中国电力行业机构改革的选择方案与实施.doc

1、中国电力行业机构改革的选择方案中国电力改革与可持续发展战略研究课题组电力监管援助计划“中国电力改革与可持续发展战略研究”课题研究单位：课题主持单位:国务院发展研究中心产业经济研究部国务院发展研究中心产业经济研究部国家电力公司电力经济研究中心环科院环境规划研究所国家计委能源研究所效率中心国家计委价格研究所国家计委能源研究所可再生能源发展中心中国社科院数量与技术经济研究所国家电力公司法律事务部2一、简介 3二、背景 4三、电力行业重组的主要问题 5从国家的视角来看 5电力是一种投入 5对环境的巨大影响 6四、中国电力行业重组的目标和制约因素 7目标 1：提高效率，降低成本 7几点建议 7目标 2：

2、降低电价 8几点建议 8目标 3：中国西部的经济开发 8几点建议 8目标 4：改善环境 8几点建议 9目标 5：吸引投资 9几点建议 9制约因素 10制约因素 1：限制价格的上涨 10制约因素 2：限制税收的调整 10五、具体的改革政策及实施步骤 111. 法律 11几点建议 112. 能源效率 12几点建议 133. 可再生能源资源 13几点建议 154. 环境保护 16几点建议 175. 电价改革 17几点建议 186. 投资与融资 193几点建议 207. 税收与费用 20几点建议 214一 、 简 介中 国 目 前 正 在 对 电 力 行 业 部 门 进 行 重 大 调 整 。 随 着

3、 中 国 经 济 的 发 展 ， 中 国 对 电力 部 门 的 关 联 程 度 也 不 断 增 强 。 为 满 足 高 科 技 经 济 和 快 速 发 展 的 需 要 而 拓 展 其 电 力 系统 方 面 ， 中 国 还 面 临 着 许 多 挑 战 ， 如 改 善 电 力 系 统 的 可 靠 性 ， 提 高 能 源 效 率 ， 以 及 环境 保 护 等 。 中 国 选 择 什 么 样 的 政 策 ， 及 其 如 何 实 施 这 些 政 策 将 决 定 其 改 革 是 否 能 够 持续 下 去 。在 过 去 的 一 年 半 中 ， 为 了 更 好 地 适 应 不 断 变 化 的 经 济 发 展

4、需 要 ， 以 及 为 电 力 行 业重 组 提 出 综 合 ， 电 力 需 求 ， 及 其 未 来 的 发 展 情 况 进 行 了 广 泛 的 研 究 。 这 项 研 究 的 结 果不 久 将 以 中 国 电 力 改 革 与 可 持 续 发 展 战 略 研 究 的 形 式 出 版 发 行 。 该 中 国 电 力改 革 与 可 持 续 发 展 战 略 研 究 分 析 了 众 多 有 关 问 题 法 律 和 监 管 改 革 ， 环 境 保 护 ，可 再 生 能 源 ， 税 收 与 收 费 ， 投 资 ， 终 端 使 用 能 效 及 电 价 等 。 该 研 究 将 提 交 给 有 关 决 策者 ，

5、 供 其 考 虑 采 取 何 种 决 策 时 参 考 。本 文 某 种 程 度 上 就 是 性 建 议 ， 中 国 许 多 研 究 机 构 ， 以 及 政 府 和 行 业 中 的 相 关 部 门对 中 国 电 力 部 门 的 生 产 能 力 中 国 电 力 改 革 与 可 持 续 发 展 战 略 研 究 的 合 成 。 该 文也 借 鉴 了 世 界 上 其 他 国 家 有 关 重 组 方 面 的 经 验 教 训 ， 目 的 是 对 行 业 重 组 方 面 最 重 要 问题 提 供 一 个 扼 要 的 说 明 ， 为 中 国 的 高 层 决 策 者 们 在 探 讨 如 何 最 佳 地 改 革 国

6、 家 电 力 部 门提 供 某 些 建 议 。二 、 背 景中 国 是 世 界 上 第 二 大 能 源 消 耗 国 ， 仅 次 于 美 国 。 煤 炭 在 中 国 的 能 源 结 构 中 处 于 支配 地 位 ， 占 使 用 能 源 总 量 的 70%以 上 。 在 全 世 界 的 能 源 消 耗 总 量 中 ， 中 国 的 煤 炭 消 耗约 占 世 界 消 耗 总 量 的 27.9%， 石 油 消 耗 占 5.6%， 天 然 气 消 耗 占 0.01%， 水 电 占 6.4%。在 中 国 总 的 能 源 消 耗 中 ， 发 电 部 门 所 消 耗 的 能 源 占 30%。 2000 年 ，

7、装 机 总 量 为319GW， 其 中 74.4% 是 热 电 ， 24.8%为 水 电 ， 还 有 不 到 1%的 核 电 和 其 他 能 源 如 可再 生 能 源 发 的 电 力 。 到 2001 年 底 ， 装 机 总 量 约 为 339GW（ 位 居 世 界 第 二 位 ， 仅 次于 美 国 ） ， 这 一 增 长 的 来 源 主 要 是 燃 煤 的 热 电 厂 。虽 然 煤 炭 是 中 国 能 源 结 构 中 的 主 要 燃 料 ， 但 用 于 发 电 的 煤 炭 量 仅 占 煤 炭 消 耗 总5量 的 40%， 这 一 比 率 与 较 为 发 达 国 家 占 大 约 80%的 比

8、率 相 比 要 低 得 多 。 中 国 的 大 部分 煤 炭 消 耗 用 于 商 业 ， 工 业 锅 炉 及 住 宅 （ 做 饭 和 取 暖 ） 。 虽 然 中 国 在 煤 炭 利 用 方 面 的效 率 较 以 前 提 高 了 很 多 ， 但 是 中 国 煤 炭 使 用 的 净 热 效 率 还 很 低 。 近 一 步 提 高 煤 炭 利 用率 方 面 仍 大 有 潜 力 可 挖 。 随 着 中 国 的 经 济 发 展 和 科 技 进 步 ， 中 国 每 1 万 元 人 民 币 的国 内 生 产 总 值 所 消 耗 能 源 已 从 1990 年 的 5.58 t 标 煤 （ 约 为 3465kW

9、h） 逐 步 降 到2000 年 的 1.43 t 标 煤 （ 1426kWh） 。 但 是 ， 仍 有 巨 大 的 改 进 空 间 ， 中 国 69 兆 焦 耳 /美元 的 能 源 产 出 效 率 与 世 界 上 最 发 达 的 七 个 国 家 的 平 均 水 平 11.7 兆 焦 耳 /美 元 相 比 要 高出 六 倍 以 上 。 电 力 生 产 部 门 一 方 面 通 过 淘 汰 老 厂 ， 一 方 面 通 过 新 的 资 本 投 入 已 经 明 显的 提 高 了 能 源 效 率 。 结 果 ， 中 国 燃 煤 发 电 厂 的 供 电 燃 煤 消 耗 量 已 从 1985 年431g/k

10、Wh 降 到 2000 年 的 392g/kWh。 但 是 ， 与 经 济 较 为 发 达 的 国 家 相 比 ， 每 kWh还 要 高 出 6070 g。中 国 已 经 意 识 到 有 必 要 提 高 经 济 效 率 ， 同 时 减 少 对 环 境 的 破 坏 ， 并 已 经 开 始 在 电力 部 门 实 施 机 构 改 革 。 这 些 改 革 引 入 了 独 立 的 电 力 生 产 商 ， 及 电 力 部 的 政 府 职 能 和 企业 职 能 的 分 离 。 在 20 世 纪 80 年 代 和 90 年 代 ， 有 两 项 重 大 改 革 ： 在 80 年 代 为 了 克服 能 源 供 应

11、 短 缺 的 困 难 ， 政 府 于 1987 年 开 放 市 场 ， 允 许 独 立 的 电 力 生 产 商 依 据 长 期合 同 进 入 电 力 市 场 。 事 实 证 明 ， 这 项 开 放 市 场 的 改 革 ， 辅 之 以 其 他 措 施 ， 证 明 是 非 常成 功 的 。 因 此 ， 到 90 年 代 中 期 ， 能 源 短 缺 的 问 题 基 本 上 得 到 了 解 决 。当 供 求 基 本 平 衡 后 ， 中 国 的 决 策 者 们 便 开 始 考 虑 新 的 改 革 以 提 高 电 力 部 门 的 效 率 。1996 年 4 月 1 日 ， 现 行 的 电 力 法 开 始

12、生 效 ， 该 法 将 电 力 部 的 政 府 职 能 与 企 业 职 能 分 离 。1997 年 ， 取 消 电 力 部 ， 成 立 国 家 电 力 公 司 取 而 代 之 ， 目 的 是 将 公 用 事 业 的 企 业 管 理 与政 府 监 管 职 能 分 开 ， 建 立 独 立 的 电 力 企 业 。 原 电 力 部 的 政 府 职 能 和 监 管 职 能 分 属 国 家发 展 计 划 委 员 会 （ 国 家 计 委 ） 和 国 家 经 济 贸 易 委 员 会 （ 国 家 经 贸 委 ） 。目 前 正 在 考 虑 实 施 进 一 步 的 改 革 ： 发 电 与 输 电 、 配 电 的 分

13、 离 ， 建 立 电 力 批 发 市 场 ，促 进 跨 地 区 的 电 力 交 易 ， 是 当 前 正 在 酝 酿 政 策 之 中 的 主 要 特 征 。 试 点 电 力 批 发 市 场 目前 正 在 上 海 和 浙 江 两 省 市 运 行 。 预 计 在 未 来 10 年 中 ， 电 力 需 求 有 望 高 速 增 长 ， 因 此目 前 正 积 极 鼓 励 有 竞 争 力 的 电 力 供 应 商 进 入 市 场 。 如 果 中 国 想 在 未 来 数 年 中 持 久 地 满足 其 能 源 需 求 ， 就 必 须 制 定 一 套 综 合 配 套 的 政 策 和 改 革 措 施 。6三 、 电

14、力 行 业 重 组 的 主 要 问 题对 经 济 中 某 个 产 业 进 行 重 组 是 一 项 十 分 艰 巨 的 任 务 ， 尤 其 是 对 其 他 产 业 赖 以 生 存的 产 业 进 行 重 组 就 更 是 这 样 。 世 界 各 大 洲 的 国 家 在 过 去 的 10 年 中 都 进 行 了 电 力 部 门的 改 革 。 有 些 国 家 ， 如 英 国 ， 挪 威 ， 阿 根 廷 ， 新 西 兰 ， 澳 大 利 亚 及 美 国 部 分 地 区 建 立了 竞 争 性 电 力 批 发 市 场 ， 并 且 在 一 些 地 区 建 立 了 零 售 电 力 市 场 。 另 外 一 些 国 家

15、 ， 如 埃及 和 印 度 开 始 实 施 将 国 有 电 力 公 司 私 有 化 ， 并 成 立 监 管 机 构 对 该 行 业 进 行 监 督 以 实 现国 家 宏 观 的 公 共 政 策 目 标 。 从 某 种 程 度 上 讲 ， 每 种 方 式 都 有 自 己 的 特 色 ， 都 是 适 合 其本 国 特 殊 的 历 史 和 现 实 条 件 的 。 但 是 ， 这 些 国 家 当 中 有 些 东 西 是 相 通 的 ， 如 其 目 标 都是 提 高 能 源 效 率 ， 激 励 创 新 ， 成 立 独 立 的 监 管 机 构 和 市 场 机 制 ， 促 进 环 境 保 护 等 等 。从

16、国 家 的 视 角 来 看我 们 在 讨 论 电 力 行 业 改 革 的 时 候 往 往 仅 局 限 于 该 行 业 本 身 而 忽 略 了 其 他 更 广 泛 的方 面 ， 而 这 些 方 面 实 际 上 受 电 力 行 业 的 影 响 很 大 。 如 果 不 能 将 电 力 行 业 重 组 与 国 家 其他 相 关 方 面 一 并 考 虑 ， 这 一 系 列 的 目 标 和 政 策 所 带 来 的 将 是 弊 大 于 利 。 对 于 国 家 和 省市 决 策 者 们 来 讲 ， 有 关 电 力 方 面 的 两 个 事 实 可 以 说 明 电 力 行 业 与 中 国 社 会 经 济 的 重

17、要联 系 。 首 先 ， 电 力 对 经 济 来 讲 是 一 种 投 入 而 不 是 一 种 产 出 ； 其 次 ， 电 力 行 业 单 对 环 境的 影 响 是 巨 大 的 ， 环 境 成 本 在 该 行 业 对 经 济 的 贡 献 中 也 占 相 当 大 的 比 例 （ 一 般 约 占 国内 生 产 总 值 的 2% 4%） 。电 力 是 一 种 投 入中 国 经 济 利 用 电 力 投 入 和 其 他 生 产 要 素 的 投 入 来 生 产 商 品 或 服 务 以 满 足 国 内 外 消费 者 的 需 要 。 生 产 一 定 量 的 产 品 和 服 务 而 使 用 不 必 要 的 过 多

18、 的 电 力 则 是 一 种 浪 费 ， 也是 不 经 济 的 。 就 像 使 用 过 多 的 钢 铁 来 生 产 汽 车 ， 使 用 过 多 的 水 泥 来 修 筑 堤 坝 ， 或 使 用过 多 的 布 料 来 生 产 衬 衫 。 如 果 中 国 扩 大 手 机 的 生 产 和 销 售 可 以 改 善 经 济 ， 但 是 如 果 使用 不 必 要 的 过 多 的 电 来 生 产 手 机 ， 其 他 产 品 和 服 务 就 是 低 效 率 的 ， 浪 费 的 和 污 染 环 境的 。从 国 家 的 视 角 来 看 ， 中 国 经 济 发 展 的 理 想 状 态 应 该 是 生 产 更 多 的

19、产 品 和 服 务 ， 提高 人 民 生 活 水 平 ， 同 时 使 用 较 少 的 投 入 。 但 是 从 煤 炭 供 应 商 及 电 力 公 司 等 较 为 狭 度 来看 ， 就 会 得 出 完 全 不 同 的 结 论 。 煤 炭 供 应 商 的 首 要 利 益 是 卖 出 更 多 的 煤 ， 而 电 力 公 司7的 利 益 是 卖 出 更 多 的 电 ， 这 两 者 的 利 益 都 与 国 家 利 益 相 矛 盾 。 问 题 就 在 于 如 何 制 订 政策 能 够 使 个 人 （ 既 包 括 公 司 又 包 括 消 费 者 ） 的 利 益 与 国 家 的 利 益 相 一 致 ， 也 就

20、 是 个 人的 行 为 方 式 既 有 利 于 其 本 身 又 能 够 推 动 国 家 整 体 利 益 的 发 展 。 隘 的 角以 最 低 的 成 本 提 供 电 力 服 务 应 成 为 中 国 电 力 部 门 改 革 的 指 导 原 则 。 从 能 源 服 务 的视 角 来 看 电 力 就 是 一 种 投 入 ， 这 种 电 力 投 入 如 果 与 电 灯 泡 结 合 就 有 照 明 ， 如 果 与 电 动机 相 结 合 就 会 产 生 动 力 或 电 力 传 动 。 能 源 服 务 的 成 本 就 是 能 够 照 明 、 驱 动 马 达 或 启 动冰 箱 的 电 价 乘 以 生 产 所

21、需 照 明 ， 动 力 及 制 冷 所 需 千 瓦 时 数 量 的 乘 积 。 这 就 意 味 着 马 达或 冰 箱 将 千 瓦 时 转 换 成 机 械 能 或 制 冷 的 效 率 是 十 分 重 要 的 。 因 此 ， 如 果 所 需 的 能 源 服务 是 制 冷 ， 最 理 想 的 结 果 就 是 用 最 低 成 本 的 投 资 提 高 冰 箱 的 效 率 和 为 冰 箱 供 电 。虽 然 能 源 效 率 方 面 所 需 的 投 资 是 很 大 的 ， 但 我 们 仍 可 以 看 到 降 低 能 源 服 务 成 本 的潜 力 。 提 高 能 源 效 率 的 成 本 远 远 低 于 增 加

22、电 力 供 应 的 成 本 。 进 行 电 力 行 业 重 组 必 须 确保 改 革 能 够 利 用 竞 争 力 来 降 低 供 应 成 本 并 为 提 高 能 源 效 率 增 加 投 资 。对 环 境 的 巨 大 影 响第 二 个 方 面 就 是 能 源 消 耗 和 环 境 之 间 存 在 着 不 容 忽 视 的 联 系 。 发 电 厂 的 污 染 影 响了 空 气 、 湖 泊 、 河 流 、 农 作 物 、 土 地 、 动 物 栖 息 地 和 人 类 的 健 康 。 电 力 生 产 对 环 境 的影 响 是 巨 大 的 ， 各 地 区 、 各 国 乃 至 全 球 都 存 在 这 个 问 题

23、 。 对 大 多 数 国 家 来 讲 ， 发 电 对环 境 所 造 成 的 危 害 ， 只 有 迅 猛 发 展 的 交 通 运 输 部 门 能 与 之 匹 敌 。 经 济 活 动 中 的 电 力 生产 无 一 例 外 地 成 为 最 大 的 固 定 空 气 污 染 源 。 在 美 国 ， 电 力 部 门 仅 占 整 个 经 济 的2%， 而 它 所 引 起 的 空 气 污 染 却 占 全 部 大 气 污 染 的 1/3 以 上 。 中 国 的 电 力 生 产 占 全 国产 生 酸 雨 的 气 体 排 放 达 40%以 上 ， 而 且 这 个 比 例 还 在 上 升 。尽 管 许 多 政 府 希

24、 望 能 为 其 公 民 及 经 济 提 供 丰 富 的 低 成 本 电 力 ， 但 是 ， 如 果 在 实 施过 程 中 忽 视 了 环 境 问 题 ， 结 果 只 能 给 社 会 造 成 其 他 更 为 巨 大 的 损 失 ： 如 公 共 健 康 水 平的 下 降 ， 农 作 物 的 减 产 等 。 我 们 在 对 电 力 系 统 进 行 计 划 、 扩 建 和 改 革 时 将 对 环 境 的 影响 一 并 考 虑 进 来 ， 要 比 等 环 境 已 经 遭 到 破 坏 ， 大 的 既 得 利 益 集 团 又 抵 制 改 革 时 再 考 虑环 境 影 响 更 为 有 效 。8四 、 中 国

25、 电 力 行 业 重 组 的 目 标 和 制 约 因 素从 广 义 上 讲 ， 行 业 重 组 是 对 经 济 变 化 及 该 经 济 中 某 个 具 体 产 业 变 化 的 一 种 反 应 。在 过 去 的 几 十 年 中 ， 电 力 生 产 、 传 输 和 使 用 过 程 中 的 技 术 变 化 ， 以 及 从 总 体 上 来 看 ，其 他 的 经 济 改 革 和 机 构 改 革 已 经 向 比 较 陈 旧 的 行 业 管 理 模 式 和 提 供 服 务 的 方 法 提 出 了挑 战 。 已 经 出 现 了 提 高 效 率 ， 减 少 电 力 生 产 对 环 境 的 污 染 ， 增 强 可

26、 靠 性 ， 提 高 服 务 质量 的 新 方 法 ， 但 是 要 取 得 这 些 成 效 就 必 须 进 行 各 个 方 面 的 改 革 。 明 确 改 革 的 目 标 并 认清 可 能 制 约 改 革 的 因 素 ， 对 改 革 的 成 功 是 至 关 重 要 的 。美 国 和 其 他 国 家 的 教 训 表 明 有 许 多 政 策 ， 如 果 加 以 正 确 实 施 的 话 ， 能 够 确 保 中 国以 可 持 续 的 方 式 拓 展 并 改 革 其 电 力 部 门 和 由 电 力 部 门 带 动 的 经 济 。 国 际 经 验 还 表 明 ，在 进 行 电 力 部 门 重 组 中 没

27、有 唯 一 的 正 确 或 错 误 的 方 法 。 对 中 国 来 讲 ， 最 好 的 方 法 就 是在 中 国 既 定 的 政 治 经 济 制 约 条 件 下 ， 能 够 最 大 限 度 的 满 足 中 国 制 定 的 目 标 。 成 功 的 重组 取 决 于 所 采 用 的 方 法 ， 但 更 重 要 的 是 有 赖 于 如 何 恰 当 地 制 定 和 实 施 市 场 改 革 和 机 构改 革 。中 国 已 明 确 了 电 力 行 业 重 组 中 的 几 个 重 要 目 标 。 在 下 面 几 章 中 介 绍 了 中 国 电 力 行业 重 组 的 目 标 及 其 内 涵 ， 以 及 确 保

28、 这 些 目 标 得 以 实 现 所 应 采 取 行 动 的 步 骤 。目 标 1： 提 高 效 率 ， 降 低 成 本降 低 能 源 成 本 ， 同 时 提 高 能 源 效 率 是 中 国 电 力 行 业 改 革 目 标 重 中 之 重 。 根 据 我 们对 中 国 电 力 行 业 的 了 解 ， 对 现 有 发 电 厂 和 新 建 发 电 厂 通 过 广 泛 利 用 各 省 各 地 区 竞 争 性市 场 机 制 ， 调 整 现 有 电 力 合 同 ， 电 厂 调 度 合 理 化 ， 可 以 大 大 降 低 成 本 。而 且 ， 提 高 终 端 使 用 能 效 也 为 降 低 成 本 提 供

29、 了 巨 大 的 机 会 。 国 际 经 验 表 明 ， 终 端使 用 能 效 成 本 必 然 低 于 现 有 发 电 厂 的 成 本 ， 而 且 远 远 低 于 建 立 新 发 电 厂 及 相 关 输 配 电的 成 本 。 中 国 的 能 源 效 率 专 家 们 一 致 认 为 中 国 也 存 在 同 样 的 机 会 。加利福尼亚州的经验表明，对提高终端使用能效进行投资能够解决电力需求，抑制市场支 配 力 ， 降 低 居 高 不 下 的 市 场 价 格 。 加 利 福 尼 亚 州 及 其 他 地 区 的 经 验 还 表 明 ， 零 售竞 争 收 效 不 佳 ， 有 时 候 甚 至 导 致 批

30、 发 市 场 运 行 的 混 乱 。9几 点 建 议1. 实 现 发 电 与 输 配 电 的 完 全 分 离 ， 将 省 级 市 场 试 点 计 划 ， 扩 展 到 区 域 性 电 力 批 发市 场 ， 使 那 些 确 保 能 平 稳 过 渡 ， 并 能 满 足 环 境 目 标 和 其 他 目 标 的 政 策 得 到 贯 彻 执 行 。近 期 内 研 究 零 售 竞 争 ， 但 暂 不 实 施 。2. 限 制 期 货 市 场 的 规 模 ， 密 切 关 注 市 场 支 配 力 ， 将 需 求 反 应 完 全 纳 入 电 力 批 发 市场 规 则 当 中 。3. 执 行 多 种 政 策 来 促

31、进 终 端 使 用 能 效 的 提 高 ， 例 如 ， 专 门 设 计 的 系 统 效 益 收 费 和绩 效 监 管 ， 用 于 鼓 励 电 力 公 司 投 资 于 需 求 侧 管 理 （ 或 能 源 效 率 ） 。目 标 2： 降 低 电 价与 降 低 成 本 目 标 相 联 系 的 是 降 低 电 力 价 格 的 目 标 。 中 国 同 许 多 其 他 国 家 一 样 ， 现有 电 价 已 经 很 高 了 ， 如 果 进 行 电 力 行 业 重 组 使 消 费 者 用 电 价 格 升 高 的 话 ， 那 么 重 组 将是 失 败 的 。 几 乎 每 一 种 重 组 和 扩 大 利 用 市

32、场 的 途 径 都 增 加 了 降 低 成 本 的 机 会 ， 但 降 低成 本 并 不 一 定 降 低 消 费 者 电 价 ， 成 本 降 低 可 能 增 加 发 电 厂 利 润 ， 也 可 能 是 降 低 消 费 者的 电 价 ， 亦 或 是 两 者 兼 而 有 之 。 如 果 采 取 若 干 其 他 步 骤 的 话 ， 降 低 成 本 必 定 降 低 消 费者 电 价 ， 其 中 以 下 三 点 尤 为 重 要 ： （ 1） 采 用 周 密 设 计 的 方 案 使 现 有 发 电 厂 从 现 有 定价 机 制 过 渡 到 竞 争 性 市 场 定 价 机 制 ； （ 2） 吸 引 投 资

33、并 形 成 价 格 稳 定 的 电 力 市 场 ；（ 3） 控 制 市 场 支 配 力 。加 利 福 尼 亚 州 能 源 危 机 很 好 地 说 明 了 ， 如 果 目 标 与 制 约 因 素 不 明 确 ， 如 果 监 管 机构 没 有 充 分 权 力 来 解 决 问 题 的 话 ， 将 可 能 产 生 什 么 样 的 后 果 。 加 利 福 尼 亚 州 及 许 多 其他 国 家 的 经 验 表 明 ， 在 竞 争 性 发 电 市 场 中 ， 市 场 支 配 力 是 一 个 十 分 严 重 的 问 题 。 即 使电 厂 的 集 中 程 度 远 远 低 于 20%的 水 平 也 会 产 生 严

34、 重 的 市 场 支 配 力 问 题 ， 使 竞 争 带 来 的成 本 降 低 不 能 转 化 成 降 低 消 费 者 的 电 价 。几 点 建 议1. 建 立 并 培 训 一 支 强 有 力 的 中 央 监 管 机 构 ， 使 之 有 足 够 的 权 威 和 对 策 来 监 督 市 场的 发 展 ， 解 决 现 有 试 点 项 目 中 存 在 的 十 分 严 重 的 市 场 支 配 力 问 题 ， 监 管 所 有 垄 断 性 服务 。102. 增 加 电 力 合 同 的 竞 争 压 力 ， 有 助 于 降 低 消 费 者 的 电 价 。3. 鼓 励 采 用 签 订 长 期 电 力 合 同 方

35、 式 和 其 他 手 段 来 降 低 电 价 ， 减 少 投 资 者 和 消 费 者的 收 益 风 险 。 另 外 ， 还 有 助 于 防 范 市 场 支 配 力 的 滥 用 。4. 改 革 税 收 政 策 。目 标 3： 中 国 西 部 的 经 济 开 发中 国 西 部 的 经 济 开 发 是 又 一 个 重 要 目 标 。 中 国 西 部 有 丰 富 的 可 再 生 能 源 ， 包 括 水 、风 、 和 清 洁 的 天 然 气 。 开 发 西 部 地 区 意 味 着 电 力 部 门 的 重 组 要 确 保 可 再 生 能 源 和 清 洁能 源 得 到 开 发 。几 点 建 议1. 采 取

36、行 之 有 效 的 政 策 ， 如 “可 再 生 能 源 份 额 标 准 ”或 “强 制 性 市 场 份 额 ”来促 进 可 再 生 能 源 的 开 发 。2. 调 整 税 收 政 策 促 进 可 再 生 能 源 的 开 发 。3. 制 定 竞 争 性 发 电 市 场 规 则 及 输 电 定 价 及 并 网 规 则 ， 允 许 可 再 生 能 源 充 分 参 与 市场 。4. 制 定 更 好 的 环 境 政 策 ， 如 发 电 绩 效 标 准 ， 对 现 有 的 法 规 加 以 完 善 ， 如 “谁 污染 谁 付 费 ”的 法 规 。目 标 4： 改 善 环 境改 善 环 境 也 是 中 国

37、的 重 中 之 重 。 对 电 力 行 业 进 行 重 组 必 然 要 影 响 环 境 。 对 这 些 影响 反 应 比 较 敏 感 的 国 家 而 言 ， 电 力 行 业 重 组 对 改 善 该 产 业 的 经 济 效 益 及 国 家 的 环 境 质量 提 供 了 机 会 。 如 果 行 业 重 组 不 能 综 合 系 统 地 实 现 环 境 目 标 和 国 家 制 定 的 其 他 目 标 ，那 么 重 组 将 对 公 众 健 康 ， 环 境 乃 至 实 现 国 家 其 他 重 要 目 标 的 能 力 会 带 来 不 必 要 的 损 害 。国 家 制 定 的 许 多 与 能 源 相 关 的

38、政 策 其 主 旨 都 是 改 善 环 境 状 况 ， 这 些 政 策 包 括 增 加使 用 风 力 与 天 然 气 发 电 ， 安 装 10,000 多 兆 瓦 的 烟 道 气 脱 硫 装 置 ， 实 施 新 的 排 放 总 量控 制 及 “谁 污 染 谁 付 费 ”的 法 规 。 对 电 力 行 业 重 组 必 须 谨 慎 行 事 ， 否 则 使 用 天 然 气 及11烟 道 气 脱 硫 装 置 带 来 的 环 境 改 善 可 能 被 轻 易 地 毁 掉 了 。 比 如 ， 在 所 有 竞 争 性 发 电 市 场 ，发 电 厂 的 电 力 调 度 是 依 据 竞 标 价 格 来 决 定 的

39、 。 一 般 来 讲 ， 配 有 烟 道 气 脱 硫 装 置 的 燃 煤发 电 厂 及 使 用 天 然 气 作 燃 料 的 发 电 厂 其 运 营 成 本 较 高 。 如 果 不 给 予 特 别 关 照 ， 这 类 发电 厂 卖 出 的 电 比 本 来 可 以 卖 出 的 电 要 少 ， 或 根 本 卖 不 出 去 。 更 清 洁 发 电 厂 售 电 量 的 减少 便 意 味 着 不 可 能 实 现 改 善 环 境 预 想 的 目 标 。 如 果 不 能 够 认 真 执 行 输 电 计 划 和 定 价 的话 ， 他 们 也 会 妨 碍 清 洁 能 源 的 开 发 ， 尤 其 是 那 些 在 偏

40、 远 地 区 的 清 洁 资 源 。当 前 的 污 染 收 费 远 远 低 于 污 染 控 制 成 本 ， 污 染 收 费 仅 占 中 国 经 济 污 染 损 失 成 本 的一 小 部 分 。几 点 建 议1. 修 改 包 括 更 具 强 制 性 的 “排 放 总 量 控 制 ”政 策 ， 及 更 为 有 效 的 “谁 污 染 谁 付费 ”等 相 关 的 环 境 法 规 。2. 把 通 过 污 染 收 费 得 来 的 资 金 作 为 开 发 清 洁 能 源 和 提 高 能 源 效 率 的 基 金 。3. 对 发 电 厂 实 行 以 产 出 为 基 础 的 发 电 绩 效 标 准 。4. 在 竞

41、 争 性 发 电 市 场 的 市 场 准 则 中 纳 入 环 境 政 策 。5. 改 革 税 收 政 策 。目 标 5： 吸 引 投 资吸 引 投 资 ， 增 加 对 发 电 、 输 电 、 配 电 、 能 源 效 率 、 负 荷 调 节 等 技 术 的 投 入 是 另 一个 重 要 目 标 。 目 前 ， 中 国 的 输 配 电 系 统 资 金 缺 口 很 大 ， 电 力 需 求 的 增 长 也 要 有 巨 额 资金 的 投 入 。 那 些 提 供 资 金 扩 大 电 力 服 务 系 统 的 单 位 或 个 人 应 对 法 规 的 整 体 性 和 稳 定 性充 满 信 心 ， 而 这 些 法

42、 规 监 控 电 力 部 门 运 营 的 。 其 中 关 键 的 一 步 是 ， 形 成 健 全 的 监 管 机构 ， 确 保 消 费 者 能 够 受 到 公 平 待 遇 ， 无 论 是 竞 争 性 企 业 还 是 垄 断 性 企 业 都 能 收 回 成 本而 且 吸 引 新 的 投 资 。几 点 建 议1. 建 立 有 效 的 监 管 机 构 ， 对 新 的 发 电 、 输 电 、 配 电 、 提 高 能 源 效 率 技 术 及 负 荷 调节 技 术 实 行 透 明 的 可 以 预 测 的 定 价 政 策 和 投 资 政 策 。122. 鼓 励 采 用 减 少 短 期 价 格 波 动 风 险

43、 的 长 期 合 同 、 容 量 市 场 及 其 他 交 易 机 制 ， 因 为这 种 价 格 波 动 无 论 对 消 费 者 还 是 对 投 资 者 而 言 都 是 没 有 好 处 的 。3. 采 取 鼓 励 增 加 能 源 效 率 、 使 用 清 洁 能 源 和 控 制 污 染 投 资 的 政 策 ， 如 对 可 再 生 能源 实 施 强 制 性 市 场 份 额 ， 对 能 源 效 率 采 用 系 统 效 益 收 费 （ SBC） 及 发 电 绩 效 标 准（ GPS） 。制 约 因 素认 清 电 力 行 业 重 组 实 践 中 及 政 治 上 的 制 约 因 素 ， 与 理 解 电 力

44、行 业 重 组 的 目 标 是 同等 重 要 的 。 中 国 的 决 策 者 在 论 证 电 力 行 业 重 组 会 碰 到 两 个 比 较 突 出 的 制 约 因 素 。制 约 因 素 1： 限 制 价 格 的 上 涨如 果 电 力 行 业 部 门 重 组 导 致 价 格 上 涨 会 产 生 怎 样 的 后 果 和 政 治 影 响 呢 ？ 很 多 国 家的 决 策 者 都 认 为 ， 如 果 重 组 导 致 消 费 者 的 价 格 上 涨 ， 那 么 公 众 的 反 应 和 政 治 反 应 将 会使 重 组 带 来 的 好 处 消 失 殆 尽 。 因 此 ， 许 多 国 家 和 州 政 府

45、都 规 定 将 降 低 电 价 或 保 持 电 价不 变 作 为 重 组 法 的 一 条 原 则 。 如 果 限 制 价 格 上 涨 也 是 中 国 面 临 的 制 约 因 素 之 一 ， 那 么对 这 种 制 约 因 素 从 一 开 始 就 应 清 楚 说 明 并 为 大 家 彻 底 了 解 。 如 果 现 有 的 消 费 价 格 必 须调 整 （ 比 如 关 于 输 配 电 方 面 ） ， 那 么 在 重 组 开 始 之 前 早 早 完 成 所 需 要 的 调 整 是 十 分 重要 的 。制 约 因 素 2： 限 制 税 收 的 调 整另 外 一 个 较 为 普 遍 的 制 约 因 素 就

46、 是 各 级 地 方 和 省 市 政 府 的 税 收 收 入 不 应 突 然 发 生改 变 。 如 果 限 制 税 收 的 调 整 也 是 中 国 面 临 的 一 个 制 约 因 素 的 话 ， 在 进 行 重 组 的 过 程 中 ，必 须 确 保 稳 定 的 税 收 和 其 他 收 入 ， 而 使 竞 争 性 发 电 市 场 又 不 走 样 。 许 多 州 和 国 家 也 遇到 过 这 类 问 题 并 且 解 决 了 这 类 问 题 。五 、 具 体 改 革 政 策 和 行 动 步 骤（ 一 ） 法 律不 论 中 国 最 终 选 择 何 种 工 业 结 构 ， 中 国 电 力 部 门 的 改

47、 革 都 需 要 对 现 行 法 律 和 监 管13框 架 进 行 改 革 。法 规 方 面 改 革 的 一 项 重 要 内 容 是 建 立 一 个 独 立 的 政 府 部 门 来 监 督 和 监 管 整 个 电 力部 门 。 鉴 于 电 力 部 门 在 社 会 中 的 中 心 地 位 及 其 独 特 的 经 济 特 性 ， 需 要 政 府 对 其 进 行 重点 监 督 。 在 垂 直 一 体 化 体 系 中 ， 政 府 的 监 管 部 门 对 电 价 、 长 期 规 划 、 服 务 质 量 、 新 电厂 选 址 和 环 境 保 护 等 方 面 有 管 辖 权 。 随 着 电 力 系 统 的

48、发 展 ， 某 些 方 面 的 竞 争 将 加 剧 ，因 此 监 管 作 用 也 要 跟 着 改 变 ， 但 是 整 个 系 统 监 管 作 用 在 维 护 依 然 非 常 重 要 。 在 竞 争 性电 力 生 产 部 门 中 ， 监 管 部 门 的 首 要 任 务 是 确 保 市 场 的 有 效 和 公 平 运 作 ， 市 场 产 生 的 收益 赋 予 消 费 者 。 为 实 现 这 一 功 能 ， 必 须 在 重 组 过 程 初 期 尽 早 建 立 监 管 部 门 ， 监 管 部 门必 须 拥 有 充 分 的 权 力 和 职 能 来 对 市 场 结 构 、 规 划 、 规 则 和 运 营

49、进 行 监 督 ， 并 且 对 出 现的 问 题 有 权 迅 速 予 以 纠 正 。在 可 以 预 见 的 未 来 ， 电 力 行 业 的 输 配 电 环 节 将 依 然 是 垄 断 性 的 服 务 。 针 对 这 种 情况 ， 监 管 的 目 的 是 保 护 消 费 者 免 受 垄 断 行 为 的 伤 害 ， 确 保 实 行 公 平 的 、 非 歧 视 性 价 格及 用 电 ， 并 确 保 以 合 理 成 本 吸 纳 所 需 资 本 。 不 管 是 否 有 零 售 商 参 与 竞 争 ， 监 管 部 门 都有 责 任 保 护 消 费 者 。建 立 一 个 （ 或 多 个 ） 独 立 的 监 管 部 门 是 中 国 任 何 一 项 改 革 的 重 要 方 面 ， 但 不 是 唯一 的 方 面 。 其 他 改 革 将 涉 及 到 产 权 、 电 力 公 司 的 权 利 和 义 务 、 环 境 法 和 合 同 法 （ 除 此之 外 ， 还 要 考 虑 到 非 金 融 部 门 的 绩 效 合 同 ， 如 电 力 部 门 ） 。几 点 建 议为 达 到 中 国 电 力 行 业 确 立 的 目 标 ， 设 立 一 个 （ 或 多 个 ） 强 有 力 的 监 管 机 构 ， 赋 予其 充 分 的 管 辖 权 ， 除 了 其 他 职 能 之 外 ， 并 有 权