂费等46种 5。各种涉煤税费占企 业营业收入的25%35%。5 丽 丽 ， 煤 炭 税 费 负 担 究 竟 有 多 重 ？ N中 国 煤 炭 报 ， 2012-10-10(1)9。需要指出的是，这些政策并不全是全国范围内实施。目前与资源环境相关的税费有十多种，见图3-1，包括开采阶段主要有探矿权 使用费、采矿权使用费、矿产资源补偿费、排污费、
14、矿山环境治理恢复保证金、煤 炭可持续发展基金、排污交易、水土流失补偿费、林业建设基金，加工阶段主要是 排污费和排污交易，运输阶段主要是燃油消费税，燃烧阶段主要是排污费和排污交 易图 3-1 煤炭全链条环境相关税费简图3.2 全链条环境税费负担 由于各地实施的税费政策差异较大，不同的煤种对税费标准影响也较大，作为一个范围估计，煤炭在全链条中所承担环境税费总额大致是每吨煤3055元，而仅 仅是环境外部成本计算数值的15%27%。进一步分析可以发现，大部分环境税费是 在开采阶段，煤炭运输阶段的环境相关税费基本缺失，仅有些地区对道路扬尘征收 了排污费。煤炭燃烧利用阶段的环境相关税费主要是排污费，大概每
15、吨煤5元，远 远低于其外部环境成本。全链条环境税费负担与吨煤环境外部成本对比见图32。10300225150 855275680438.吨煤外部成本（元） 吨 煤 税 费 (元 ）生产 运输 使用图32 煤炭各环节环境外部成本与环境税费对比图 从图32可以看到，使用环节的吨煤税费非常低。全链条环境税费负担详见表34。表 3-4 煤炭全链条环境相关税费阶段 税费种类 取 值 （ 元 /吨 ） 备注资源税 2-4元 动力煤矿产资源补偿费 5 按 销 售 价 格 500元 /吨探矿权使用费采矿权使用费忽略探矿权、采矿权价款 2-4排污费 1 文献煤炭可持续发展基金 5 23 取最小下限和最大上限矿山
16、环境治理恢复保证金 10 山西土地复垦费 0.6-2 山西、河南水土流失防治费 0.7 山西生产林业建设基金 0.05-0.1 山西运输 排污费 忽略使用 排污费 5 估算总计 3155113.3 现有煤炭环境税费政策的主要问题煤炭定价虽然已经市场化，然而价格构成仍然不合理，基本未反映环境破坏 成本。 虽然目前环境税费开始得到重视，在煤炭生产和使用环节征税已具有一定 制度基础，现有的煤炭环境税费政策促进了煤炭开采与使用企业提高环境保护意 识，并筹集了一定量的污染治理和生态修复资金；但依然存在一些问题：首先，中国矿产资源税费存在结构性扭曲。一般税费负担率过重，而对资源消 耗的跨代外部性与开采中的
17、环境外部性的补偿率较低。 其次，煤炭环境税费政策 混乱，缺乏全国层面的规范和协调。另外，一些主要的环境税费政策存在明显的缺 陷。目前的排污费征收标准远远低于污染治理成本，使得违法成本低于守法成本， 起不到制度本应起到的作用。因此，需要通过调节煤炭税费类型构成，增加合理反映煤炭环境外部成本的环 境税费政策，通过价格传导机制实现调节中国能源消费结构、以及实现环境污染损 失补偿和资源代际补偿的目的。4.煤炭环境成本内部化政策方案设计由于政策方案的定位、征收目的和调控对象不同（见表4-1），税收政策要以 煤炭环境外部成本的内部化为基本原则，结合各政策推进的时机、条件，统筹协 调、系统考虑。煤炭环境成本
18、内部化可以通过严格执法、提高现有政策的执行效果，从而提高 内部化水平；也可以通过修订、完善现行的政策；还可以通过引用新的政策来实 现。税收手段是实现环境成本内部化的工具之一，可以根据不同的目的，引入或实 施不同的环境税种。本研究设计了污染排放税，生态保护税和资源税三种煤炭环境 成本内部化政策方案，并将这三种政策方案进行组合分步骤、分阶段逐步运行。12表 4-1 煤炭开发环境成本内部化政策方案综合分析政策方案情景 税费定位 征收目的 实施建议煤炭煤炭开发全过 进行污染治理，保护环境，污染排放税程的污染排放 使环境污染损失成本内部化推进排污费改税煤炭开采过程造成 弥补矿产开采活动对生态造 分步推进
19、，最终建立成的破坏，纠正开矿等破坏 完善的生态补偿税收生态保护税的生态破坏生态系统行为的负外部性 政策煤炭资源耗竭代价 体现国家对煤炭的所有权， 推进资源税改革，解和资源开发的生态 修复治理煤炭开发引起的生 决煤炭开发过程中的态破坏和环境污染，促进煤资源税环境成本炭开发环境外部成本内部化生态和环境问题5. 煤炭环境外部成本内部化方案的效果与影响评估煤炭环境成本内部化的过程必然伴随煤炭价格的提高，进而给经济、居民消 费和国际竞争力带来影响，改革进程必须充分考虑这些影响，从而设置合理的政策 改进路线图。本研究利用G REAT-E模型分析了煤炭环境成本内部化措施对宏观经济、收入 水平、产业结构、贸易结构和要素需求的影响。结果表明：（1）煤炭环境成本内部化对我国GDP增长确实存在一定影响，全生命周期的 煤炭环境成本完全内部化会使GDP出现超过0.15% 的下降，在可承受的范围之内。（2）煤炭环境成本内部化会对收入分配有显著影响，给居民福利改善带来负 面影响， 需要通过提高对受影响人群的补贴等措施来对冲内部化政策对收入分配 的负面影响。（3）煤炭环境成本内部化能够优化产业结构；对重污染行业有明显的抑制作 用，有利于产业升级。（4）煤炭环境成本内部化政策有利于进出口贸易结构优化，有效改变我国“贸 易顺差、能源逆差” 的扭曲贸易结构。
