1、中国现代行政法的发展对宪法的影响一引言“行政法是一种导致文明生活的力量，是国家的金质纽带”。“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实施。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”可见，研究宪法、宪政不能不研究行政法。我国现代行政法和整个现代法制一样，是从 1978 年以后才发展起来的。我国是一个受封建统治时间很长的国家，在历史上没有什么法制传统，现代法制观念是 19 世纪末才开始从西方传入我国扎下根来。1949 年中华人民共和
2、国成立后，法制建设曾一度受到重视，但后来又逐渐受到干扰，直至“文化大革命”遭受彻底破坏。1978 年 12 月，中国共产党十一届三中全会彻底否定了“文化大革命”的极“左”错误路线，重新提出要建设社会主义民主和社会主义法制的任务，从此，我国的法制建设才进入了一个比较稳定的发展时期。所以，我国真正比较集中致力于法制建设的时间实际上才十几年，这是研究我国法制状况必须特别注意的一个时间概念，如果没有这个时间概念，而完全以西方的眼光来看待我国的法制建设状况，就很难得出客观的、实事求是的评价。如前所述，行政法与宪法有着十分紧密的关系，因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接的影响。本文试图就我国现代行政法的
3、发展状况以及对宪法的影响作些探讨。我国现代行政法发展的三个阶段根据宪法确立的立法体制，我国的法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章和地方政府规章。从 1979 年到 1997 年 3 月，全国人大及其常委会已经制定了 311 件法律和有关法律问题的决定，国务院已经制定了 740 多个行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了 4800 多个地方性法规，民族自治地区共制定了 300 来个自治条例和单行条例或者变通规定和补充规定，国务院各部委和地方政府共制定了 28000 个规章。在这些法律、法规、规章中，行政法占绝大多数，刑事、民事在数量上只占少数，特别
4、是行政法规、规章基本上都属于行政法范畴。在众多的行政法方面的法律、法规、规章中，起主导性作用的是法律，它决定着行政法的性质和发展方向，当然有时法规、规章会先行一步，为法律的出台起试点和积累经验的作用。但从总体上看，还是法律带动法规、规章的发展。因此，要考察这十多年行政法发展的轨迹，从法律入手，可能是一种比较容易并且更有效的途径。回顾十多年全国人大及其常委会有关行政法方面的立法情况，可以发现有两次明显的转折，从而可把我国现代行政立法的发展划分为三个阶段。1986 年民法通则的通过使我国现行行政立法发生了一次转折，结束了现代行政立法的第一个阶段而走上第二个阶段;而 1989 年行政诉讼法的通过是我
5、国现代行政立法的第二次转折，从而走上了第三个发展阶段。第一阶段 1979 年-1986 年70 年代末、80 年代初，我国刚刚从“文化大革命”的恶梦中醒来，国家满目疮夷，百废待兴，法制的王国更是一片荒芜的沙漠，为了使在“文化大革命”中被砸烂的各级国家政权组织和被破坏的社会秩序尽快得到恢复，国家在立法方面需要优先考虑的是尽快制定出一系列有关国家政权组织方面的法律和维护社会秩序方面急需的法律，同时，尽快根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法的发展具有重要意义的立法，一是 1982 年新宪法的颁布，二是制定了国务院组织法和地方组织法。3同时，也制定了一批有关行政管理方
6、面的法律。因此，在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政权的确认与维护。在这一阶段，行政法学界几乎比较一致地认为行政法是“管理法”，4这除了当时我国的法学，特别是行政法学受苏联较深的影响外，大概与这一时期的我国行政立法偏重管理的指导思想和价值取向不无关系。第二阶段 1986 年-1989 年1986 年我国的行政立法发生了一个重要转折。这一年 4 月，六届全国人大四次会议通过了民法通则。民法通则的通过，标志着我国在刑事、民事方面都已有了相应的基本法律，相应在行政方面的立法就显得比较薄弱和滞后。因此，在民法通则通过后不久，全国人大常委会法制
7、工作委员会即邀请有关法理、宪法、行政法方面的专家就我国的法律体系以及如何加强行政立法问题进行研究讨论，并于 1986 年 10 月成立了由北京大学、人民大学、中国政法大学有关专家参加的“行政立法研究组”，以加强行政立法的研究。在如何加强行政立法的研究讨论中，当时曾有一种意见要求按照民法和刑法的立法模式，5制定行政法典或者行政基本法。但经过研究，多数学者和立法机关都感到行政法的内容十分庞杂，各国都没有制定行政法典的先例，我国更没有制定行政法典的条件。而行政法相对于刑法和民法，公认的共同规则也比较少，所以制定一部行政基本法的条件也不成熟，同时，也没有实际紧迫性。后来，又有意见建议制定一部统一的行政
8、程序法。6这种意见相对比较具有可行性和实际的紧迫性，但在当时，我国的国家机构正在进行改革，行政机关的工作也远没有规范化，理论界也还未能提供比较系统、成熟的立法意见可供参考，因此，立法机关感到制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。经反复研究，最后决定按照民法分则的做法，采取“分批零售”的办法，成熟一个制定一个。当时，考虑到刑事诉讼、民事诉讼都有相应的法律，而规范“民告官”的行政诉讼只在民事诉讼法(试行)中规定一款，即第 3 条第 2 款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”但实际上，行政案件在管辖、举证责任、诉讼程序等方面都无法完全按照民事诉讼法(试行)的规定办，因此，急需尽快
9、制定单独的行政诉讼法。经过两年多的努力，行政诉讼法终于在1989 年 4 月七届全国人大二次会议获得通过。行政诉讼法的颁布，是这个阶段行政立法的主要成果，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，即从过去注重对行政权的确认和维护，开始同时转向注意对公民权利的保护，以图通过行政诉讼促进行政机关秉公办事，减少失误。行政诉讼法的颁布实施，是中国行政法发展的里程碑，也是中国法制建设发展的里程碑。行政诉讼法“这种一反传统的诉讼形式表明中国人对人自身的认识的改变”，它教会老百姓“自己把自己当人看，即培养他们的权利意识、主体意识，克服几千年来遗留的奴性。它要摧毁由来已久的奴才心理结构，建立以个
10、人人格、个人主观自由为基础的民族心理结构。”“在诉讼中公与私，权力与权利发生了对峙，于是才真正有了行政法与宪法。”正是在这个意义上，行政诉讼法的颁布实施“标志着民主宪政的肇端”。7随着行政诉讼法的制定，越来越多的人开始认识到行政法不仅仅是一种管理法，而且还是一种保障公民权利、控制行政权的“控权法”，8因此，在这一阶段，“控权论”开始在我国行政法学界成为主流思想。第三个阶段 1989 年以来行政诉讼法的颁布，又将我国的行政立法引向更深层次，即从注重对公民权益的事后救济开始转向对行政行为的过程的控制，从行政程序上为公民权益提供保障。行政诉讼法要求具体行政行为不仅必须证据确凿、适用法律正确，还必须符
11、合法定程序。具体行政行为“违反法定程序的”，法院可以判决撤销或部分撤销。所以，行政诉讼法的颁布施行，要求尽快加强行政程序的立法。因此，从 1989 年开始，全国人大常委会法制工作委员会即开始研究加强行政程序方面的立法，将行政复议法、行政处罚法、行政许可法列入了立法工作日程。经过几年努力，行政处罚法于 1996 年 4 月在八届全国人大四次会议上获得通过。行政复议法于 1991 年国务院先颁布了条例，目前正在加紧研究修改，可望在近期内提请全国人大常委会审议通过。行政许可法也已着手研究起草。同时，还准备研究起草行政强制措施法、行政收费法等有关行政程序方面的法律。如果这批法律全部出台，可以说由行政组
12、织法、行政管理法、行政程序法和行政救济法构成的我国行政法体系可望基本形成，并在条件成熟时制定统一的行政程序法。程序是民主的保证。没有程序的保证，民主的原则和理想往往只是空泛的口号。因此，建设切实可行的程序保证，是当今世界民主发展的重要特征。我国行政程序法的发展，标志着我国行政立法完成了从对公权的重建和保护-到对私权提供事后救济-到直接对公权的行使进行控制这样一个发展过程。随着行政程序立法的发展，一些行政法学者开始对“管理论”和“控权论”进行反思，进而提出了“平衡论”，9从而在行政法学界再次引起了关于行政法理论基础问题的热烈讨论，成为当前我国行政法学研究的一个重点课题。我国现行行政立法的几个特点
13、以上是十几年来我国行政法发展所走过的大致过程，这个过程反映了一些什么特点呢?从中有些什么经验可以总结呢?根据笔者的观察，以为有以下几点特别值得注意：1.循序渐进，优先致力于基本制度建设。任何一座高楼大厦都是从一砖一瓦开始的，首先完成基本结构，然后才是内装修。一个国家的法制建设也是如此，必须从基础开始，先构筑起基本框架，然后才逐步加以完善。西方的法律制度是经过了几百年的发展而成为今天这样的，并不是完成于朝夕之间。我国真正集中精力致力于法制建设的时间才十多年，因此，不可能要求我国的法律都制定得十分周全、细密、完善。那样不仅使应该制定的法律会因细枝末节的分岐而无法及时出台，而且还可能无法适应全国如此
14、广大而复杂的实际情况。因此，现实的选择只能是优先致力于基本制度建设，先把国家法制的基本框架建设起来，然后再逐步加以补充和完善。因此，我国的行政法一般都比较原则，虽然因此经常受到国内外一些人的批评，但客观地说，在现阶段这不失为一种理智的、现实的选择，其积极作用恐怕远大于其消极作用。当然，这只是法制建设起步阶段的一种立法模式选择，随着法制建设的不断发展，制定更加周全、细密、完善的法律，是今后立法模式的必然选择，实际上现在已经开始朝着这个模式转变。2.实事求是，首先从切实可行做起。立法是为了执行，不是为了让人看的。因此，法律规定的对公民权利的保障和对行政权的制约要切实可行，有些提议或立法建议虽然是好
15、的，但一时做不到，宁可不做规定，也不能因实行不了而使之徒具虚文。如果法律的规定长期得不到认真的执行，逐渐的就会在老百姓心目中失去权威。因此，立法决不能搞浮夸，不能搞大跃进，只能顺势利导，水到渠成。比如，在行政诉讼法制定过程中，曾有一种意见10主张法院受理行政诉讼的范围应包括所有行政行为，不仅应包括所有具体行为，还要包括抽象行政行为。但这个要求超越了我国现行的宪法体制，11而且对于我国这样一个从来没有“民告官”传统的国家来讲，显然是不现实的，缺乏可行性。最后，行政诉讼法规定，法院受理行政诉讼的范围限于行政机关对公民人身自由权和财产权造成侵害的具体行政行为。3.公正与效率兼顾，既注意对公民权利的保
16、障，又注意对行政效率的保障。中国在历史上没有法制的传统，“官本位”、“国家本位”的观念根深蒂固，行政机关天生占尽优势，老百姓天生处于弱势，在经济利益、思想观念上总也摆脱不掉对行政机关的依赖。在这种情况下，行政立法不能不更多地注意对行政权的控制和制约，以避免行政机关对公民权利的任意侵害。同时，在中国这样一个人口众多，市场经济很不发达，社会自我调整、自我管理机制很不完善，国家管理的事务非常广泛的情况下，行政立法又不能不考虑对行政效率的必要保障。如果没有必要的行政管理效率，要使中国形成一个有序的社会，是不可思议的。因此，保障公民的合法权益与保障行政效率不可偏一，是中国行政立法的一个重要特点。比如行政
17、处罚法，为了保障公民的合法权益，规定行政机关在对公民进行处罚时，必须遵循告知、申辩程序，对公民处以较重的行政处罚时，还应当举行听证，等等。为了保障行政效率，行政处罚法规定对比较简单的行政处罚，可以适用简易程序，对听证只限于较重的行政处罚，等等。4.博采众长，既注意学习借鉴外国的成功经验，又注意同我国的实际相结合。法律作为人类文明的一部分，是全人类的共同财产。虽然由于各国的历史传统、社会制度、经济发展水平存在着这样那样的差别，但法律的许多价值要求却是共同的，许多规则是可以通用的。特别是随着科学技术的不断发展，各国之间的交流越来越多，差异在不断缩小。世界正不断朝着相互融合的方向发展。在这样的历史条
18、件下，一个国家如果局限于狭隘的民族主义而拒绝学习别国的先进经验，迟早会被这个世界所摒弃。我国历来是个富有包容精神的国家，虽然有过一段闭关自锁的历史，但总的来说中华民族是乐于学习的民族，是乐于接受先进东西的。因此，在改革开放的今天，我国的行政立法也呈现出越来越乐于学习外国有益经验的趋势。立法机关在制定每一部法律时都要研究别国的做法，努力学人所长，为我所用。比如，今年 4 月刚通过的行政处罚法就大胆地引进了西方的听证制度，而这个制度在不久以前还经常被人斥之为资产阶级的东西。同时，我国的行政立法也十分注意同我国实际结合，并不盲目照抄照搬别国的做法。比如，在引进听证制度的时候，又加以必要的限制，只限于处以较重的行政处罚，避免因听证过多而影响行政效率。你好哦啊，
