1、课题名称：中国地方教育财政问题研究研究总报告一、简介部分1. 标题：中国地方教育财政问题研究2. 序言教育经费是长期困扰我国教育发展的瓶颈因素，也是教育理论研究的热点问题。我们认为，造成我国教育财政投入不足的主要原因是我国现有的教育财政体制不合理，虽然中央财政能力强大，但基本不承担基础教育、职业教育和成人教育的财政责任，只负责中央所属普通高校的经费投入。我国地域辽阔，各省区以及各省区内部各地区间经济发展极不平衡。现有教育财政管理体制难以解决教育发展的财政经费问题。我们作为从事教育经济研究的理论研究者，力图发现产生这一问题的历史原因，探求教育财政内部运行的机理，寻求解决问题的途径和方法。我们深知
2、自己无论是在理论的储备和研究的功力方面能以胜任这一困难的课题，但仍竭尽全力 ，力求达到最好的水平。现在呈现的是我们最终的研究成果，也是我们多年来呕心沥血的结晶，但我们深感还有很多不完善之处，需要今后继续努力。21 世纪为中国教育的发展提供了前所未有的最好的发展条件和机遇，教育财政问题仍有许多问题需要研究。在这一研究领域我们要继续努力，以取得更多更好的成果。3. 摘要发展教育是构建和谐社会和解决一系列社会问题和经济问题的基础工程。教育经费短缺是制约教育发展的主要因素。我国各地区经济社会发展极不平衡，中西部地区财力严重不足，区域经济差异直接导致了区域教育差异，由此产生了区域间教育的不公平，形成了我
3、国最严重的社会不公平。因此，要重构公共财政体制下的地方教育财政体制，由中央和省级财政承担起发展地方教育的主要财政责任。这是本课题研究的主要目的和意义所在。我国实行新式教育己过百年，除城市外，地方教育经费供给一直由县级政府和乡村自身承担，这具有一定的历史合理性，但也有它的弊端。改革开放后，我国地方教育财政体制几经变化，基础教育经费供给至今仍主要由县级政府承担。这种体制的缺陷已十分明显首先，我国中西部地区地方财政一直十分困难，大多数县级政府财力已难以承担发展县域内教育的重任。其次，由县级政府承担地方基础教育、职业与成人教育主要财政责任，进一步拉大了目前我国城乡之间、不同地区之间教育发展的差距，加剧
4、了教育的不公平。当前，中央财政和省级财政收入已占全国财政收入的大部分，已具有作为地方教育财政经费供给主体的能力。目前我国正在实行的“各级政府分担、经费省级统筹、管理以县为主”的义务教育经费新体制，实际上仍然是由县级政府负责教师工资，由于人员经费占我国基础教育经费支出的绝大部分。因而，新体制并没有从根本上解决地方基础教育经费问题。我国地方普通高中和高中阶段职业教育经费支出中财政拨款不足，这已严重制约了地方教育的进一步发展。根据公共产品理论，义务教育是公共产品，普通高中与高中阶段职业教育是准公共产品，具有全国范围内的公益性，地方教育财政经费应由高层次政府提供。因此，我国中央和省级财政必须承担起发展
5、地方教育的主要财政责任。教育公平是社会公平的基石。为了实现教育公平，发达国家地方教育都经历了由基层政府承担主要财政责任到由中央政府主要承担或由中央政府和省级政府共同承担主要财政责任的过程。当前，世界上多数发展中大国也是由中央和省级政府共同承担地方教育的主要财政责任。实现社会公平，保障每一位社会成员都具有平等的受教育权利，在我国社会己形成共识。我们应借鉴世界发达国家发展地方教育的经验，由各级政府分担地方教育经费，中央政府和省级政府要承担主要财政责任。创造条件，缩小以至最后消除区域教育差距，促进社会的全面发展。为了更好地解决地方教育财政问题，要进行制度创新，重构地方教育财政体制。为此，应采取以下措
6、施：确定中央和省级财政在地方教育财政中的主体地位；建立科学合理的教育财政转移支付制度；制定基础教育办学基准建立；完善教育法律法规体系，以实现地方教育财政的制度化和规范化；完善地方教育经费监督机制；建立地方教育财政预算制度。只有这样，才能有效地解决我国地方教育经费问题，实现社会的公平正义，完成构建和谐社会这一伟大的历史性任务。地方教育财政相关的制度创新研究重构公共型教育财政体制4. 内容结构图图 1-1 论文研究内容结构图绪论地方教育财政研究的理论基础比较研究现状分析历史分析结论二、主体部分（一）研究问题1. 研究目的（1）利用公共产品理论、公共效率理论、公共选择理论、教育投资理论、财政支出理论
7、等理论研究地方教育财政的理论与实践问题，探求现行的地方财政体制不能从根本上解决地方教育经费供给的原因，试图提出重构地方教育财政体制的基本思路和具体实施方案。（2）研究我国区域教育差距的原因，探求有利于实现我国区域教育均衡发展、城乡教育一体化的教育经费供给保障制度，并研究与解决地方教育财政相关的制度创新问题，从制度上保证我国逐步实现基础教育均等化，最大限度的实现教育公平。（3）研究国际地方教育财政的一般规律，比较发达国家、工业化国家、发展中国家和转型国家地方教育财政的基本特点，为我国解决地方教育财政问题提供借鉴。（4）研究百年来我国地方教育财政变革的历史轨迹，探求影响我国地方教育财政的因素，对百
8、年来我国地方教育财政观念与做法进行梳理，总结成功的经验和失误的原因，以便从中得到有益的启示。（5）从国家、省级、县级财政三个层面进行现状分析，了解我国地方教育财政实际运行状况，使提出的设想和实施方案符合中国国情，并具有可操作性。2. 研究意义(1)理论意义本文研究的主题是重构地方教育财政体制，包括理论研究和实践途径两个方面。具有两个方面的理论意义：首先，丰富和发展了地方教育财政理论，对教育产品的属性重新进行了阐释，认为区域义务教育是全国性的公共产品，区域高中阶段教育是在全国范围内具有很强公益性的准公共产品，提出了中央财政和省级财政应是教育财政经费供给主体的观点，为解决地方教育财政问题提供了一条
9、新的理论思路。其次，本文提出了与过去和现行的地方教育财政体制不同的体制重构设想，并进行了理论阐述和论证，具有一定的创新价值，从理论上对重构公共财政体制下的地方教育财政体制问题进行了探索。第三，将重构地方教育财政体制视为一个大的社会系统工程，将原有的一些理论观点和自己的一些独创观点进行了有机整合，为解决我国地方教育财政问题提供了一个较完整的理论视角和分析工具。(2)实际意义本文研究的实际意义有以下几个方面：首先，本文认为现行的地方教育财政体制不能够真正解决地方教育经费供给问题，特别是解决农村教师工资问题，本文提出的重构地方教育财政体制的基本出发点和基本措施是试图从根本上解决边远贫困农村教师工资问
10、题，并论证了其可行性，这为解决地方教育经费问题提供了一种选择方案，具有一定的实际意义。其次，本文针对目前区域教育差距很大的现实，提出了建立全国基础教育办学基准，实行城乡一体化的建议，并进行了详细论述，对改善经济落后地区办学条件、缩小区域之间教育差距，为各级教育主管部门的决策提供了有益的参考意见。第三，本文的实证研究具有真实、具体的特点，为了解地方教育财政的实际运行提供了第一手材料，为推进这一领域的研究做出了一定的努力。3. 研究假设我们认为现有的地方教育财政体制不能满足教育发展的需要，应重构地方教育财政体制。以中央和省级财政为地方教育主体，解决地方财政教育问题。4. 核心概念本论文所使用的地方
11、、地方政府、地方教育、地方财政、地方教育财政的概念界定如下：地方是与中央或全国相对应的概念，是指某一特定的区域，使整体空间的一个部分或部位，是全局中的局部。地方具有层次性，既可指一个省，也可以指一个市、县、乡镇等。在经济行政学文献中，完整意义上的地方政府应具备三个条件：一是相对稳定的地域；二是相对集中的人口；三是一个地方治理机构。我国的地方政府是指除中央政府以外的，按照国家行政区域建立起来的地方行政机关。地方政府与中央政府都是国家行政机关的组成部分，存在着许多一致的目标，都是基于其在国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同。地方教育是指在地方政府领导下进行的教育活动。是指与中央政府
12、直接领导的学校相对而言的教育形式，地方教育是在一定行政区域内进行的，包括地方高等教育、地方基础教育、地方职业与成人教育。广义的地方教育，除以上教育形式外，还包括职业培训和社会教育。地方财政是指地方政府为实现其职能运用一定手段对财政收入与分配过程进行的决策、计划、组织、协调和监督的制度与运行机制，地方财政是指地方财政收入、地方财政支出和地方财政预算管理活动的总称。地方教育财政是教育财政的重要组成部分，是国内各地区的教育财政。地方教育财政是地方政府根据一定的教育政策，为开展地方公共教育事业而获得必要的财源，将其配置于公共教育的各个部门，而进行管理的一系列经济活动的总称，或称之为教育部门的经济活动。
13、它肩负的主要任务是：对本地区各教育部门或教育部门内部的各教育阶段和领域，如何优化教育资源的配置；为实现教育的机会均等，如何配置教育资源；为实现教育费负担的公正性，在何等程度上要求受益者负担，实行受益者负担原则。（二）研究背景和文献综述1. 理论基础（1）公共产品理论美国著名经济学家保罗萨缪尔森在公共支出的纯理论和公共支出理论的图解中给出了公共产品(包括公共服务)的严格定义，即纯粹的公共产品是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务的减少。西方经济学家将此定义引申，与私人产品的特性相对比，提出了公共产品的三种特性：(1)效用的不可分割性(nondivisibili
14、ty)。即整个社会共同享用公共产品的效用，而不能将其效用分割为若干部分，分别由某个厂商或某个人享用。或者，不能按照谁交费谁享用的原则，把不交费的人排除在外。(2)消费的非竞争性(non-rival ness)。即增加一个消费者不会减少其他任何一个人对公共产品的消费量，或者说，增加一个消费者，其边际成本为零。(3)享用的非排他性（non-excludability） 。即在技术上没有合理的办法，将拒绝为之付费的人排除在公共产品的享用范围之外。这里的“合理的办法”指使用该办法排他的成本不能大于排他后所带来的好处，这样才具有经济上的合理性。公共产品理论认为，市场对于生产纯粹的公共产品，往往缺乏效率。
15、因为纯粹的公共产品具有正的外部效应和非排他性，会导致免费搭车者(free rider)的出现。由于免费搭车者的存在，自愿捐献或成本分摊的合作性融资方式，不能保证公共产品的有效供给，那么，就只有依靠强制性的融资方式解决公共产品的供给问题。只有政府具有这种强制性权力，政府可以一方面以征税的方式获取资金，另一方面又将所获得的资金用于公共产品的供给上，但供给的方式有多种，可以由政府委托私人部门来生产；也可以由政府向私人部门购买，再分配给广大公民；还可以由政府直接生产提供。公共产品理论是公共财政框架最基本的核心理论，同时也是构建地方教育财政框架的基础理论。（2）公平效率理论公平与效率是公共财政框架的两个
16、基本点。从经济学的视角来看，在资源配置过程中，公平与效率的矛盾几乎不可避免，这就决定了公共财政政策或政府财政职责的选择性。在教育领域，公平与效率的矛盾并不是截然对立的。一方面，公平与效率存在着矛盾，在教育财政领域最突出的表现是公共财政资源在不同阶段的教育之间、不同区域之间以及不同人群之间的分配。当公共资源更倾向于城市教育时有助于公共资源利用效率的提高，但是同时却会因为用于农村教育的公共资源的减少而有损教育的公平；另一方面，教育领域里的公平与效率并不是截然对立的，教育公平与教育效率是两个可以相互独立的同样重要的教育目标。在经济学理论中，有“效率优先、兼顾公平”或者“公平优先、兼顾效率”两种观点，
17、在教育领域应该坚持教育公平与教育效率并重的原则。在西方国家对教育公平的探讨和实证研究中，最具有影响力的观点是认为教育平等就是要求教育制度能够平等地对待每一个儿童，让每一个儿童受同样的教育，Coleman 提出了教育均等应该包括进入教育系统的机会均等、参与教育的机会均等、教育结果均等，以及教育对生活前景机会的影响均等。（3）公共选择理论美国马里兰大学教授丹尼斯缪勒(Dennis C.Muetler)给公共选择理论下的定义常常被西方学者引用：“公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，
18、政党政治学，官员政治等等。公共选择的方法仍然是经济学的方法。像经济学一样 ， 公 共 选 择 理 论 的基 本 行 为 假 设 是 ， 人 是 一 个 自 利 的 、 理 性 的 、 追 求 效 用 最 大 化 的 人 。 ”公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者)，在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济
19、决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要做出这两类决策。公共选择的一个起因是因为公共产品的外在性。缪勒认为：“总的说来，公共物品的特性构成了集体选择存在的理由” 。外在性，又称作溢出效益（spillover effect ） ，是指“一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来。 ”公共产品的外在性必然引起市场失灵，市场失灵就需要政府干预，在公共选择理论中政府和官员也具有追求效用最大化的特点。公共选择理论的重要代表人物布坎南对此情况提出了用制度和法制来来规范官员行为的理论，他在宪法经济学的范围中写道：“宪法政治经济学是这样一种研究
20、计划：直接研究规则的运行性质，个人在其中相互作用的制度，以及这些规则和制度被选择的过程或规则和制度的产生。这个研究计划与主流经济学的不同之处在于强调约束条件的选择，它与传统的政治科学的区别在于强调个人相互作用的合作而不是对抗。方法论上的个人主义和理性选择被看作是这个研究计划的核心内容” 。（4）教育投资理论人力资本的概念指人们通过教育、培养或其他活动等途径对自身的投资，这些途径会提高他们未来的收入。美国经济学家舒尔茨、贝克尔等人认为，人力资本同物资资本一样，都是需要投入资金才能形成的。人力资本形成的途径主要包括如下几方面投入：用于教育的支出；用于医疗保健方面的支出；用于国内劳动力迁移和流动方面
21、的支出；用于移民入境的支出。其中，教育是最主要的人力资本投入。人力资本理论认为，学校教育投资是人力投资的最大组成部分，也是对人力投资的一个适当的标志。教育支出形成的教育资本是人力资本的主要部分。除了可以带来许多正的外部效应，教育投资还可以增加受教育者未来预期收入，缩小劳动者的收入差别，增强劳动者职业选择和流动的适应能力，抑制人口增长等；同时，劳动力质量的提高，可以促进国民收入的增长。（5）财政支出理论瓦格纳法则德国财政学家阿道夫瓦格纳认为，财政支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。后来的学者将他的观点概括为瓦格纳法则，即财政支出占国民生产总值的比例不断增长。也就是说，随着经济体中人均收
22、入的增长，公共部门的相对规模也增长了。 皮考克和威斯曼的“财政支出阶梯型渐进增长理论”英国经济学家皮考克(A.T.Peacock)和威斯曼(J.Wisemen)提出了“阶梯型渐进增长”理论，这种理论的观点是，在正常年份内，由于人们对“可忍受的租税负担似乎是相当稳定的” ，因此随着经济的增长，税收收入水平的提高，财政支出呈现出渐进的增长趋势。但是，在社会发生突变时，人们为了摆脱战争、饥荒或危机等带来的困境，其税收容忍水平将会提高，这时，政府的支出水平有可能大规模地上升。从而原先的渐进趋势就会被打破，新的较高的预算水平代替了原来较低的税收和支出水平，使整个财政支出在渐进的过程中呈现出一个上升的“台
23、阶” 。 马斯格雷夫与罗斯托的“财政支出增长的发展模型”马斯格雷夫(R.A.Musgrave)与罗斯托(W.W.Rostow)则从经济发展不同阶段的角度分析了财政支出规模扩大的原因。他们认为，在一国经济从较低人均收入向较高人均收入水平发展过程中，财政支出规模的扩大几乎总是要出现的，但是，在经济发展的各个不同阶段，财政支出的构成会有所不同。他们认为，在经济发展的早期阶段，为了给生产性投资创造一个良好的环境，政府必须提供交通、水利、通讯等方面的基础设施，因此，这时期基础设施等方面的公共投资支出比率较高。到了经济发展的中期阶段，政府已为社会提供了大量的便于资本积累的基础设施。但是由于市场失灵的问题日
24、趋突出，政府加强了对经济的干预，由此政府这方面的支出会增加。当经济进入成熟阶段后，随着人均收入的提高，按照推广的恩格尔法则，衣、食、住等基本需要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会随着人均收入的上升而下降，资源可能更多地被用于满足更高层次需要，如：教育、卫生、保健、安全、福利、娱乐等。而这些需要将要求一个较大的公共产品份额。 2. 相关研究成果(1)国外研究诺贝尔经济学奖获奖者瑞典经济学家冈纳缪尔达尔在其著作亚洲的戏剧：对一些国家的贫困的研究和世界贫困的挑战世界反贫困大纲中认真研究了南亚和东南亚一些国家忽视农村教育，将有限的教育财政经费投入到高等教育和中等教育中，导致农村贫困问题更为严重，建
25、议这些国家政府摆脱殖民时期形成的教育体制和教育观念，将更多的财政经费投入到农村教育，以从根本上解决农村贫困问题。诺贝尔经济学奖获奖者印度经济学家阿玛蒂亚森长期关注第三世界国家教育经济问题，他认为基础教育不单单是教育问题，更重要的是政治问题，基础教育有助于解决社会的不平等，也是社会变革的催化剂。他认为“公共支出不足是印度教育成绩差的重要原因” ， “各邦人均教育支出差别很大，最需要公共投资的教育成就低的邦往往是那些财政资源奇缺的邦” ， “另一种不平衡是初级教育占教育支出份额的比重较低” 。他认为，“市场机制的理性适用于私人物品（就像苹果或衬衫） ，而不是公共物品（就像无疟疾环境） ，而且可以证
26、明，可以有很好的理由去超越私人市场所能做到的而提供的公共物品。 ”“鉴于基本教育提供了农村社区共享的好处，超出了受教育者的个人收益，基本教育也含有属于公共物品的成分，受教育者的个人当然从中得到收益，但是除此之外，一个地区的教育程度和识字率的普遍提高可以促进社会变化，而且也可以促进经济进步，使其他人从中受益。要有效的普及这种服务，需要国家和地区的合作和物质支持。事实上，在全世界，国家通常在普及基本教育上发挥了主要作用。今天的富裕国家（包括西方国家、日本和其他东亚国家）历史上识字率的迅速提高，依靠的是低成本的公共教育以及公共收益的共享。 ”(2)国内研究我国地方教育财政问题的理论研究，起源于教育体
27、制改革、财政体制改革、政府管理体制改革所引起的基础教育经费的现实问题的解决。我国的总体教育水平还不高，发展也很不平衡，特别是基础教育问题比较严重：一方面，基础教育投入严重不足，发展滞后；另一方面，基础教育投资主体错位，地方财政特别是县级财政负担沉重，已经成为制约经济欠发达地区，经济进一步发展和社会稳定的严重障碍。2001 年 5 月，国务院颁发了关于基础教育改革与发展的决定 ，指出农村义务教育要实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制” 。对这一将义务教育的职责归县级政府的政策，政府方面乐观地认为，这种体制改革，突出了县级政府统筹基础教育的主体职能，有利于增强县级政府统筹
28、基础教育的力度，因为县级政府的财政收入相对于乡财政和村的收入稳定得多，有利于义务教育的发展，也有利于减轻农民的负担。但许多学者对官方观点持审慎的态度，杜育红认为这一政策的作用有限，认为从县统筹的角度看，新体制能提高教育投入的稳定性与平衡性，但并不能解决总量短缺的问题，而总量短缺问题恰恰是农村基础教育的最大难题。袁桂林教授主持了对中部地区若干个县农村教育经费问题的实证调查，认为现在实行的“以县为主”的义务教育经费管理体制，并没有真正完全解决农村义务教育经费问题。范先佐教授提出构建“以省为主”的农村义务教育财政体制，中央和省级政府在基础教育中承担的财政责任较小，而县级政府的财力与其承担的基础教育责
29、任又不相称。为了改变这种状况，根据我国的实际情况，借鉴其他国家的经验，他认为农村义务教育的财政责任不能由基层政府承担。除发达地区外，农村义务教育的财政责任应以“以县为主”转变为“以省为主” ，省级政府应该成为农村义务教育最主要的教育财政责任承担者 。王善迈、王蓉等学者提出了重构公共教育财政体制的设想，并分别提出了具体的方案，范先佐提出基础教育财政体制应由现在的以县为主提升为以省为主的主张，杨东平认为应改变目前中央教育财政支出主要用于教育部和其他部委所办大学的做法，将部属大学放到地方，中央财政重点支持基础教育，以实现教育公平。也有学者提出在我国努力构建公共财政的框架下，义务教育理应成为公共教育政
30、策支持的“重中之重” ，农村义务教育更应是政府教育财政支出的“重中之重”中的“重中之重” ，因此，在现阶段重点是建立农村义务教育公共教育财政的“低保”制度。陈锡文主编的中国农村公共财政制度：理论政策实证研究 ，从公共财政学的角度研究了中国地方财政和农村公共财政问题。研究了以农村教育财政问题为重点的农村公共财政问题。 中国农村义务教育转移支付制度研究课题组在其研究成果中提出了具有创新意义的中国对农村义务教育转移支付的模式。贾康、苏明、阎坤等财政学者，在研究地方财政问题时，明确指出在地方教育财政中各级政府教育财权与事权划分不清晰，重心过低，影响了对农村教育的发展。（三）研究程序1. 研究设计本课题
31、的研究设计是首先提出研究假设，根据对文献资料认真研究，初步提出目前地方教育财政的体制基本上不能充分解决地方教育经费问题。因此，要重新构建公共型教育体制。围绕这个目的，从几方面入手：第一，梳理相关的理论基础，解决基本理论问题；第二，从历史、现状、国际比较三个方面研究地方教育财政问题；最后，得出结论。2. 研究对象中国地方教育财政问题，核心是地方教育财政体制。3. 研究方法本论文研究主要运用以下研究方法：（1）理论分析方法本课题以公共产品理论、公平效率理论、公共选择理论、教育投资理论、财政支出理论等作为教育财政研究的理论基础。其中，公共产品理论是改革和完善地方教育财政体制的逻辑起点；教育公平是地方
32、教育财政供给所要达到的基本目标；合理的分配教育资源，不受政府官员的偏好和利益集团的影响，是保证地方教育经费供给充足的制度性因素；作为教育投资理论核心的人力资本理论决定了地方教育在农村人力资源开发中的核心和主体作用；财政支出理论为从建设型财政向服务型财政转变提供了理论依据。（2）历史分析方法本课题还使用了历史分析方法，对从清末新式教育产生之后中国地方教育财政制度进行了梳理，系统的总结了我国地方教育财政制度的历史经验和教训，发现了我国地方教育财政制度演变的承袭性，加深了我们对在社会转型时期建立公共财政体制下的地方教育财政制度艰巨性的认识。（3）比较分析方法通过对国际教育财政的比较分析，使我们了解到
33、我国地方教育经费投入同国际平均水平的差距；通过分析不同类型的地方教育财政管理体制，可以了解到其中的利弊得失；对地方教育经费筹措方式的比较，启发我们设计合理的地方教育经费筹措方式；最后通过对不同经济发展水平国家的地方教育财政的比较，使我们认识到中央和省级政府应是农村教育财政的供给主体，经济发展水平不是影响地方教育发展的关键因素。（4）现状分析方法本课题通过对国家、省、县三个层面的教育财政现状的分析，从宏观、中观、微观三个层面了解地方教育财政运行的实际情况。现状分析的方法有利于我们从相关理论出发，探求地方教育财政的运行规律，使提出的建议更符合实际。4.技术路线本课题遵循由远至近，由理论到实践再到理
34、论再到实践的思维方式，技术路线如下：第一步，总结研究背景与提出问题，介绍国内外研究现状，确定本课题研究的主要内容、主要研究方法。为此后的研究做出概括性的前提铺垫。第二步，梳理地方教育财政研究的理论基础。第三步，分析中国地方教育财政的历史沿革。第四步，进行政府间教育财政事权和财权关系的研究。第五步，进行国际地方教育财政比较研究。第六步，对中国农村教育财政的现状分析。第七步，研究为创建地方教育公共财政体制必须进行的制度创新。 最后，得出结论，即要重构公共型教育财政体制。（四） 研究发现或结论1. 地方教育财政的历史沿革（1）旧中国的地方教育财政清末的地方教育财政。1905 年清政府下诏“立停科举以
35、广学校” 。1905年 12 月，在中央设立学部，作为国家管理教育的最高行政机关。次年在各省设立提学使司，负责一省学务。在府、厅、州县设劝学所，管理各辖区内地方教育的发展。1909 年全国共有小学堂 50394 所，学生 1492147 人。这些小学堂大部分分布在中小城镇。真正意义上的中国地方教育财政开始产生。在清末教育经费支出中，中央政府和省级政府的财政支出主要用于发展高等教育和中等教育，这些学校都集中在省城和府城。清代实行中央集权的财政体制，不存在独立的县级财政，县衙署应没有自己独立的财政收入，县级财政不可能履行建设性财政职能。各地区的新式教育采取了多渠道筹措经费的方式。主要采取了以下方式
36、：公款补助、地方自治经费办学、公共财产学费等。北洋政府时期的地方教育财政。1913 年 11 月，北洋政府进行了分税制改革的尝试，把全国的税种分为国家税和地方税。同时，国家与地方划分出了经费支出范围，除教育部直属机关和国立学校外，凡专门教育、普通教育、义务教育诸经费均由地方支出。袁世凯死后，各派军阀混战，国家财政收入主要用于军费、政府开支和偿还外债，地方教育经费支出主要靠县自治财政解决。县自治财政是在北洋军阀初期，各县在国家财政收入之外另行筹措各种地方款项作为财政收入，将之用于教育、警察、实业等各种国家财政不负责开支的地方事业，即当时人所谓“集本地之款项，图本地之公益” 。1921 年县教育局
37、在各省相继设立，1922 年 9 月，教育部召开学制会议，提出地方教育行政以县区为单位，县教育局成为相对独立的教育行政机构。教育局设董事会，负责筹划县教育经费及保管县教育财产，审核教育的预算决算。同时，由于 20 年代全国范围内出现了教育经费独立运动，多数省专门指定固定税源作为教育经费的来源，县教育局对于教育经费有独立的管理权力，在一定的程度上减少了教育经费的挤占挪用现象。但北洋政府时期地方教育发展速度低于清末和国民政府时期，地方教育经费出现普遍性短缺。国民政府时期的地方教育财政。南京国民政府统一全国教育管理体制，建立了中央、省、县三级教育管理机构。在教育财政支出方面，中央教育经费主要包括教育
38、行政费、国立学校费、学术文化机关经费、留学经费、国立研究院经费。在省级政府支出中，教育费支出是占比重较大的支出项目。抗日战争前，大多数县级财政以教育支出为最大支出项目，教育经费独立。旧中国内忧外患、军阀连年混战，阻碍了地方教育财政体制的建立和完善，但其也有一些做法对地方教育的发展起了较大的作用：其一是教育经费独立，这对于地方教育经费起了实质性的保障作用，保障了地方教育在政局不断变化的情况下保持了相应的稳定和平稳的发展；其二是国民政府时期在教育经费法制建设方面做了许多工作，有关法律规章制度十分详细，为后来教育的发展提供了可借鉴的经验；其三是清末北洋军阀和南京国民政府时期都提出了普及义务教育的目标
39、，这对地方教育发展起了较大的作用。其四是在抗日战争时期国民政府实行“战争时期当平时”的教育政策，教育经费应保持较高水平，大中小学学生的人数较抗战前都有所增加，这种对教育的积极态度是应该肯定的。旧中国教育发展较为缓慢，地方教育财政也一直较为困难，主要原因是：第一是中央和省级财政主要将财力放在军费开支和政府开支，旧中国县域经济发展十分落后，以农业为主导产业，以田赋收入为主要税收收入，特别是农村教育发展缺乏有力的保障；第二是许多政府官员包括教育行政机关的官员贪污教育经费中饱私囊的现象严重；第三是在清末和北洋军阀时期以至国民政府前期一直没有建立起现代财政制度，对地方教育经费的收支也产生了不利的影响，这
40、些严重影响了旧中国地方教育的发展，直接导致入学率低，教师工资收入仅能维持最低生活水平，造成了各地区教育发展的极不平衡。（2） 新中国计划经济时期的地方教育财政1950-1952 年新中国建立初期，实行“统一列支” 、高度集中的财政管理体制。第一个五年计划时期，实行“统一领导，分级管理”的财政管理体制。1958-1962 实行“条块结合，以块为主”的财政管理体制，继续实行“统一领导，分级管理”的体制。十年动乱期间实行“财政单列，戴帽下达”的体制。基本保证了教育发展的需要。2.政府间教育财政事权与财权关系研究（1）中央与地方政府间事权与财权划分的基本概述中央与地方政府间的职责划分。稳定职责属于中央
41、政府，单个地方政府对经济稳定的作用并不十分明显；分配职责以中央政府为主，但离不开地方政府的参与；配置职责以地方政府为主，中央政府参与。财政支出的划分。在市场经济条件下，政府的职能或事权主要由以下两个方面组成：一是提供各种必不可少的公共商品，如法治环境、政策体系、社会秩序、公益性的基础设施等；二是为维护社会公平和公正而做出的制度安排，如义务教育、基本社会保障、转移支付等。根据政府事权的内容、性质和特点，政府间支出事权划分应遵循以下基本原则：首先，受益原则。受益原则是指居民对税收的分担应该同其所享受的政府所提供的公共商品的消费状况相连，并根据公共商品的受益范围来确定政府之间的支出事权划分。如果一项
42、公共商品的受益范围是全国性的，惠及全国居民的，或事关国家范围内的整体利益，就属于全国性事权，应由中央政府承担；如果一项公共商品的受益范围主要涉及一定区域内的居民，或与地方利益有直接的关系，则属于地方事权，应由地方政府承担。其次，兼顾公平与效率原则。效率原则是指根据效率的高低来确定支出事权由哪一级政府来承担。这时的效率，主要是指政府承办的支出事权能够最有效满足居民的需要和偏好。按照这种理论，效率原则与受益原则是相互佐证的。第三，比例分担原则。对于混合型事权，应该按照责任比重由中央和地方政府合理分担经费，谁的责任比重大，谁承担的事权相应就大；谁的责任比重小，谁承担的事权相应就小。责任与事权要相应对
43、等，以体现“谁负责，谁支付；多负责，多支付”的经济原则。当然，这种分担还要与承担者的财政能力相适应。政府间支出事权的划分。根据公共财政职能的分解，以及公共产品的层次性特点，中央政府和地方政府之间支出事权划分的框架应该是这样的：由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供，地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产品和服务。对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。有一些项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，周边地区的居民也能受益，这些项目在多大的程度上使外地居民受益成为中央政府在多在程度上参与的主要依据。中央政府参与，一个常见的做法是中央按一定的比例
44、支付该项目的成本，即通过财政转移支付拨款使外部效应内部化。调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如与社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。因为地区间标准和计划的不一致会由于人口的流动而使各地的计划难以实现。但在人口不能做到自由地、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。政府间财权的划分。财政收入是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和。在市场经济条件下，税收是政府财政收入的主要来源，因此，大部分实行分级财政体制的国家普遍采用分税制作为在中央政府和地方政府之间划分财政收入的主要形式。政府间财政转移支付政府间财政转移支付，是指财力和资金在各
45、级政府间无偿转移，这种财力和资金无偿性转移的程序、规则和方法构成政府的财政转移支付制度。政府间的财政转移支付制度既是中央政府或上级政府调控经济，实现资源在全国范围内或区域范围内优化配置，实现收入在地区间的再分配的手段，同时，也是受补助政府的一个重要的收入来源。其之所以必要是因为：首先，纠正纵向财政不平衡；其次，纠正横向财政不平衡；第三，纠正外部性；第四，确定最低服务标准；第五，进行政策诱导。（2）我国各级政府教育事权与财权的划分高等教育的事权和财权的划分。高等教育实行中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的体制。中央部委所属高等学校的拨款主要由中央财政支出，省属高等学校的财政拨款主要由省级
46、财政支出，部分中心城市所办高等学校其办学经费主要由市级财政承担，民办高等学校的办学经费基本由举办者承担及学费维持，中央还对一些各类院校提供专项经费。基础教育事权与财权的划分基础教育“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。各级政府在基础教育财权的划分的分工是：中央政府负责制订全国的基础教育财政政策和相关的制度，对全国地方教育财政支出进行教育和检查，对经济贫困地区和少数民族地区实行财政转移支付，主要用于扶植贫困地区、少数民族地区的中小学学校建设，改善办学条件。用于税费改革后和取消义务教育阶段学校学杂费后，公用经费的补助和免费提供教科书的专款补助。省级人民政府要在合理确定农
47、村中小学教职工编制的基础上，统筹安排解决财力困难县，通过调整财政体制和财政支出结构，逐县核实财力并建立确保农村中小学教职工工资发放的运行机制。根据各县财力状况和保障力度，增加工资性转移支付资金。安排使用中央下达的一般性转移支付和工资性转移支付资金，主要补助财力困难的县用于工资发放。省级财政应设立农村中小学危房改造专项资金和贫困地区少数民族地区的农村中小学学校建设专项补助。用于税费改革后和取消义务教育阶段学校学杂费后，公用经费的补助和免费提供教科书的专款补助。市级人民政府除继续市属重点中学和重点小学的经费外，根据省级人民政府的要求，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，安排相应的工资性转
48、移支付。确保国家统一规定的农村中小学教职工工资按时足额发放，不在发生新的拖欠，对农村中小学危房改造给予补助。县级人民政府按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资项目和标准，结合本级财力和上级给予的转移支付资金，将农村中小学教职工工资全额纳入本级财政预算，通过银行按时足额直接拨到在银行开设的教职工个人工资账户中，保证教职工工资按时足额发放。在安排使用上级的工资性转移支付资金、农村税费改革转移支付资金和一般性转移支付的资金时，首先要用于保证农村中小学教职工工资。要按照中华人民共和国教师法的规定，保证教师工资不低于当地国家公务员的平均水平。县级人民政府要按照省级人民政府核定的农村中小学公
49、用经费标准和定额，统筹安排，予以保证。经济和财力较好的县，标准和定额可以适当提高。县级人民政府要将新增危房的改造列入本级事业发展计划，多渠道筹措经费，确保及时消除新增危房。农村中小学进一步发展所需的校舍建设项目，由县级人民政府列入基础设施建设统一规划，经省级人民政府审批后，县级人民政府多渠道筹措建设资金，特别是争取省、地（市）的资金资助。农村中小学购置教学仪器设备和图书资料所需经费，由县级人民政府安排。县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学“普及九年制义务教育”欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。 职业教育事权和财权的划分中央教育行政部门在国务院领导下，从宏观上统筹管理全国职业技术教育事业，并协同计划、经济、财政、劳动人事各部门分工管理有关职业技术教育的各项工作。技术学校、就业培训中心和学徒培训工作，在国家教委的统筹指导下，仍由劳动人事部门管理。省级教育行政部门统筹领导本省的职业技术教育事业，并协同计划、经济、财政、劳动人事等各部门分工管理有关职业技术教育的各项工作，编制本省职业教育发展规划和年度发展计划，制度年度招生计划，中等职业教育学校的设置，对省级政府内非教育行政部门举办的中等专业学校进行宏观统筹和业务指导。市级教育行政部门负责统筹本市职业教育发展，制订本市职业教育发展规划，与业
