1、公共关系管理视角下的我国房产税改革 摘 要：房产税改革是一个中长期过程。房产评估是多数公众与政府在纳税事务上首次零距离接触，期望值较高，对政府公共关系处理提出了更高的要求。目前，公众在房产税改革的合法性，税款的具体流向和税收争议的解决等问题上尚存在一定疑虑。借鉴国际经验，积极回应公众关切，营造良好的合作氛围，将成为政府维护公共关系、推进房产税改革的必然选择。 关键词：公共关系管理；房产税改革 作者简介：孙凤仪，北京工商大学经济学院副教授，经济学博士，研究方向：公共经济理论与实践。 中图分类号：F810.42 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.201
2、2.10.07 文章编号：1672-3309（2012）10-21-03 近年来，房产税改革始终是我国学界和社会关注的热点问题。尽管决策层已经明确逐步推进房产税改革，但迄今为止关于房产税的定位及其改革进程众说纷纭、莫衷一是，相关政府部门、专家关于房产税改革的任何声音都会引起关注和热议。房产税改革的实际进展也并不像外界预期的那么顺畅。本文在借鉴美国和立陶宛工作经验的基础上，结合我国国情，对房产税改革的公共关系处理问题进行研究。 一、我国房产税改革必须高度重视政府公共关系管理 爱德华伯尼斯（Edward Bernays）认为，政府公共关系是一项管理功能，是政府通过制定政策及政策过程获得公众的谅解和
3、接纳。中国改革前30年属于“绩效合法性时代”，后30年则属于“制度公正性时代”，在公共事务处理上忽视公众的权利诉求，极易刺激公众产生强烈的被掠夺感，引发社会排斥甚至公共事件。这也是现代政府必须是“回应性政府”的内在依据，在网络公民社会崛起的背景下更是如此。税收是文明的代价，税收文明的起点则是“非同意、无纳税”，这甚至是全部现代文明的基点。房产税虽是小税种，却牵涉甚广，关乎千家万户的切身利益，特别是房产税征收涉及房产评估，这是多数公众与政府在纳税事务上首次零距离接触，期望值较高，关注度极高，对政府公共关系处理提出了更高的要求。因此，房产税改革中必须保证政府公共关系的良性循环，保证政府与公众之间充
4、分的双向信息交流、沟通与传播，为建立政府与公众的互信、公众对政策的接纳打下坚实基础。 应该承认，近年来，相关政府部门、专家围绕房产税改革不断释放各种信息，其实意在观察社会各界对房产税改革的反应，检验决策者关于房产税改革的判断。但这种初级的政府公共关系意识对于牵一发而动全身的房产税改革是远远不够的。 二、当前我国房产税改革公共关系管理存在的问题 对于房产税改革，尤其是沪渝两市的房产税改革试点，政府通过主流媒体以及召开新闻发布会的形式进行了大量的宣传，与公众达成了一定的共识，这对房产税改革是有利的。但同时，公众在一些方面仍存在疑虑甚至质疑，未能得到及时回应，激起一些反对的声音，减缓了改革进程。 （
5、一）关于房产税改革的合法性 自沪渝试点声音传出，两地开征房产税的合法性问题便一直是公众争议的焦点。2011年1月27日晚，重庆和上海市人民政府分别发布重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法、重庆市个人住房房产税征收管理实施细则和上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法，决定对本市部分个人住房征收房产税。在中国重大的税制改革中，这是首次以地方名义、由地方政府制定并自行发布改革试点方案，在健全地方税体系上具有标志性意义。但是两市的改革试点，只是以国务院第136次常务会议决定为依据，法理上难以让人信服。 根据税收征收管理法第三条第一款“税收的开征、停征以及减税、免税
6、、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”和立法法第十条第三款“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的规定，地方政府部门无权通过国务院转授权方式获得税收立法权。沪渝两市仅以国务院常务会议决定为依据是缺乏法律基础的。 （二）关于税收的具体用途 对于房产税试点收入的用途，上海规定“用于保障性住房建设等方面的支出”，重庆规定“个人住房房产税收入全部用于公共租赁房的建设和维护”。仔细分析可以发现，上海的表述比较模糊，重庆的表述虽明确但不够具体，后期亦应该及时向社会宣布满足公众知情权。然而，两地政府机关只零星通过媒体透露过所收税款数额，至于这些房产税税款
7、用在哪里，并未向外界公布过，这对公共关系的维护是非常不利的。 实际上，无论是新税种的开征，还是现在沪渝两市房产税政策的扩容，都应将收到税款的详细流向对公众做出明确交待，惟有税款流向透明，才能赢得普通老百姓对税收征管的全力支持。 （三）关于纳税争议的处理 对个人自有住房征收房产税，不仅是房产税收领域的重大改革，更是对我国居民思想意识的一次大冲击。现阶段，尤其对城镇居民而言，房屋在个人（家庭）总财产中占据十分重要的比重，这次改革将面临公众关注公共事务和维护自身权益的新高峰，必须引起相关部门的足够重视。 对居民自有住房征收房产税，从长期看，必然涉及到房产税税基的批量评估。从先行国家的操作经验和经济成
8、本看，任何国家征收房产税不可能对每套房评估价值，只能分区批量评估。批量评估作为一次性对多宗房产进行估价的技术，无法兼顾所有房产的独特性，纳税争议的出现在所难免。纳税人将通过何种制度设计来保证纳税人的申诉权利，正成为公众的关注焦点，但政府相关部门并未对此给予正式回应。 这些疑虑甚至质疑说明当前我国房产税改革公共关系管理很不成熟。从本质上看，这些疑虑甚至质疑关乎中国财政改革的主题财政公共化，即财政取之于公众，用之于公益。说明公众深层次上吁求预算信息透明，吁求限权和宪政，吁求财政支出让更多中低收入群体受益，让更多人享受平等的公共服务，实现机会均等。 三、房产税改革公共关系管理的国际经验借鉴 美国和立
9、陶宛在房产税征收的公共关系维护上成绩显著，值得参考。虽然各个国家因为体制不同，发展状况和文化方面的差异，具体操作我们不宜照搬，但针对我国目前在公共关系上面临的问题，以下三点措施可根据实际情况改造后予以借鉴。 （一）完善的立法 美国是一个法律制度非常完善的国家，几乎任何一项政策的推行都有相关法律护航。房产税也是在宪法、物权法、各州的相关法律以及批量评估准则的规定的约束之下展开。而立陶宛先后通过的立陶宛财产原则与商业评估法案以及其他规范评估行为的法案对于立陶宛房产税的推行奠定了法理基础，赢得了公众的支持。 （二）专门的公共关系部门 良好的公共关系，是房产税税基评估取得成功的关键，美国和立陶宛都对此
10、给予了高度重视。美国税基评估办公室设立专门的公共事务部，由公共事务总监负责。公共事务总监被赋予强大的话语权，其领导的公共事务部在评估事务中占据重要位置。立陶宛亦在维尔纽斯总部设立了市场与公共关系部，专门负责政府与公众的沟通与联系。 （三）健全的评税申诉和争议处理机制 为尊重和保护纳税人权利，美国和立陶宛均对存有异议的评税结果设置了多层级的复议程序，并最终将其引入司法体系。当纳税人对被告知的房产价值持有不同意见时，即可进入评税申诉和争议处理程序，逐级提出申诉，直至双方意见一致。 四、改善我国房产税改革公共关系管理的对策建议 综合美国和立陶宛在房产税征管实践中公共关系处理的经验，结合我国具体情况可
11、以看出，要在此轮房产税改革中建立良好关系，一是要保证房产税改革的合法性，二是要充分尊重公众的知情权和申诉权，并采取切实措施保证该权利的实现，三是要矢志建设公共财政。具体注意以下几点： （一）尽快为房产税改革提供法律支持 法律支撑对于任何一项改革都是必要的，是争取公众支持的重要法理基础。目前，我国房产税改革试点的合法性频遭诟病，尤其是法律界人士的质疑之声此起彼伏，这对房产税改革推行是极其不利的，也与我国构建法制型国家的思路不符。 改革之际，立法先行。我国应在房产税改革思路确定之后，尽快起草新的房产税暂行条例，提请全国人民代表大会审议，为房产税改革保驾护航。 （二）成立公共关系部门 与房地产有关的
12、事项，向来都是公众关注的焦点。此轮房产税改革，作为我国政府自1997年实施契税改革以来在房地产税制领域的又一次大动作，必然会面临公众的诸多质疑。政府处理质疑的好坏，将直接影响房产税改革的结果。鉴于此，各地级市应针对此轮房产税改革成立专门的公共关系部门，回应群众关切，使广大纳税人切实感受到自身知情权已得到政府机关的充分尊重，从而争取最广泛的民意支持。 公共关系部门负责与公众的沟通及联系，两方面的工作要做好：一方面，为公众表达意见创设畅通渠道并及时予以回应，如开设政府微博，开通咨询热线，设立政府信箱，确立群众访谈日等。另一方面，及时公布与房产税有关的各种信息，使公众随时掌握房产税改革的新政策、新动
13、向。 （三）建立房产税评估争议解决机制 房产的价值除受自身条件影响外，很大程度上还取决于外部因素，如区位、自然环境、生活配套设施等，这造就了每栋房产的独一无二性。批量评估作为房产税税基评估的主要技术手段，很难兼顾每一栋房产的特性，因此，必须建立完善的房产税评估争议解决机制以保护公众的申诉权，实现政府与公众沟通的良性循环。 若纳税人对房产税税基评估结果存在争议，可分为三个层次进行申诉。首先，可以向最低一级的评估机构提出申诉，由评估机构根据申诉理由进行复查，判断评估结果是否合理，然后将审查结果告知纳税人。评估机构应采取实地考察等手段，争取在该阶段将争议解决。如果纳税人对评估机构的答复不满意，可以向
14、上一级评估争议主管部门申请行政复议，如果复议结果满意，则争议解决；如果不满意，纳税人可继续向仲裁机构提请仲裁或向当地法院提起诉讼，仲裁机构和法院的判决为最终裁定。上述争议解决机制的建立，将会增加纳税人对房产税批量评估结果的信心，向纳税人传递更加积极的信号，有利于房产税改革的推行。 另外，从公共关系管理的角度看，我国第一步房产税改革宜将房产税定位为房产调节税，发挥其调节住房需求和财富分配功能，淡化其收入功能，秉持“高端高税，低端免税，特别是首套刚需住房免税”的基本思想统筹推进房产税改革试点扩容，而决不能“尽快把征税对象扩大到居民持有的全部房产”。第二步房产税改革统筹发挥房产税调节功能和收入功能，
15、将房产税变成区别税率、普遍征收的税种，完善地方税体系，实现包容式发展，这注定是中长期的改革。 注释： 国务院第136次常务会议决定，“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”。 房产税税基批量评估是指以市场比较法、成本法和收益法等房地产估价方法为理论基础，运用数理统计原理建立评税模型，结合计算机、地理信息系统等技术，在评税试点一次性对多宗应税房地产进行的评税活动。 参考文献： 1 John D. Benjamin， Randall S.Guttery， C.F.Sirmans. Mass Appraisal： An Introduction to Multiple Regression Analysis for Real Estate Valuation J. Journal of Real Estate Practice and Education. Jul 2004. 2 张平竺. 房地产税基评估研究D.厦门大学，2007. 3 郑婕. 建立我国不动产税税基批量评估系统研究D.厦门大学，2008. 4 王起国、冯强.沪渝开征房产税的法学思考J.法制与社会，2012，（02）.第 9 页 共 9 页
