1、第十章 中国现行土地使用制,了解现行的农村和城市土地使用制度 掌握完善农村和城市土地使用制度的 主要途径和措施,第一节 中国农村现行土地使用制 第二节 中国城市现行土地使用制度,中国农村现行土地使用制,中国现行农村土地使用制的构成与特征产权稳定与农地利用土地用途管制与产权流转政府征地与农地产权保护 中国现行农村土地使用制度的改革与完善,土地管理法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为三十年” 第十五条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者
2、三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”,中华人民共和国农村土地承包法第三条：“国家实行农村土地的承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协调等方式承包。” 第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”,土地收益,时间,LRs,LRus,O,图101 产权稳定和不稳定情形下土地收益变动,I100,I60,I30,I30,投资强度,承包期限,30年,60年,O,图102 土地承包期与投资关系,三 土地用途管制与产权流转,中国农村土地产权因有国家用途
3、管制规定，其流转受到一定的限制，使市场机制难以充分发挥作用。 （1）农地转为非农用地，必须通过国家征用转为国有土地。 （2）农地转让仅限于农业用途，在农业用途内，农地流转也受到了严格限制。,价格,价格,图103 农地用途管制模型,A,A,V,H,V,H,PA,PV,PH,O,X,S,三 土地用途管制与产权流转,一方面，政府应对耕地进行合理补贴，提高农民种粮积极性，以保证粮食安全；,另一方面，政府应逐步放松非耕地转化为城市用地的管制，让农民享有充分的土地流转权，以提高农民收益和土地利用效率。,为实现土地资源有效利用,O,C,B,A,P,D,D,P,PM,Q,E,F,H,G,N,I,MPC,MSC
4、,PS,土地数量,价格,图104 征地模型与土地利用,四 政府征地与农地产权保护,农民土地收益得不到合理补偿,另外一个原因在于，地方政府凭借征地的垄断权，通过低价征用农地、高价出让市地，从中获利,一个原因在于，政府实行低成本发展工业化的道路,中国现行农村土地使用制度的改革与完善,明确承包经营权 完善承包经营权的权能结构 土地承包期长期化 使承包经营权债权物权化 建立健全农村社会保障体系,明确承包经营权,既不能否认农民对土地承包权的要求，也要使承包经营权变成真正的使用权。因此，正确处理所有权与使用权的关系就成为承包经营权的核心内容。,完善承包经营权的权能结构,应将承包经营权应有的买卖、转让、入股
5、、转租、抵押等各项权利完全赋予承包经营权的内涵，使之成为一完整的土地使用权，以利于土地使用权权利的充分实现。,土地承包期长期化,土地承包期的不断调整影响了农民土地使用的合理预期，致使农民对土地进行粗放经营 ，不利于土地的合理使用 对承包期规定一个较长期限是赋予农民长期而有保障土地使用权的根本保证。,使承包经营权债权物权化,现实的土地承包经营权是由承包合同规定，而不是由法律明确规定，因而具有明显的债权性质，还不是一个完整的物权（权利双方履行一定的权利和义务是由法律明确规定的），以至于承包经营权不能对抗世上一切人的权利，经常受到土地终极所有权人以及上级政府部门的侵害。因此，明确规定承包经营权的物权
6、性质，对提高当前土地的使用权的效率具有非常重要的意义。,建立健全农村社会保障体系,农村社会保障体系的建立与健全，能够对土地的保障功能进行替代，降低农民的“恋土”情结，消除由于农地产权的福利性安排而阻止土地产权的流转。因此，加快农村社会保障体系的建立，能够发挥土地市场的作用，提高资源的配置效率。,思考题：,分析如何改革和完善中国农村现行的土地使用制？,分析要点（框架）：,现行农村土地使用制及其形成 家庭承包制的贡献及其在新时期的局限性 家庭承包制的完善各地的探索 改革和完善家庭承包制的过程中要注意的几个问题。,第二节 中国城市现行
7、土地使用制,传统城市土地使用制的基本特征 传统城市土地使用制的弊端 现行城市土地使用制的形成 现行城市土地使用制的基本内容 现行城市土地使用制的完善,传统城市土地使用制的 基本特征,行政划拨 无偿无限期使用 无流动,传统城市土地使用制的弊端,不利于土地的集约利用与合理配置 不利于企业转换经营机制与公平环境的建立 不利于城市的建设与发展 不利于企业绩效的正确评价，也不能判断企业的优劣 寻租行为盛行 不利于经济体制改革的顺利进行,现行城市土地使用制的改革历程,征收土地使用费（税） 开展土地使用权有偿出让和转让试点 制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规 修改宪法和土地管理法 制定全国性土地使用权出
8、让和转让法规，全面开放土地市场,现行城市土地使用制的基本内容,土地使用权出让 土地使用权转让 土地使用权出租 土地使用权抵押 土地使用权终止,土地使用权出让,国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。,土地使用权出让,是,土地使用权出让的三种方式,土地使用权出让的年限,各类用途土地使用权出让的最高年限为：（1）居住用地70 年；（2）工业用地50 年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50 年；（4）商业旅游、娱乐用地40 年；（5）综合或其他用地50 年。,土地使用权转让,概念：是指土地使用者将土地使用权再转移的行为,交
9、换,赠与,出售,方 式,土地使用权转让内容,（1）权利、义务随之转移。 （2）土地使用权与其地上建筑物、其他附着物在转让时是不可分离的 （3）使用期限： 为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。（4）转让价格 :市县人民政府对价格的控制 优先购买和抑制措施,土 地 使 用 权 出 租,土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。,是,土地使用权出租,土地使用权出租的法律特征,（1）未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出
10、租。 （2）土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。,土地使用权抵押,土地使用权人以土地使用权作为履行债务的担保，当土地使用权人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中优先受偿权的债务担保形式。,土地使用权抵押,是,土地使用权抵押的法律特征,土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，起使用范围内的土地使用权随之抵押。 土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。 抵押权人有优先受偿权抵押财产的权利。 抵押权因债务清
11、偿或者其他原因灭失的，应当按照规定办理注销抵押登记。,土地使用权终止,现行城市土地使用制的完善,（一）在新的城市土地使用制中，行政划拨方式是否还需要保留 （二）对土地使用权各种出让方式的适用范围应做出明确的限定 （三）土地租赁市场如何进一步发育 （四）原划拨用地，如何逐步纳入新的土地使用制中来？,行政划拨方式适用对象,（1）各级财政拨款的党政军机关、行政事业单位的办公用地 （2）城市基础设施、公用设施和公益事业用地； （3）国家重点建设的能源、交通、国防和农业水利工程用地； （4）政府批准的其他用地。,原无偿划拨土地的处置问题,现有的行政划拨用地分三类： （1）现为党政机关、行政事业单位的办公
12、用地，城市基础设施、公用设施和公益事业用地，国家重点建设的能源、交通、国防和农业水利工程用地及政府批准的其他用地； （2）非国有企业用地； （3）国有企业用地。,国有企业改革中土地资产的处置,国有企业改革中土地资产处置原则与方式 不同土地资产处置方式的适用条件 国有企业改革中土地资产处置应注意解决的问题,国有企业改革中土地资产处置的原则,无偿使用向有偿使用转轨 保障国有土地资产及收益在处置中不流失 尽可能降低处置成本,国企改革中所采取的 土地资产处置方式,出让 租赁 作价入股 保留行政划拨 授权经营,不同土地资产处置方式的适用条件,1、国有企业改革涉及划拨土地使用权，有下列 情形之
13、一者应当采取出让或租赁方式处置: 国有企业改制或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的； 国有企业改组为股份合作制的； 国有企业租赁经营的； 非国有企业兼并国有企业的,不同土地资产处置方式的适用条件,2、国有企业破产或出售的：企业原划拨土地使用权应以出让方式处置,不同土地资产处置方式的适用条件,3、根据国家产业政策，对于自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业：根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和作价入股方式处置土地，国家以土地作价转为国家资本金或股本金的方式 向集团公司或企业注入土地资产。,不同土地资产处置方式的适用条件,4、
14、国有企业涉及的土地使用权，有下列情形之一的，经批准可以采取保留划拨方式处置： 涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域，国有企业可继续以划拨方式使用土地； 继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变的、可继续以划拨方式使用土地，但改造或改组为公司制企业的除外；,不同土地资产处置方式的适用条件, 国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的； 在国有企业兼并、合并中，被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业；国有企业改造或改组为国有独资公司的； 对承担国家
15、计划内重点技术改造项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以以作价入股方式向企业注入土地资产。其中345项保留划拨用地方式的期限不超过五年。,1、国家、地方政府与企业间关系问题,国有企业改革后，土地收益的分配必须处理好国家土地所有权收益的实现、地方政府对土地进行基础设施投资的回收、以及企业对所使用土地进行投资改造成本的回收三个方面之间的关系。因此，在三者之间如何确定土地收益分配的比例，以及如何选择土地资产处置方式是一个非常复杂的问题。,2 有关企业隶属关系的问题,由于凡是县级以上政府设立、投资的企业都称为国有企业，因此企业隶属关系不同，可能有不同级别政府设立和投资的企业。这样在处理
16、土地收益分配时，就应该考虑企业的这种隶属关系。,如国家各部委直属企业的土地所有权与使用权就是统一的；而省属或市属企业土地所有权与使用权就不统一，地方政府利益所占的比例就应大些。国家在处置不同企业经济利益关系时 也应遵循企业隶属原则,3、有关企业职工股的问题,在计划经济条件下，企业职工为企业发展贡献了自己的力量，同时，企业又为职工解决工资、住房、医疗等问题，形成了中国特有的“单位制度”。在这种制下，企业经营的好坏、资产的分割与处置，都与职工的利益密切相关。,因此，在国有企业改革中，应考虑职工的利益，增设职工股。但应该增设多大的职工股，以及职工股在职工之间如何分配是一个比较复杂的问题,
17、4、不同处置方式间土地成本均衡问题,不同处置方式使用于不同的类型、规模的企业，其对企业使用土地的成本也是不同的。因此，应该协调不同处置方式之间的关系，使不同处置方式的土地使用成本基本相同。,实际上，不论是出让还是租赁方式，两者本质上都属于租赁制只是使用期限不同。因此，企业进行土地资产处置时，应该灵活运用不同的资产处置方式，使之相互协调、使用成本相互接近。,I,I,K,H,H,G,E,F,L,N,M,RE,RI,RH,O,X,地租,地租,图105 土地所有权垄断与土地利用,图107 垄断情形下地价与房价关系,图106 竞争情形下地价与房价关系,房价,E,PE,D,D,MC,MR,R3,R2,R1
18、,T1,T2,T3,T1,T2,T3,V2,V1,V3,O,O,地租,土地资本现值,时间,时间,图108 土地投机与土地利用,图1010 不确定性与土地开发,时间,时间,地租,地租,O,O,PT2,PT1,限制投资者或开发商取得土地的因素： （1）土地资源稀缺，土地并非能够随意得到 （2）土地位置是固定和惟一的 （3）土地市场是不完全的 （4）现在能够买到的土地，以后可能就买不到 （5）政府土地规划控制及其不确定性，也限制了土地能够随意得到,S,S,D,D,E,F,P0,O,B,A,Q,P1,地价,地价,土地储备收益/成本,L0,土地储备数量,收益,成本,图1012 公共土地储备,图1011
19、土地储备收益与成本,我国土地收益分配不公主要表现在： （1）农地转为市地后，土地收益主要归土地使用者，农民土地产权没有得到合理补偿； （2）同一块土地因用途变更，导致土地收益身价百倍，但土地所有者或使用者没有对此做出任何贡献，却获得大量土地收益； （3）因经济发展或公共基础设施投资，使土地所有者或使用者收益大幅增加，但土地所有者或使用者没有对此做出任何贡献。,地租/地价,地租/地价,图1013 税收对“农转非”土地收益及土地利用的影响,D,D,S,S,A,A,H,F,E,S,G,P1,P2,P3,C,B,L,O,Q,农地转为市地，税收对土地收益分配及土地利用的影响： （1）对增值收益全部征收（100%的增值税），农民缺乏将农地转为市地的动力。 （2）增值收益全部由农民所获得，势必减少财政收入，也不利于土地集约利用。 （3）征收一定比例的增值税，有利于土地的集约利用。,图1014 土地收益、税收与土地利用,图1015 外部性、税收与土地利用,地租/地价,地租/地价,距离,距离,I,I,C,C,H,H,R1,R2,R3,A,D,D,D,D,R2,R1,A,O,O,结语：完全的“涨价归公”，不利于土地资源的有效利用，必须合理确定土地税率，促进土地流转，使土地资源得到优化配置，有效利用。,
