1、北极跟踪监测与评估体系的设计思路和基本框架 摘要：在新的国际政治经济形势下，北极以其独特的战略位置、储量惊人的能源资源、潜力无限的航运贸易和影响广泛的环境气候，在全球格局中的战略地位进一步提升。为了更好地掌握北极地区的安全态势、发展水平、合作空间以及其他主要国家和国际组织在北极的存在与相关活动，本文提出应针对北极圈、环北极、近北极、外北极等不同层次的分析对象，从北极圈内部变化、自内向外的影响、外部动向以及由外而内的影响等四个视角，构建一个较为系统的北极跟踪监测与评估体系。 关键词：北极 跟踪监测 评估体系 中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2011) 04-0
2、009-16 一、开展北极跟踪监测与评估体系研究的必要性与重要性 近年来，随着全球气候加速变化、国际金融危机影响深化以及国际政治经济形势变幻，北极的战略价值进一步凸显，环北极国家和有关国际组织纷纷推出新的北极战略，不断提升其地位。北极地区的变化与发展关系到全人类的共同利益，全球各方都十分关注。 （一）北极战略价值进一步凸显 第一，北极能源资源储量惊人。经过为期四年的调查，美国国家地质勘探局（USGS）2008年7月23日发布报告称，北极圈以北地区技术上可开采的石油储量约为900亿桶、天然气储量为1669亿立方英尺、液化天然气为440亿桶，分别占世界剩余天然气总量的30%和世界未开发石油总量的1
3、3%，且其中84%位于近海，多数在几个北极国家海岸线附近约500米深处。1如果油价以100美元/桶、天然气以8美元/千立方英尺、液化天然气以4美元/加仑计，北极地区油气资源的总价值约为30万亿美元，超过了2010年全球前四大经济体美国、中国、日本和德国的GDP之和。2北极地区还发现了世界上最大的铜、镍、钚复合矿基地，同时盛产金、银和钻石。木材和渔业方面的资源在北极也十分丰富，价值极大。 第二，北极航道开发潜力无限。北冰洋一侧以白令海峡与太平洋相通，另一侧通过挪威海、格陵兰海、巴芬湾等与大西洋相连。从16世纪起，欧洲国家就一直梦想能够打通经北冰洋到达东方的便捷通道，但由于自然条件限制，北极航道探
4、险虽兴盛一时，终因不具备商业航运价值而沉寂。不过近20多年来，随着全球气候变暖，北极海冰加速融化，北极航道的商业化航行逐步成为可能。北极航道主要有两条,一条是穿过加拿大北极群岛的西北航道，另一条是穿过欧亚大陆北冰洋近海的东北航道，大部分航段位于俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域。3当今世界主要发达国家和经济大国大多处于北极航线区域内，这个地带生产了当今世界80%的工业产品，占据了70%的国际贸易。北极航道一旦开通，必将大大缩短欧洲、北美和东北亚之间的海上距离，从而改变国际航运和世界贸易格局，形成以俄罗斯、北美、西欧、东亚为主体的超强环北冰洋经济圈，进而影响整个世界的地缘政治和经济格局。4 第三，北
5、极地缘优势和军事战略意义十分突出。除能源、资源优势外，北极的地缘优势和战略要冲位置也是引起各国争夺的重要原因。从军事战略意义上分析，北冰洋作为亚洲、欧洲、北美三大洲的顶点，拥有联系三大洲的最短大弧航线，也是核潜艇和远程轰炸机等进行攻击的最快捷通道。从地理上看，世界主要大国和军事强国都在北半球，北极点是至各大国的距离之和最小点。因而这里便成了地球上最安全、最理想的水下弹道导弹发射阵地。而且，如果北极冰层融化，北冰洋只适合水下活动核潜艇的历史将成为过去，许多水面战舰也能驶入北冰洋。美俄两国从北冰洋增兵太平洋或者大西洋，要比途经巴拿马运河迅速得多。由此可见，北冰洋对于沿岸的诸多强国，特别是美俄两国具
6、有重要的军事战略意义。5 第四，北极环境气候变化影响全球。全球气候环境是一个不可分割的整体，北极地区是全球大气环境监测的重要区域，对研究人类活动与全球气候环境变化有重要意义。北极环境和生态都十分脆弱，而且自我修复和调节能力较弱。北极对全球气候环境变化极为敏感，所受影响可能要比人们预期的范围更大、速度更快。北极地区的气温上升幅度是全球气候变化值的两倍。6一旦北极地区环境进一步恶化，其影响对全人类来说将难以预测。因此，无论是当地的资源开发和冶炼，还是北半球国家的工业发展，都必须考虑到对北极环境的影响和破坏。 （二）环北极国家普遍提升北极在国家整体战略中的地位 俄罗斯、加拿大、美国、挪威、丹麦、芬兰
7、等环北极国家在近几年出台的北极战略报告中，大幅提高北极在其国家整体战略中的地位，在北极地区的各项活动和战略存在也越来越深入，欧盟于2008年提出了欧盟与北极地区政策文件（表1）。 近年来，北极国家对北极主权和资源的竞争和争夺也有所加剧，主要有三方面争议：一是领土与领海等主权问题。特别是在领海方面，比如美国与俄罗斯在划分白令海经济区问题上存在分歧、加拿大与丹麦就格陵兰与加东北的边界划分存在争议等。二是航道所有权。美国与加拿大、俄罗斯在航道通行权上有较大分歧。加拿大认为西北海上通道是加拿大专属经济区的一部分。俄罗斯也认为与东北航道部分重叠的北方航道是位于俄罗斯“内海、领海（领水）或专属经济区内的基
8、本海运线”。但美国政府的北极政策文件将航海自由置于最优先的地位，认为部分穿行于加拿大北部领土之间的西北航道属开放水域的国际航道，同时认为北方航道包括用于国际航行的海峡，美国船只有权通行。三是捕鱼权。北极逐渐融化的冰川也为全世界提供了更加丰富的海洋资源，但由于北极公海尚未被包含在国际海洋资源保护制度内，所以在北极新的捕鱼业兴起之前，世界各国急需制定一份关于北极公海捕鱼的合理的规章制度。如俄罗斯和挪威就在斯匹次卑尔根群岛附近的捕鱼权问题上产生过争执。 虽然北极国家间存在以上诸多分歧，但多数北极国家仍不希望北极问题“国际化”，而是希望通过北极内部机制解决相互之间的纠纷，以防止区外国家染指北极权益。从
9、环北极国家的基本框架看，他们认为北极问题是“地区性问题”，而非“国际问题”，因此不需仿效南极条约制定涉及诸多方面的“北极条约”，而应由极地国家决定北极事务。为此，尽管这些国家彼此纷争不断，但它们都力图不让“外人”介入北极，希望通过“北极五国”、北极理事会等“小多边”途径进行闭门磋商，讨论北极资源开发、航道管理等重大问题，而具体领土争端则依据联合国海洋法公约，通过双边协商的方式加以解决。 （三）立足于全人类共同利益，加强对北极地区的研究 由于目前尚无证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极，所以北极点及其附近地区不属于任何国家，北极点周边为冰所覆盖的北冰洋属于国际海域，由国际海底管理局监督管理。有
10、些国家表示，根据联合国海洋法公约，北极是人类的共同财富，世界各国均有权开发、利用北极地区资源。日本、韩国和其他部分欧盟成员国等也在积极行动，希望能以“北极观察员”等身份参与北极地区的相关事务。 中国作为国际地位和影响力日益提升的新兴大国，虽然不是北冰洋沿岸国家，但在北极的一举一动都受到外界高度关注。目前中国在北极的活动主要是气候与环境方面的科学考察及有限度的贸易、人员往来等。从未来发展趋向看，主、客观两方面都会要求中国加大对北极地区的关注力度并加强与北极地区国家及有关国际组织的合作，推动国际社会科学、合理、和平的开发利用北极。同时，中国的发展与全球战略布局也需要以多种形式、更加深入地参与北极地
11、区的科学考察、资源开发、航道利用、国际贸易和人员交流等活动。只要我们立足于全人类的共同利益，坚持走和平发展道路，积极推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，以对世界人民、对世界和平与发展负责的态度参与北极合作、推动北极发展，就能受到各方欢迎，发展的平台与空间也就会更大、更宽阔，从而真正实现互利共赢。 为了更好地应对北极地缘竞争态势、更全面地把握北极区域发展状况和更加积极主动的参与北极资源与航道的合作开发与利用，我们应该比较系统地对各主要国家在北极的战略动向做出评估、对北极地区发展的外部条件与周边环境进行分析、对中国在北极地区的活动进行跟踪监测、对北极内部区域的经济、社会与可持续发展状况进行描绘。
12、这也正是开展北极跟踪监测与评估体系研究的必要性、重要性和价值所在。 二、北极跟踪监测与评估体系的设计思路 我们提出，构建北极跟踪监测与评估体系，要立足于全人类共同利益，要符合中国走和平发展道路和构建和谐世界的基本主张，积极倡导与推动国际社会共同构筑“和平的北极、发展的北极、合作的北极”，其基本框架如图1所示。 （一）评估理念：和平、发展与合作 首先，要把维护北极的和平、稳定与和谐作为该评估体系的基本理念和首要目标。北极在政治与军事上具有极为重要的战略价值，曾一度是大国部署军力与军事对抗的重要基地。冷战结束后，对抗的气氛大为降低，环北极国家把重心转向对北极环境与生态等问题的关注。但随着北极环境的
13、快速变化和全球力量格局的新调整，主要国家对北极航道、能源资源等的争夺变得越来越激烈，而且各国在北极战略中不乏军事上的考虑。就全球共同利益而言，北极的任何国家间冲突都可能带来灾难性的后果。和平开发利用北极应该成为各国的共同追求。 其次，要高度关注北极地区的适度发展、适当发展与可持续发展。北极的发展条件比较特殊，一方面资源能源非常丰富，而人口比较稀少，具备较好的基础条件；另一方面，北极地区气候条件比较恶劣，生态环境比较脆弱，经济发展形态相对比较单一，而且要充分考虑北极的环境承载能力及其对全球气候、环境的影响。对于北极地区的发展条件（气候、环境、生态等）、发展水平（经济、社会、文化等）与发展潜力（人
14、口结构、移民状况、科技研发等），要进行长期的跟踪监测，总结其特殊性，并提出符合当地实际、切实可行的发展建议。 第三，要大力提倡合作的理念，包括各个层面的双边与多边合作，这是实现北极和平与发展目标的重要基础。随着气候环境的变化，北极地区现在面临的很多问题，都不是一个国家甚至不是若干国家能独立解决的，包括北冰洋大陆架划界、北极航道通行、能源资源开采等。这些看似只是北极国家间的事务，但由于北极的特殊性，这些其实都关乎全人类的共同利益，将其放到一个多边平台上可能更有利于问题的解决。 第四，中国完全可以在和平、发展、合作理念的指导下，以多种形式参与、推动北极的和平与发展，并与北极各国进行各类合作，实现互
15、利共赢。具体而言，一是在涉及北极地区的国际争端与全球治理议题中，中国应适当参与，努力推动争端解决，为北极的和平、稳定做出应有贡献；二是通过科学考察合作，深究北极环境气候变化的内在机理，与各国共同应对全球气候变化带来的挑战；三是发挥中国人才、资金、技术等优势，在北极地区积极、合理地开展贸易、投资、旅游等活动，为北极区域发展做贡献；四是中国应推动并积极参与北极地区各个领域的合作，可以在多边或双边平台上适度参与北极航道和能源资源开发等。 （二）评估对象：远近不同，各有侧重 评估对象包括北极圈、环北极、近北极、外北极等不同层次的国家或地区，根据其与北冰洋的利益交汇程度，监测与评估的重点也有所侧重。 一
16、是北极圈，包括环北极八国的30个行政区以及这些主权国家领土环绕的海洋。从存在的争议上来看，目前主要是在海域的划界和开发等方面，这些需要在双边和多边平台上以及在国际法的框架下协商解决。对于北极圈内的30个行政区，要重点监测各个区域的发展条件、发展水平、发展阶段和发展瓶颈以及跨区域合作与区域间人员流动等指标。 二是环北极，主要是指俄罗斯、加拿大、美国、丹麦、挪威、冰岛、芬兰和瑞典等八个在北极拥有领土主权的国家，以及包括部分环北极国家的欧盟、北约等国际组织。环北极国家以及相关国际组织在北极地区的战略规划、政策主张、军事存在、经济开发、争议解决、合作协商等是影响北极和平与发展的决定性因素，应从多个方面
17、予以长期跟踪监测与评估。 三是近北极，指非北冰洋沿岸国家但受北极影响较大的国家，主要是北半球国家，可以重点关注二十国集团成员国，包括中国、日本、韩国、德国、英国、法国、印度、意大利、墨西哥、土耳其、沙特阿拉伯等。对于中国受北极的影响（气候、环境、生态等）、在北极的活动（如科考、旅游等）、与北极地区的合作与往来（贸易、航运、科技等领域），我们应进行综合、长远、全方位的记录、监测与评估。对于其他近北极国家在北极地区的动向，也要跟踪监测、深入研究，寻找合作的契合点，学习借鉴其他国家参与北极开发的有益经验。 四是外北极，泛指所有其他国家与地区，与北极的关联主要是气候、环境以及其他与全球治理相关的话题。
18、从全球治理机制考虑，重点监测G20中的南半球国家，包括巴西、澳大利亚、南非、阿根廷和印度尼西亚。 （三）评估思路：北极内外，互动影响 对于上述多重评估目标与多层评估对象，可以从四个角度去进行评估： 一是跟踪监测、评估分析北极内部的变化，主要包括北极地区内部的环境、气候、生态等自然条件的变化，拥有的能源、资源储量及被开采程度，航道开通与利用程度，以及各行政区的经济与社会发展水平等。 二是研究与评估自内向外的影响，也即北极内部变化给全球和各国带来的各种影响，既有不利的影响，比如北极气候与环境加速变化给全球带来的影响，包括北半球大气物理状况改变、温室效应正反馈恶性循环和海平面上升等；也有有利的影响，
19、比如北极冰层大规模消融后，将使北极西北航道和东北航道可能实现商业化运作等。 三是关注北极以外地区的相关动向，主要包括环北极国家、相关国际组织、近北极国家、外北极国家等的国际地位、国际影响、发展前景的变化和遇到的突发事件以及这些国家（国际组织）出台或形成的关乎北极地区和平与发展的规划、战略、政策、法律、机制等。 四是研究分析由外而内的影响，一是直接影响，主要指环北极国家、近北极国家、外北极国家以及相关国际组织直接到北极地区开展活动，包括科学考察、开采资源、人口迁移、贸易往来、军事存在等；二是间接影响，有好的、创造性的影响，比如在这些国家间形成对维护北极和平、稳定、发展有利的全球治理机制、合作平台
20、、争端解决机制等；也可能有破坏性的影响，比如北半球国家的工业污染通过长距离传输到北极区内，形成“北极霾”；或者为了争夺北极利益，国与国之间形成恶性竞争、军备竞赛，破坏了北极地区和平、发展、合作原有的机制与平台等；还有一些可能要视具体情况而定的影响，比如多边框架内对北极事务的治理与裁定（如大陆架外部界限划界等问题）将直接影响北极地区的地缘格局、经济利益划分和区域平衡发展，有的区域可能得益，有的区域不一定。 三、北极跟踪监测与评估体系的基本框架 根据以上设计思路，我们构建了一个包括四项综合指数、18个分指数、54个子指数和百余个具体指标的评估体系，对北极的安全态势、发展水平、合作空间以及中国的参与
21、度、贡献度等进行动态监测与评估（图2）。 （一）综合指数的含义与基本构成 四个综合指数分别是北极和平指数、北极发展指数、北极合作指数和中国参与指数，这是根据我们国家一贯倡导的“和平、发展、合作”的基本理念来设计的，以期能推动国际社会共同构筑“和平的北极、发展的北极、合作的北极”。 北极和平指数用于表征北极地区的和平、稳定、有序、和谐的状态与氛围。该指数主要根据影响和平、稳定的因素以及保持稳定、有序的法律、机制等来分解，包括5个分类指数：传统安全指数、非传统安全指数、大国博弈指数、外部风险指数、抗风险能力指数。 北极发展指数用于表征北极地区的发展水平与可持续发展能力。该指数根据发展的内容来分解，
22、包括5个分指数：经济发展指数、社会发展指数、科技发展指数、可持续发展指数和开放度水平指数。 北极合作指数主要用于表征北极地区内的区域间合作以及与北极地区外的国家或国际组织的合作情况与效果。该指数按照合作的内容来分解，主要是根据北极的优势资源与战略价值来划分，包括5个分指数：科考合作指数、资源合作指数、能源合作指数、航道合作指数和环保合作指数。 中国参与指数用于表征中国对北极的和平、发展与合作的关切及其做出的贡献。该指数按照参与的领域来分解，包括3个分指数：科学考察指数、经济往来指数和国际合作指数。 （二）北极跟踪监测与评估体系的应用 通过建立一个综合的北极跟踪监测与评估体系，对北极进行长期的跟
23、踪监测、数据采集和整理入库，通过数据合成和指数计算，即可对北极地区内外的发展现状与演变趋势进行全面的评估分析。 一是建立北极监测与评估数据库。其一，在北极地区人类发展报告、北极社会指标、北极生物多样性变化趋势指标、北极环境与生态变化监测指标等现有评估报告的基础上，采集、整理各类已有的指标数据；其二，对于一些新设立的监测指标，从项目实施起开始记录、监测；其三，对于部分定性指标，通过抽样调查、专家咨询等方式开展，积累第一手的数据资料。通过与各国统计部门、相关国际组织、研究机构和图书馆等部门合作，经过长期努力，就能逐步建立和完善北极监测与评估数据库。 二是进行单项监测或专题评估。对于部分子指数及具体
24、指标，比如北极气温、生物多样性、冰盖面积等，要进行长期跟踪监测，有的可借鉴北极生物多样性变化趋势指标、北极环境与生态变化监测指标等中的监测、记录、绘制方法。还比如，对于主要国家和国际组织的北极战略，在充分收集有关战略文件和政策的基础上可进行专题评估。 三是进行数据合成并发布指数。根据数据的完备性、可比性等要求，对基本符合指数计算条件的部分指标，通过缺失数据补足、无量纲化处理、确定加权权重和指数合成等多个步骤，进行逐层合成，计算得出综合指数。在数据有一定积累后，就可以进行各类比较和趋势分析。 四是可以灵活进行各类专项评估。比如，对于北极圈、环北极、近北极和外北极等不同层次的评估对象，可以进行同类
25、型国家或地区的专项评估与比较分析；又如，对于所有选入的具体指标，都明确其影响范畴（内部变化、自内向外、外部动向、由外而内），在建立比较完整的数据库后，即可对于同一范畴的数据指标进行分类汇总、二次整合和合成分析。 注释： 1 U.S. Geological Survey, “Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimate of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circe”, USGS Fact Sheet 2008-3049, Denver, 2008, p.1. http:/pubs.usgs.go
26、v/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf 2 根据各国统计局公布的数据，2010年美国、中国、日本和德国的GDP分别为14.66、5.88、5.46和3.31万亿美元，合计为29.31万亿美元。 3 夏立平：“北极环境变化对全球安全和中国国家安全的影响”，载世界经济与政治2011年第1期，第124页。 4 中国海事编辑部：“聚焦北极航道之一：北极航道改写海运格局”，载中国海事2010年第11期，第13页。 5 徐振伟、徐园园：“北极消融背后的美加俄博弈”，载国际关系学院学报2010年第2期，第18页。 6 Duncan French and Karen Scott, “International Legal Implications of Climate Change for the Polar Regions: Too Much, Too Little, Too Late?” Melbourne Journal of International Law, Vol.10, 2009, p.633. （作者简介：吴雪明，上海社会科学院世界经济研究所副研究员，博士，上海，200020；张侠，中国极地研究中心战略研究室研究员，上海，200136） 收稿日期：2011年5月第 14 页 共 14 页
