1、博 士 学 位 论 文 -将 适 度 普 惠 型 社 区 福 利 理 念 引入 社 区 治 理 的 可 行 路 径 研 究摘 要社区作为基层自治的主要阵地，在福利输送的“最后一公里”上发挥着重要作用。社区福利是伴随着经济发展和社会文明进步在社区发展过程中产生的，是工业化、现代化和城镇化的产物。当前，我国福利体系不断健全，基层组织不断完善，然而，补缺型的社会福利作为我国福利提供的主要模式，与当前我国经济发展和人民生活水平极不相符。应建立适度普惠型社区福利，以居民需求为本，将福利输送作为社区治理的重要方法。关键词社区治理；福利输送；适度普惠；社区福利；社会福利；福利體系中图分类号D632.1文献标
2、识码A文章编号1007-8487（2018）01-0060-13一、社区与社区治理20 世纪后期，鉴于以往过度重视宏观经济发展而忽略社区需求的现实，我国政府将“社区营造”或“社区建设”的重要性提升到国家层面，通过不断制定宏观政策加快推进社区转型。社区是社会的基本构成单元。由于社区中存在的各种现象可以被较清楚直观地观察和分析，政府能够通过社区倾听到来自基层的呼声，政府的服务和管理也有赖于社区得以贯彻到每个个体，因此，党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为当前的主要战略任务。这就需要我们深刻理解国家治理、社会治理和社区治理的内在联系，科学把握社区治理的基本内涵和特征，不断运用
3、新理论来指导实践，推进社区治理理论和治理实践的创新。早在 2007 年，国家民政部就提出要推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变。时至今日，我国的经济发展水平和居民素质都有了较大提升，适度普惠型社会福利迎来了良好的发展契机。王思斌（2009）将适度普惠型社会福利界定为面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度。戴建兵（2012）从发展的角度提出，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利发展的一种中间形态，它与特定的社会发展阶段相联系。韩裕民（2009）则认为，适度普惠型福利模式介于“补缺型”和“普遍型”福利模式之间，是一个动态的发展过程，在初级适度普惠阶
4、段，主要是微观社会福利的深化问题，其重点是提升微观社会福利服务对象的生活质量，将服务对象由有困难的特殊人群扩大为有需求的人群，但仍然关注于“特殊人群”。“适度普惠”作为界定福利状态的主要标志，并不一定介于“补缺型”和“普惠型”之间的某一位置，而是应当结合国家或地区的实际情况确定其内涵。笔者认为，适度普惠是以某一地区经济、社会和人口的发展特点等为参照系，以全体社会成员的需要为努力方向，以特殊成员的需求为服务重点，广覆盖、宽领域、重服务的福利制度体系。社区福利是伴随着经济发展和社会进步而在社区发展过程中产生的，是工业化和现代化的产物。社区福利主要是指为社区内弱势群体和边缘群体提供的帮助和服务。社区
5、福利与传统民政福利的经济保障功能存在明显区别，它主要解决的是生活问题，主要任务是通过向特殊人群提供社会性福利服务，使他们都能达到生活自由、生活自立的状态。社区福利的另一方面作用体现在调节个人、家庭和社区的关系以及协调社区和国家政府之间的关系上，它可以通过对社区福利医疗、保健等社会资源的整合协调，在协调个人、民间团体和政府职能部门之间的关系中发挥作用。社区福利的这种半官方半民间性质，使它的发展和完善过程与居民民主自治、社会基层组织改革相辅相成1。学者范健（2005）认为，所谓社区福利是社会福利制度发展的新趋势，其主旨是整合社区内外资源，建立福利服务网络，并根据各地的特点和需求为社区居民提供福利服
6、务2。王勇（2006）认为，社区福利是在政府有关部门的指导下，以社区为载体，发挥社区的自主性和自治性，充分协调和利用社区内外的有效资源，为社区居民解决生活问题、提高社区居民生活质量所采取措施的总和。而适度普惠型社区福利并非上述两个概念的简单叠加，需要有机整合“适度普惠”与“社区福利”的相关概念。社区福利服务涉及的主要是社会生活的最低层面，社区居民是享有服务的主体，而政府则在政策、财政和人才培育等方面给予一定指导和支持。因此，笔者认为，所谓适度普惠型社区福利是指以社区的经济水平、区位、人口等因素为参照，面向全体社区居民、涵盖其基本生活领域的福利体系，以福利传递者和提供者的身份解决福利输送“最后一
7、公里”的困境。二、我国社区治理的现状和问题我国城镇化已经快速推进了近 30 年，城镇化水平大幅提升，城镇化率不断提高（见图 1）。社区成熟程度作为检验城镇化和城乡发展一体化的重要指标，得到普遍的认可。各级政府积极推动社区治理理念创新和基层城市社会管理体制的改革，主要包括优化顶层制度设计、建立和完善基层自治组织以及鼓励多元主体参与等。基层社区治理理念和方法不断创新，为社会稳定作出了巨大贡献。概括来说，我国城市社区治理的现状可归纳为以下几方面。第一，制度建设不断完善。除了宪法相关法、民商法、行政法、刑法等多个法律部门的主干法律外，以宪法为核心的有关社区治理的法律法规正在不断完善，1989 年国家颁
8、布了中华人民共和国城市居民委员会组织法，民政部也适时出台了一系列有关推进社区发展、社区建设、社区治理和社区服务方面的部门规章，如 2001 年民政部下发了全国城市社区建设示范活动指导纲要，为城市社区治理提供了制度规范保障。在养老福利提供方面，政策的指导性明显增强， 2013 年出台了国务院关于加快发展养老服务业的若干意见，在目标定位上，该意见对服务体系、产业规模和发展环境提出了较高要求，明确提出到 2020 年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标。可以说，意见的出台充分表明我国在养老事业方面已经开始向适度普惠型倾斜，即统筹规划发展城市
9、养老服务设施、大力发展居家养老服务网络、着力推进养老机构建设、切实加强农村养老服务、繁荣养老服务消费市场以及积极推进医疗卫生与养老服务相结合。除此之外，还有其他相关法律法规或政策不断出台和完善，如地方层面的江苏省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法江苏省社区矫正工作办法江苏省临时救助实施办法城市居民最低生活保障办法，以及国家层面的基层法律服务所管理办法城市社区档案管理办法和社区矫正实施办法等，都为社区治理朝着科学化、可持续化方向发展指明了道路、提供了政策保障。在未成年人福利输送上，国家开展了适度普惠型儿童福利制度试点工作，国家政策开始适当向儿童福利优先倾斜。2016 年 6 月，國务院印发了
10、国务院关于加强困境儿童保障工作的意见，明确提出要加快形成“家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局，建立健全与我国经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障制度”。适度普惠型儿童福利制度模式的特点在于分类保障，即“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”，立足当地经济社会发展实际、紧紧围绕儿童生存发展需要、适应社会福利制度的整体发展，全面安排和设计儿童福利制度，建立健全儿童福利服务体系。第二，建立了包括基层社区自治组织和服务机构在内的社会组织。国家民政部相关数据显示，截至2016 年底，全国共有各类社区服务机构和设施 38.6万个，比 2010 年翻了一番（见图 2）。良好的组织保障得
11、益于我国城市建立的基层自治组织机构，为居民社会事务和福利输送等提供了有效供给。社区居委会作为国家进行基层治理的主要机构，在福利输送中发挥着举足轻重的作用：它不仅承担着中介者的角色，负责接收政府福利下发的指令，将来自政府的福利输送给居民；同时还担负着守门人的责任，在国家日益重视社会力量介入社区服务的今天，社区居委会精确筛选、严格审查进驻社区的社会组织，才能保证社区居民享受专业、高效、舒适的社区服务，也省去了居民甄选社会组织的时间成本，提高了福利输送的效率，最大程度地提升了居民的生活水平和福利待遇。从社会组织的角度来看，社区居委会严格筛选和审查并不是刻意抬高准入门槛，而是为了督促社会组织不断提高服
12、务质量，为居民提供更专业更优质的服务，有利于实现居民和社会组织的双赢。目前，养老服务已经开始逐步进入社区。所谓社区养老服务是指在政府、社会各界的帮助和支持下，依托社区自身资源为老年居民提供内容丰富的社会性服务，让老年人在熟悉的社区中接受养老服务，以改善他们的晚年生活。不可否认，当前我国养老模式仍以家庭养老和机构养老为主，受传统观念影响和社会服务事业发展现状的制约，社区养老服务起步较晚，社区在养老服务方面的作用并未得到充分发挥，社区养老仍未成为主流养老模式，还有巨大的发展、提升和扩展空间。在未成年人保护尤其是困境儿童福利保障方面，数量众多的社区可以也能够发挥更加积极的作用。事实上，社区居委会数量
13、的增加，可以减少社区服务的单位困境儿童数量，同时，每位困境儿童也能获得更多的来自社区的服务。社区的性质决定了对困境儿童的保护必须由其兜底。在困境儿童福利资格的取得上，社区有决定权，条件是否满足、发放多少福利等都由社区居委会根据掌握的情况予以确定。由于社区居委会每天都与居民打交道，掌握着社区内居民的真实生活状况，通过细致走访观察，可以对困境儿童的等级及其所需服务做出专业准确的评估。第三，多元社会主体参与基层社区治理的积极性明显增强，各类社会组织发展迅速，社区服务机构及其覆盖率、服务设施数量不断增加（见图 3）。为了应对日益严峻的老龄化趋势，国务院办公厅于 2011 年 12 月印发了社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年），指出政府要从多方面支持社区养老的发展。目前，“政府购买养老服务”在部分城市社区已经得到推广，专业队伍和人才开始进入社区养老服务领域。社区养老这种新型养老模式深受适度普惠型福利理论的影响以家庭为核心，依托社区资源，将专业化的服务队伍纳入福利体系，为居住在社区内部的老年群体提供针对性、个性化的养老服务，如生活照料、卫生保健、精神慰藉、法律援助等。南京市作为社会组织起步时间早、发展快的城市之一，在养老服务的品牌创新上走在了全国的前列。截至2013 年底，在 2.1 万家各类社会组织中，南京涉及养老服务的社会组织占到了 83%。有赖于路径探索的
