1、山东省推广政府和社会资本合作 (PPP) 工作的有力实践专访山东省财政厅 副厅长高剑锋 陈昶彧 在山东省省委、 省政府的高度重视和各级各部门的共同努力下, 全省 PPP改革环 境逐步优化, 项目落地不断加快, 呈现出良好的规范发展势头, 已经成为山东 省全面深化改革的有机组成部分, 成为供给侧结构性改革的重要内容, 成为推 进新旧动能转换的 PPP改革有效抓手。 在公共服务领域推广 PPP模式, 是党中央、 国务院确定的一项重大战略, 也是事 关人民群众切身利益、 保障和改善民生的一项重要改革。 2014年至今 3年来, 在 财政部和省委、 省政府的正确领导下, 山东省 PPP改革紧跟中央步伐
2、, 大胆探索 创新, 勇于改革实践, 各项工作不断取得新进展, 取得重要阶段性成果。 截至2017年9月底, 全省储备并纳入全国PPP综合信息平台的项目1180个, 概 算投资额1.22万亿元, 项目数和投资额均位居全国前列。项目涉及交通、能源、 水利、环保、市政等 19个经济社会发展的关键领域和薄弱环节, 实现了市级全 覆盖, 县级超九成覆盖。其中, 已签约落地项目 321个, 投资额3879亿元。已 开工建设项目232个, 投资额2449亿元;已落地项目中, 民营 (包括外商) 资本 参与166 个, 参与率达 52%;各项指标均居全国前列。 在前不久召开的2017 年上海PPP融资大会上
3、, 本刊记者采访到了山东省财政厅 副厅长高剑锋。 高厅长向我们介绍了山东省 PPP工作的总体发展思路以及下一步 的工作重点。 记者:请您介绍山东省为更好地开展 PPP工作, 做了哪些政策和制度上的安排? 高剑锋:在PPP推进过程中, 山东省经过不断探索和实践, 逐步形成了“一二三 四五”的总体发展思路, 即始终围绕“一个中心”, 着力打造“两个平台”, 紧紧抓住“三个关键”, 大力强化“四项措施”, 严格坚守“五字原则”。 (一) 围绕“一个中心”, 就是始终围绕提供更多优质高效的公共产品和公共服 务这个中心。 这是国务院大力推广 PPP模式的初衷, 是各地兴起 PPP热潮的出发点和落脚点。
4、工作中, 本省各级始终聚焦这个中心不动摇, 通过政府和社会资本合作供给, 努力增加优质公共产品和服务, 让人民群众拥有更多获得感和幸福感。 (二) 打造“两个平台”, 就是打造“政府项目管理平台和社会资本公开竞争平 台”, 这是山东推进 PPP工作的两个重要抓手和载体。 打造“政府项目管理平台”, 就是把建好项目库作为推广运用 PPP模式的前提 和基础, 从市政、交通、环保、水利等 19个公共服务领域, 层层筛选项目, 由 财政、发展改革等部门进行识别论证后, 分别纳入省、市、县三级 PPP 备选项目 库, 为社会资本方提供了充裕的投资选择余地。同时, 积极推进项目信息公开, 以全国PPP综合
5、信息平台为载体, 通过微信、网站、现场发布等多种渠道向社会 公开项目信息, 2017 年又开发了省级项目管理平台, 完善信息公开、统计分析 等功能模块, 并在省厅门户网站 PPP专栏内设置专门的“信息公开”子栏目, 进一步提高项目信息可获得性。 打造“社会资本公开竞争平台”, 就是通过多种方式向社会公开发布 PPP项目 信息, 搭建起了各类市场主体公平竞争、平等合作的平台。2016年以来, 举办 了两次PPP项目融资推介会, 一揽子推出210 个已签约落地项目, 与金融机构、 基金等进行精准对接, 现场签约68个项目, 实现股权债权等各类融资292亿元。 指导督促各级严格按程序公开采购社会资本
6、方, 积极推进政府采购公开, 广泛 接受舆论和公众监督, 主动对接世界银行、全球基础设施基金、中国政企合作基 金等金融机构, 充分引入市场竞争机制和第三方监督机制, 确保了 PPP模式在 阳光下规范运行。 (三) 抓住“三个关键”, 就是紧紧抓住“项目质量、风险防控和示范引领”三 个关键点, 确保项目规范实施。 一是严把质量关。 改革之初, 我们紧紧抓住 PPP项目核心要素, 总结制定了判别 真假PPP项目的正负面清单, 并依托PPP综合信息管理平台, 指导各级严格按规 范操作, 动态跟踪实施进度, 实行项目库“能进能出”管理。对评价论证不充 分、合作期限不规范、合同条款不完整、交易边界不清晰
7、等不符合 PPP 操作规范 的项目一律不予入库。对保底承诺、回购安排、明股实债等变相融资项目一经发 现坚决退库。 二是守紧风险线。科学设计项目风险分担机制, 应由政府承担的法律、政策风险 绝不转嫁给社会资本, 应由社会资本方承担的建设、 运营等市场风险政府也绝不 兜底承诺。同时, 严控财政承受能力不超过 10%的“红线”, 防止将项目风险转 化为财政风险。前不久, 在财预201750号文件下发后, 我们及时印发关于 进一步规范政府和社会资本合作 (PPP) 切实防范政府债务风险的通知, 要求 市县对现有项目全面开展自查整改, 并着手对现有项目全面开展摸底审查, 切 实从各个环节规范项目管理。
8、三是抓好示范点。十分注重树标立杆, 既指导推动有条件的区域探索典型经验, 又注重推广复制先进做法, 筛选推出三批100 个省级示范项目, 并以省级示范项目和51个国家级示范项目为标的, 逐步探索形成了一批可复制可推广的典型 示范项目, 实现了以点带面、就近引领的示范效应。 (四) 强化“四项措施”, 就是通过大力强化“项目推介、政策扶持、督导检查、 人才保障”四项措施, 为PPP项目加快落地保驾护航。 一是加大项目推介力度。积极通过门户网站、新闻发布、现场推介等方式, 及时 向社会推介优质PPP项目。 2015年以来, 本省集中推介了11批705个重点项目, 现场签约147个项目。 二是加大政
9、策激励力度。 为鼓励引导项目加快落地, 研究制定了PPP 项目奖补资 金政策, 由省级预算连续三年分别安排 1亿元, 重点对示范项目、 落地项目以及 民资参与度高的市县给予奖补, 形成了重规范、 重落地、 重民资参与的政策导向。 为畅通PPP项目融资渠道, 在全国率先设立省级PPP发展基金, 以政府引导基金 撬动吸引社会、 金融等各类资本投入。 目前, 已发起设立了12只PPP 子基金, 认 缴规模达1200亿元, 较好实现了政策的组合联动效应。 三是加大督导检查力度。 结合国务院大督查和省政府重点督查, 我们联合发展改 革、人民银行等部门, 建立起定期督导、统计通报、绩效考评等制度, 采用第
10、三 方评价、现场督查、公众反馈等方式, 及时通报项目实施进度、存在的问题及整 改措施, 形成了上下贯通、信息共享、评督结合的项目监管机制。 四是加大咨询培训力度。PPP涉及面广、专业性强, 需要有熟悉法律、财务、工 程等跨领域的专业型复合型人才队伍。让专业的人办专业的事。 (五) 坚守“五字原则”, 就是始终把严守规则放在首位, 切实加强项目规范管 理。 一是适用领域把握一个“准”字。 项目领域界定上, 坚持适用范围必须符合中央 和省政府文件规定的能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护等 10多个公 共服务领域。 二是合作期限把握一个“长”字。坚持项目必须涵盖识别、准备、采购、执行、 移交等
11、5个阶段19 个步骤, 规定合作期限在 10年以上, 一般在2030 年左右。 三是实施主体把握一个“明”字。 严格按财政部要求, 确保所选项目的组织实施 机构是政府或政府授权的行政事业单位, 并明确本级政府所属融资平台公司及 其他控股国有企业不作为实施主体。 四是评价论证把握一个“实”字。 综合运用定性定量相结合的方法, 充分证明项 目采用PPP模式的可行性和必要性, 合理识别评定政府支出责任, 确保每一年 度全部PPP项目需要从预算中安排的支出, 占一般公共预算支出比例不超过 10%。 五是合同管理把握一个“细”字。认真遵循“依法治理、平等合作、维护公益、 诚实守信、公平效率、兼顾灵活”六
12、大原则, 不断规范完善合同条款, 特别是对 权利义务、利益共享、风险分担、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心 条款作出明确规定, 探索形成了一批科学合理、 全面规范、 切实可行的合同文本, 为双方“按合同办事”奠定了坚实基础。 记者:下一步, 山东省 PPP工作将在哪些方面重点发力? 高剑锋:根据财政部有关决策部署, 今后五年山东省推进 PPP工作总体发展思路 是:深入贯彻党的十九大会议精神, 不忘初心, 牢记使命, 以习近平新时代中国 特色社会主义思想为指引, 锐意进取, 埋头苦干, 紧紧围绕“推进公共服务均 等化和提质增效, 让人民群众拥有更多获得感和幸福感”这个中心, 牢牢把握 “
13、长效化、规范化”两项原则, 紧紧抓住“动能创新、风险防范、优质服务”三 条主线, 加快形成“完善制度保障、优化资金引导、加快市场培育、强化规范实 施”四项机制, 统筹兼顾, 全面发力, 坚定不移地将 PPP改革推向深入。 (一) 主动对接新旧动能转换, 服务经济社会发展大局。 1.助推产业转型升级。 按照十九大提出的高质量发展和建设现代化经济体系的新 要求, 以新旧动能接续转换为导向, 引导各地结合区域特点和发展需要, 重点 抓好农业、环保、文化、幸福产业、园区开发等领域 PPP模式推广工作, 鼓励和 引入具有新技术、新产业、新业态、新模式优势的社会资本, 促进资源有效整合 和产业跨界融合,
14、推动传统产业转型升级和新兴产业加快发展。 争取在三年时间 内, 打造 1-2个农业产业特点突出的“国家农业 PPP示范区”和若干项目质量 优、品牌效应好的省级“旅游PPP示范区”、“优秀文化PPP示范区”、“幸福 产业PPP 示范区”及“产业智慧园区PPP示范区”。 2.加快优质公用设施存量转化。 分类施策, 规范管理, 鼓励各级拿出更多优质资 产, 通过 PPP模式引入各类投资, 回收资金继续用于新的基础设施和公用事业 建设, 有效化解地方存量政府性债务, 转换旧动能, 提高基础设施和公共服务 运营效率, 通过再投资形成新优质资产的良性循环。 (二) 全面规范项目管理, 营造 PPP健康发展
15、环境。 1.强化科学理念引导。 坚持问题导向, 进一步提高宣传培训的针对性, 重点加强 地方党政领导、部门负责人的理论业务培训, 特别是通过各级党校、行政管理学 院等培训机构, 使各级领导干部熟知掌握 PPP 相关政策、操作规程、核心要素、 关键环节等知识, 着力提高领导干部认知水平和工作能力, 为PPP规范发展打 牢思想基础。 2.完善制度顶层设计。结合现有经验和实践需求, 对已经制定出台的操作指南、 合同指南、物有所值等一系列制度进行系统总结、评估完善, 以制度规范促项目 规范。按照“激励相容、提质增效”的目标, 探索制定明确细化的分行业项目验 收绩效指标体系, 覆盖 PPP项目全生命周期
16、, 确保全程有监督、 有考核、 有验收。加强PPP 配套政策研究, 进一步理顺规范基本建设程序, 及时研究金融、财税、 土地和资产管理等方面政策, 与PPP相关政策实现协同发展。 3.深化项目规范管理。 全面筛查梳理现有项目, 加速不规范和“僵尸”项目出清, 释放发展新空间;依托新开发的省级综合信息平台, 制定并不断完善省级 PPP项 目库管理办法, 严格项目入库审查标准, 明确不规范操作的负面清单, 实行全 程动态监管, 逐级细化责任范围和责任主体, 逐步建立常态化风险监控和监督 问责体系, 确保PPP 项目规范实施。 4.加大信息公开力度。不断改进 PPP项目信息平台系统, 完善统计分析、
17、动态监 控等功能模块, 进一步拓展 PPP项目信息公开的广度和深度, 广泛吸引各类社 会资本, 接受社会公众监督。同时, 将所有项目纳入省级 PPP综合信息平台中, 及时公开财政承受能力论证报告及有关数据, 强化财政承受能力论证 10%“红 线”的硬性约束, 建立 PPP项目财政支出责任统计监测体系和风险预警机制, 对接近或超过10%红线的地区实行风险预警。 5.规范咨询服务市场。积极培育有实力、有影响力的专业咨询机构, 重点研究制 定更加规范、 更易操作的咨询机构选聘机制, 推动建立咨询机构自律性组织, 明 确行业标准和技术规范, 完善服务收费机制, 加快引导形成统一规范、公开透 明、竞争有
18、序、监管有力的 PPP专业咨询服务市场。 (三) 继续加大 PPP 推广力度, 促进公共服务提质增效。 1.打造省级精品项目。 紧密结合经济社会发展规划, 编制省级PPP项目开发目录, 主动加强与省直行业主管部门的沟通协调, 规划储备一批具有全局性、 战略性的 河道流域治理、轨道交通、城际轻轨、高速公路等重大公共设施项目, 并通过规 范实施将其打造成省内乃至国内示范性强、 影响力大的重大精品工程, 进一步提 升PPP模式影响力, 充分发挥PPP模式机制优势, 弥补全省基础设施和公共服务 发展短板。 2.促进民营资本投资。 加大力度支持民营资本参与 PPP项目, 制定出台支持鼓励 民营资本参与P
19、PP项目的政策, 把更多奖补资金用于吸引民营资本上, 着力激 发民营资本投资活力, 打造新的经济增长点。 3.强化专项资金整合。在垃圾处理、污水处理新建项目“全面”实施 PPP模式的 基础上, 对供热、供水等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域, 扩大PPP 模式实施范围, 协调有关单位和部门, 改进完善专项建设资金补助政策, 鼓励 运用PPP 模式建设运营, 更加充分地引入社会资本。 4.创新项目融资渠道。 继续加强与各金融监管部门的协调配合, 鼓励引导金融机 构创新推出符合PPP 模式特点的金融服务, 对可产生持续稳定收入和现金流、 纳 入中期财政规划和年度财政预算等的公共服务领域项目, 按照国家有关部署, 协调用好资产证券化、PPP发展基金和保险资金对接支持等政策, 为 PPP项目提 供后续融资支持。
