1、关于国企改制的调研报告 工程八队张帅 202120210028 引言 改革开放以来，中国经济以世界少有的速度迅猛发展，方式花样也多如繁星。面对国内个体经济的崛起，国外大公司的冲击，掌握国家经济命脉的国企，该何去何从。 加入wto之后，中国经济也进入全球化的趋势，国家宏观调控的难度日渐提高，我们只能以更积极的态度投身其中，但作为有几十年计划经济“底蕴”的国企，又应如何抉择呢。 一、调研前 九十年代，轰轰烈烈的下岗浪潮；千禧年之后，又是雨后春笋般的改制运动。无疑，这背后站着国家，可以说是国家的指示。首先，我们可以肯定的是，这些措施对中国的发展是有好处的。我们不能目光短浅，只看到很多人失业很多人没有
2、了经济来源。把眼景拉长，以五年的时间分度来研究国企改制。在对国企进行实地调研前，我们应该明白一个问题改制的目的。 企业改革是为了改革开放，适应现代企业制度的需要而实行的拯救企业的治疗方案。企业改制是为了提升企业素质，完善企业制度，拓宽企业生存空间，提高工人的工资幅度和福利待遇而进行的企业健身运动。企业改制不是砸工人的铁饭碗，而是为工人阶级造一个更结实的不锈钢的饭碗，真正让工人过上更加美好富裕的生活，这才是企业改制的原有之意。 为了进行实地调研，我选了一家最近才改制成功的企业。它以前是一汽的分厂，主攻垃圾车、洒水车、飞机加油车等专用汽车，还有一部分军车的订单。在2021年，响应国家改制的号召，将
3、一部分股份卖给私人，从此便叫做“明君集团”。而我要进行调研的是，什么是国企改制、国企改制的步骤、国企改制的效果等问题，以及这些与毛概理论的关系。 二、调研中 我进入工厂，以前此厂在成都二环路上，随着城市规划与发展，不可能在如此黄金的地段开工厂。现在，已经搬迁至三环路外。关于国企改制的众多问题，我请教了明君集团的法律顾问，最后将这些问题与答案整理出来，形成了这篇调研报告。 国有企业改制，是指国有独资企业、国有独资公司及国有控股企业（不包括国有控股的上市公司）改制为国有资本控股、相对控股、参股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或中外合资企业，即改变原有国有企业的体制和经营方式，以便适应于
4、社会主义市场经济的发展。 很明显，这是公有制与私有制经济的一次融合。虽然公有制经济掌握了国家经济命脉，占主要地位，也是国家社会主义性质的基石，是不可动摇的。但发展社会主义我们是不够资格的，私有制经济应该共同发展。私有制带来了竞争，带来了发展，任何有利于社会主义发展的制度都应该为建设社会主义服务。而且私有制经济样式繁多，为社会主义市场经济的多元化提供了不可缺少的基石。 由此看来，国企改制是在为以后做出准备，是在风云变换的经济时代打好提前量。得到允许，我在厂里四处逛了逛，看到很多人还是穿着一汽的工作服。蓝蓝的，有板有眼的。虽说改制，但一汽还是拥有多年的经营影响，而且好多工人一看就是三四十岁的，显然
5、不是改制之后才招的。我突然有一种想法，是不是国家建设社会主义市场经济，先带着这些企业，然后等企业成熟市场规范了，在放手让企业自己发展。想到这我不禁一笑，找谁求证呢。 这其中牵涉一个企业文化的问题。企业文化是一个企业的灵魂，每个企业在其成长发展过程中，都会形成自己特有的文化，它具有异质性。在企业改制后，由于企业性质的变化，使原来不同质的企业文化共处于同一时空环境中，这必然要经过一个接触、冲突和适应的互动过程。深化改革，最大的障碍是企业旧有的习惯性思维。而企业文化可以在企业内形成一定的思维框架和评价参照体系。因此，企业改制首先要冲破旧有的习惯性思维，打破旧有企业文化是改制的前提，即“破而后立”。
6、从2021年年初就传出改制的消息，而到2021年下半年才真正的改制完成，工人的合同、工厂的股份等工作才做完。时隔一年多，问了法律顾问关于国企改制的步骤，太麻烦了。这里只提几点。 国有企业改制首先要确定企业真实价值，国有资产账面价值不能代表企业价值，要向改制相关者提供更全面的信息，提高改制透明度。应以扣除改制成本的企业价值为基础进行股权转让，厘清改制成本可使股权转让定价更清晰。可充分利用“债转股”和“股转债”实现改制企业股权多元化。要通过落实出资人责任推进改制进程，按照新的国有资产管理体制的要求，使出资人成为推动企业改制的主体，出资人到位后尽量简化审批程序。国有企业改制中的财务问题涉及价值评估、
7、资产处置、债务安排和股权设置，也涉及出资人责任和相关审批制度，具体操作过程中政策性很强。目前关于改制财务问题的基本政策规定已比较全面：有一系列国有资产评估和清产核资的规定，有关于资产剥离、清偿职工欠账、以净资产支付职工解除劳动合同经济补偿金、债务保全等方面的具体规定，也有“债转股”、经济补偿金转股等方面的规定。但改制中仍存在一些需要探讨的问题：如何看待国有企业价值，如何看待改制成本，如何实现股权多元化和促进改制进程等。这些都涉及改制利益相关者，关系到改制最终结果。 一、首先要确定企业真实价值 二、以扣除改制成本的企业价值为基础进行股权转让 （一）改制成本及相应的财务安排改制成本主要是指国有企业
8、对职工的隐性负债，应在改制中及改制后予以支付。 （二）改制成本对股权转让的影响厘清改制成本可使股权转让定价更清晰。 三、“债转股”和“股转债”：实现改制企业股权多元化 四、落实出资人责任，推进企业改制进程 从上面可以看出，改制的确是个麻烦事，这只有那些专业的团队才能胜任吧。走在工厂的道路上，闻着两边的花草香夹杂着机油的味道，不禁感慨中央的智慧。很简单的四个字实事求是，就把许多问题的战略与战术定位了。抛开自己的主观意识，实事求是的看，_理论、三个代表、科学发展观等理论的创立，都是切合实际的。用这些理论指导实践，也是正确的。就改制这个问题，也是实事求是的结果。我们不能一层不变，我们要发展，还要有发
9、展的发展观。虽然说改制对工人有一定的影响，但这是时代的必须，国家能做的只是将损失降到最低。 在这座工厂，我了解到普通工人的工资在一千三到一千六不等，技师和高学历的工人稍微高些，领导阶层就不说了。然后从地方招收本科生，甚至研究生，而且合同是三年制的，不满意可以走。现在工厂的路线，就是老工人加新技术。以前是因为有国家罩着，作为国有企业，国家的指标政策还有一些优惠措施，都有利于国企的发展。但现在改制之后，一汽的股份不足20%，所有的挑战与机遇都需要人才来把握，否则整个企业将陷入困境。确定了这样的路线，那企业的领导阶层通过一系列的措施，慢慢洗掉国企的影响，走出自己的路。总的来说一汽改制还是成功的。不像
10、电视上报到的那些工厂，工人动辄面临失业的威胁，工人阶级的使命感从此不再辉煌，工人的主人翁感从此一落千丈，前途暗淡渺茫，心里承受着巨大的精神压力，生活如履薄冰，如同走钢丝绳一样面临百丈悬崖深渊，生命面临着考验。敬孝不成，养儿也不成，甚至连自己的生活费难以保障。 “这是工厂没有解决好资产处置、股权设置、人员安置三大问题”当我提到上述情况时，法律顾问说到，“企业改制给投机专营者提供了契机，他们打法律的擦边球，中饱私囊。要想杜绝这种情况，必须加大执法力度，才能为工人谋福利。”不过改制之后，工人的福利确实减少，多出来的部分加薪给了高技术人员。那些老工人因为没有足够的学历，只能呆在工厂的最底层，但是他们有
11、几十年的工作经历，这些是不可代替的。工厂从老工人中挑选少部分进入领导阶层，这样，既让老工人发挥自己的优势，又让其他的工人明白工厂的竞争机制，只要努力就能往上走。在整个工厂形成良好的氛围，新老工人共同进步。 在关于工人的最重要的一点，就是职工身份得到置换。所谓国企职工身份置换，是指国有企业改制中，通过适当的方式变无限责任、终身制劳动关系，为与市场经济相适应的新型劳动关系。消除国企职工对国企的无限依赖关系，让职工走向市场，使其由“企业人”变为“市场人”。历史上国企职工的身份对企业发展会带来两个不利的方面：其一是企业对职工承担无限责任，企业包袱沉重、举步维艰。其二是职工与企业的劳动关系固定化，一纸定
12、终身，只进不出，使国有企业普遍存在严重的冗员问题。只有转换职工与企业的关系，变无限责任为有限责任，变终身制的劳动关系为能进能出、双向选择的市场化劳动关系，企业才能轻装上阵，走向市场，平等的与其他市场主体竞争，通过身份置换，从制度上彻底打破职工对企业的依赖思想，使职工意识到只有靠自己工作上的勤奋，靠自己的技能和智慧才能不被企业和社会所抛弃和淘汰。这种由外到内的变化，会让职工产生巨大的工作原动力。 三、调研后 看着这篇调研报告，我自己都觉得不可思议。没想到毛概的理论如此深入，并不是空谈。回顾一下，我们可以看出，为什么要改制这个问题，是以实事求是的理论基础引发而来的；改制的目的，是为适应社会主义市场
13、经济的发展，这也是毛概中的理论啊。当然，不可能任何事情都有理论指导，理论只是引出一点，并且贯穿其中，但绝不是理论指导所有事情。而有了好的开头，很多事情就顺其自然发展。所以理论很重要，我们以前的忽视是要不得的。这次的调研报告让我重新复习了一遍毛概，相信对以后的生活学习工作都有不可估量的作用。 联系对象：四川明君集团联系人：张春兰电话：13018251918 第二篇：关于律师参与国企改制工作的调研报告党的十五大以来，全国各地认真贯彻国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，积极推进国有经济布局和结构调整，探索公有制的多种有效实现形式和国有企业改制的多种途径，取得了显著成效，现依据有关材料和通过走访、
14、座谈了解的情况以及部分律师事务所等提供的有关资料，就律师介入国企改制的情况进行了广泛的调研，现报告如下： 一、国企改制的背景、概念和律师介入的法律依据国有企业是我国国民经济的支柱。随着经济全球化和科技进步的不断加快，国有企业面临着日趋激烈的市场竞争，在改革发展等诸多方面存在问题。党的十五大提出，用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。十六大指出“要深化国企改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，大力推进企业的体制、技术和管理创新。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推进股份制，发展混合所有制经济，实现投
15、资主体多元化。”党的十六届三中全会制订的中央关于完善社会主义市场经济体制的决定，进一步明确“积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为国有制的主要实现形式”，“完善国有资本有进有退、合理流动的机制”，“继续放开搞活国有中小企业”。这些指导方针，表明党和国家深化和加快国有企业改制、改革工作的决心；同时，随着国有企业改制、改革的不断深入，国家有关部门在最近几年制定颁布了一系列政策、法律法规，对国企改制、国有产权转让等行为和操作程序加以规范，提出了必须依法进行的工作要求。国企改制就是通过采
16、取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式，使国有企业建立起适应社会主义市场经济要求的现代企业法人制度。改制类型一般有三种，一是在产权结构不发生变化的情况下，改变企业的组织形式，如有限责任公司改制为股份有限公司；国有工业企业改制为国有独资的有限责任公司等。二是在企业组织形式不发生变化的情况下，改变企业的产权结构，如国有小型工业企业出售给自然人所有；国有控股的股份公司的国有股退出，由自然人受让国有股权并控股；三是在改变企业产权结构的同时，改变企业的组织形式，这在实践中是发生最多的类型，如国有或集体所有的企业出售给自然人，并改组为有限责任公司或设立股份有限
17、公司。无论是哪种类型，在企业改制过程中都需要解决资产处置、股权设置、人员安置三大问题，而这三大问题所涉及的各方利益相互交错，涉及的法律关系复杂，是一项政策性极强的系统工程。如果处理不好就是不安定因素，妨碍经济发展，也会背离企业改制的目的。这项工作，改制企业是无法独立完成的，需要有包括律师、会计、评估、产权交易等社会中介机构提供相应的配套服务。国务院xx年11月30日颁布实施的关于规范国有企业改制工作的意见规定：“国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案。方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企
18、业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。”国资委颁布的并于xx年2月1日实施的企业国有产权转让管理办法第二十八条规定：决定或者批准企业国有产权转让行为，应当审查的书面文件之一是“律师事务所出具的法律意见书”，依据这些规定，律师应该并且能够参与到国企改制工作的全过程，能够为企业改制工作涉及到的各个方面的当事人及有关机构提供切实有效的法律服务。 二、律师介入国企改制工作的重要性、必要性国有企业改革是党的十六届三中全会为完善社会主义市场经济体制，促进经济发展与社会全面进步而实施的一项系统工程。这项工作涉及体制、机制和制度的转换、创新，涉及国家、企业及个人利益关系的调整，包含经济、民事
19、、行政等诸多复杂的法律关系。做好此项工作，需要准确理解和运用国家法律、法规和有关政策，正确规范和处理好各种法律关系，切实解决实际问题。律师是拥有丰富法律知识与专业技能，为社会提供法律服务的专业人士，律师参与国有企业改革，可以为改制提供准确的法律、法规和政策依据，有效避免法律风险，保证改制程序的规范化运行；可以协助国有资产监督管理机构正确履行出资人的职责，依法维护出资人的合法权益；可以及时处理国有资产处置中的各类法律关系，防止国有资产流失；可以帮助企业正确制定和实施改制方案，处理好资产重组及人员调整中的各项法律问题；可以为改制后的企业建立规范的公司法人治理结构提供法律服务，促进国企改革工作依法有
20、序进行。 三、律师介入国企改制工作主要服务的对象及服务内容国有企业，包括具有国有投资成份的公司以及国有事业单位以国有股权、产权流转为实现方式的改制改革工作其实施过程中涉及到大量的法律监管，基于国有产权监管制度的特定要求，在法律程序上一般适用审批制，由此造成其参与主体不仅仅是作为交易双方的民事主体，还包括逐层审批涉及的国有股权、产权的授权管理人、持有人以及国有资产监督管理机构。律师可针对下列参与主体，为其提供法律服务。 （一）针对国有资产监督管理机构的法律服务。 国有资产监督管理机构在国有企业改制、改革工作中具有双重职能，一方面，其负责所管辖行政区域的国有企业改制、改革行为的监管工作，履行行政职
21、责，属行政主体；另一方面，负责同级政府出资的下属国有企业的改制、改革工作的决定、批准及具体推动和组织实施，成为交易的一方（出让方），属民事主体。根据这一特点，律师机构能够为其提供的法律服务包括： 根据国家及地方性有关法律、行政法规、政策、规章，协助制订本区域或其所出资国有企业的改制及国有股权、产权交易的监管制度及程序；协助制订其所属企业改制及国有股权、产权流转的整体方案或具体个案的实施方案，提供法律论证及法律可行性分析；为其所属企业改制及国有股权、产权流转的具体个案的改制行为出具法律意见书，为其具体个案的内部决定或批准程序准备相关文件；为其组织实施的并需报同级人民政府批准的所属企业的重大改制及
22、国有股权、产权流转的具体个案准备报批文件；为其所属企业改制及国有股权、产权流转的具体个案的实施提供全过程法律实务操作，包括工作计划的制订、相关合同协议文本的编制、相关内部及外部审批所需文件材料的准备、股权、产权交易活动的安排、相关变更登记手续的代办等。 （二）针对国有授权投资企业的法律服务。 国有授权投资企业往往是根据政府的授权，作为国有投资主体，而成为其下属国有企业股权（产权）的持有人，负责其下属企业改制、改革工作的组织实施。根据这一职能特点，律师能够为其提供的法律服务包括： 根据国家及地方性有关法律、行政法规、政策、规章及国有资产监管机构的要求，协助制订其所属企业的改制及国有股权、产权流转
23、的管理办法；协助制订其所属企业、公司的改制及国有股权、产权流转的整体方案或具体个案的实施方案，提供法律论证及法律可行性分析；为其所属企业的改制及国有股权、产权流转的具体个案的改制行为出具法律意见书，为其具体个案的内部决定或批准程序准备相关文件；为其所组织实施的需报同级国有资产监管机构及财政部门审核的所属企业的重大改制及国有股权、产权流转的具体个案准备报批文件；研究其所属企业的改制及国有股权、产权流转的具体个案的实施涉及职工安置问题，提供相应的法律意见或解决方案；研究其所属企业的改制及国有股权、产权流转的具体个案的实施涉及的债权债务处理问题，提供相应的法律意见或解决方案；研究其所属企业的改制及国
24、有股权、产权流转的具体个案的实施提供涉及资产剥离、重组等问题，提供相应的法律意见或解决方案；为其所属企业的改制及国有股权、产权流转的具体个案的实施提供全过程法律实务操作，包括工作计划、相关合同协议文本的编制、相关内部及外部审批所需文件材料的准备、股权、产权交易活动的安排、相关变更手续的代办等。 （三）针对被改制、被转让企业的法律服务。 国有企业改制及国有产权流转个案中涉及被改制或被转让企业在改制行为中处于被动地位，其主要的职责是配合及服从由其上级企业主导的改制活动。但改制行为的实施将不可避免地涉及到被改制企业的具体法律事务的处理，律师能够为其提供的法律服务包括： 按照其上级企业的要求，整理与改
25、制方案有关的本企业的基本法律信息、数据和材料；对于改制方案涉及职工利益，需召集本企业职工代表会议决议时，协助其安排相应的职工决议活动，提供相关的法律咨询；改制方案涉及本企业职工安置问题时，根据其上级企业制订的职工安置总体方案，协助本企业落实具体人员的职工安置所涉及的法律手续，协助其处理由此产生的劳动争议；改制方案涉及本企业债权、债务处理问题时，根据有关法律规定及其上级企业制订的债权、债务处理的总体方案，协助本企业落实具体债权、债务的处理事宜，协助其处理由此产生的债权、债务纠纷及相关法律事务；改制方案涉及本企业资产剥离、 第三篇。国企改制中资产流失状况调研报告国有企业改革，其核心是产权制度的改革
26、，是全民所有财产的再组合、再分配，涉及全体公民的切身利益。当前，广大人民群众对企业改制过程中出现的一些经济犯罪现象极为关注，担心一些不法分子趁企业改制之机捞一把，担心国家资产流失，担心改制工作不规范，国家资产流失。许多不法分子将企业改制当做自己致富的一次重大“机遇”，利用改革从不成熟走向成熟的过程中必然会产生的“空隙”，贪婪地掠取国有资产。企业改制过程中出现的不正之风和腐败行为，败坏了改革的声誉，影响到企业改制工作的顺利进行，应当引起各级领导和有关部门的高度重视。 国有资产有多种存在形式，至少可以有三种。一种是国有企业的资产或国有控股参股公司的股份；二是政府持有的现金；三是公共设施等公共财富。
27、国有资本从一些企业中退出，收回现金或投入到基础设施建设中去，是价值形态的改变。但是，在此过程中因为其他原因出现非等价交换，就会造成国有资产的流失。 一、在对流失资产性质的分析上，既要看到有形资产、物质性资产的流失，也要高度重视无形资产和其他财产性权利。 改制过程中国有资产的流失，首先就是物质性资产的流失，涉及了国有资产的所有权、使用权、收益权、处分权等方面，具体来说，有以下几种表现和转化的形式： 1公款帐外高息转存。有的企业尤其是建筑企业驻外机构的经理、财务人员等，相互勾结，截流巨额建设资金存入违规高息揽存的商业银行，从中谋取差额，这是对国有资产使用权的侵犯。而一旦涉及企业转制，犯罪嫌疑人为了
28、逃避法律的制裁，销毁或者隐匿有关帐目，使主管单位无法理清帐目、确定对外债权，使对于国有资产使用权的侵犯，进而成为对所有权的侵犯，给国有资产带来了极大的风险。 2、巨额资金帐外流动，违规帐外经营。国有企业改制为国有参股的股份有限公司后，设有董事会，行使对企业经营管理中重大问题决策的权力。但是一些公司的董事会形同虚设，成了董事长的“一言堂”，重大投资决策由董事长一人决定，其他董事会成员则变成了摆设，企业负责人将亲属或亲信安插在公司的财务、办公室等重要部门，直接接受自己的指令，越过董事会和正规财务帐目大搞帐外投资，有的达上亿元，风险非常巨大，帐外经营人不知鬼不觉，一旦损失，则全部归责与国有股或至少由
29、国有、非国有股共同分担，一旦盈利，则为个人或者小集体侵吞国有资产、从中谋取非法利益提供了便利条件。 其次，更应当注意的是无形资产和财产性权利的损失，这种流失较之物质性资产流失更隐蔽。 1、无偿对外提供国企专有技术。有的国有企业负责人没有经过单位同意，偷偷将本企业的专有技术提供给私营企业，派技术人员无偿提供培训、调试服务。这种做法一方面造成国企专有技术无形资产的流失，另一方面也给本企业带来竞争压力，造成产品市场占有份额的萎缩。这种行为往往不引人注目，又没有会计记载可查。时间一长，企业负责人将提供技术、资金算作个人在私营企业的投资入股，从中分取红利。而在转制过程中，又反过来引进该私营企业参股、控股
30、，个人则完成从对国有无形资产的占有到对国有资本的侵吞。 2、“老字号”等无形资产的流失。有些国有企业在转制过程中，注重对资产负债等账面资产价值的评估、转让，而对“老字号”、信誉、商标使用权等，不作计价或仅以很低的价格入股。很多老字号企业，因为传统机制的束缚，人员包袱重、经营方式不正确等原因而导致了经营状况欠佳、大量负债的情况，以很低的价格转让，甚至出现所谓“零资产”转让，完全不考虑几十年、上百年历史沉积的“金字招牌”本身就附有巨大的无形资产价值。 3、一些原有体制下相对垄断性行业的企业在转制过程中，各种生产许可证、销售许可证、货物进出口权等作为一种财产性权利，没有能够在国企转让中得到价值体现，
31、也是国有资产流失的一种形式。 任何国家为保证经济健康发展和社会的稳定，需要对经济进行管制和调控。国家通过掌握和选择性地分配这些资源来引导企业和个人的行为。我国长期受计划经济的影响，国家对经济和社会生活的渗透程度很高，与此相对应的是该类和财产收益密切相关的各种权利非常广泛，包括专营物资、进出口许可证、各类生产销售许可证等。原有国有企业正是掌握大量的这一类资产性权利的主体。在国有资产退出国企经营过程中，国企的该部分的价值没有得到正确体现。金坛市医药总公司改制就是一个值得注意的个案（已经由检察机关查处）该公司年盈利数百万元，本身的净资产为1347.16万元，在改制过程中被缩水1044.16万元，以3
32、03万元出售给原企业可数领导。改制结束后，有上海商人愿出8000万元高价买下而遭断然拒绝。如此高额差价正是因为该企业拥有多种药品的许可证和销售许可证，拥有了别人无法相比的垄断性竞争权，也反映了原国有企业财产性权利的价值没有得到正确体现，国有资产在转制过程中大量流失。 二、在对国有资产流失原因的分析，既要看到不法分子所采取的各种违法犯罪手段，也要看到一些政策认识、执行问题上的偏差、导致国有资产评估转让价大大低于实际价值；以及其他一些甚至被披上合法外衣的因素。 转制过程中，国有资产的流失，一个最重要的问题就是在完成从国有企业的资产、股份的形态向政府所持现金、社会公共财富的形态的转变过程中，因为各种
33、原因使资产受到低估，无法借助一个公平的尺度完成等值的交换。 究其原因，主要原因是不法分子采取各种违法犯罪手段，千方百计压低对国有资产的评估价，以期在出资入股时大大获利，运用各种会计手法调整帐目，使净资产被非法低估。典型手段主要有： 1、应收帐款做成“坏帐”，压低企业的净资产值。包括在企业改制前，蓄意将“应收账款”做成“坏账”，再从债务人处回收予以私吞；在资产评估时，将“应收账款”做成坏账，压低企业净资产值，企业改制开始后再贪污回收“应收账款”。 2、虚设应付帐款，再以虚开的发票报销冲帐，提取现金，贪污公款。以购买原材料为名，虚开的增值税专用发票报销冲账，再全部提取现金私吞。 3、隐匿、转移财产
34、，逃避审计，压低净资产值。有些企业为避开改制评估基准日，躲避评估，先将企业货款转移到其他公司账上，做成“其他应付款”，冲平“其他应付款”科目，评估后再转回公司账上，作产品销售处理。 另一方面，如果经济体制改革部门，国有资产管理部门或财政部门等，对国有企业改制过程中资产流失问题认识不到位、制定政策偏差、宽松，和出现违反经济规律的做法、措施，都有可能造成国企资产受到低估。 1、资产评估的随意性和资产评估方法的不合理，使国有股份比例降低或国家应得的收益减少，如以国有资产未按重置价格折股，未计算其增值部分，只是按帐面原值折股。按规定，国有资产应按资产重置价格折股，但很多企业在改制过程中却仍按原帐面价值
35、折股，造成国有资产流失与国有股比重的不合理降低。国有资产按重置价格评估增值后，应将增值部分计入国家股，但很多企业却将其计入资本公积金，作为全体股东共同享有的资产，造成国资流失与国有股比重的不合理降低。 2、企业负责人、上级主管部门负责人认识不到位，在改制工作中盲目求进度，工作不细，主观上怕评估高了“卖不掉”，有意低估或制定过份优惠的政策，比如，对于一次性交款优惠折扣、内部职工购买的优惠折扣过高，这样三优一惠，使本来评估得很低的企业资产更是所剩无几。 3、国有资本的转让，本质上讲也是一种商品的交易，如果违反经济规律，办事模糊了亏损企业与盈利企业，劣势行业和优势行业，夕阳产业和朝阳产业之间的差异，
36、人为搞一刀切的优惠政策和估价方法，必然也会对优秀的、盈利能力强的国在转制过程中造成巨大的损害。 还有，部分法院民事案件审判中对证据审查和运用法律的简单化、随意性会给国有资产的流失披上“合法化”的外衣。 人民法院指挥民事诉讼程序推进的全部过程，决定民事诉讼案件结果的形式与内容。部分人民法院在民事审判中如果简单按照民法通则或合同法，而不考虑审计法等相关法律法规规定，则会给一些利用合同危害国家利益的行为披上合法化的外衣。 审计机关在对转制企业审计过程中，往往会连带发现一些问题，比如对于转制前国企投资项目的基本建设中，项目双方利用合同高估冒算、串通作弊，危害国家利益等问题。审计部门一但发现，下达追款的
37、审计决定书，则会引起施工方与建设方（国企）的诉讼。根据中华人民共和国审计法，审计机关负有对与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支情况进行审计监督的职责。如果经审计发现与国家建设项目有关的单位利用合同危害国家利益的行为，审计机关有权依法予以处罚。合同法也明确规定对利用合同危害国家利益、社会公共利益的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但法院往往将视线转移到合同纠纷上，在一些案例中，法院无视审计机关维护国家利益、具有行政处罚权的特殊性和权威性，轻率地作出判决。这样就给项目双方串通起来侵占国有资产留下了缺口，使双方恶意串通掘取国有资产的行为披上合法外衣。 三、从国有资产流失的
38、时间上分析，最主要的是在近期产权重大变更，国有持股比例大大降低甚至退出的时间手段，同时也应当看到有的流失问题是在一个较长的时间内一点一滴住逐步累加所致。 我国近期对国企改革统一思想，理清思路，明确了目标，在产权制度改革上下大力气，国有股份大比例降低或完全退出，这一阶段，正是不法分子企图非法占有国有资产的最后阶段，也是最高发时间阶段。但是国企改革不是一朝一夕的事情，有一些流失问题也是在较长时间内一点一滴逐步累加，在近期暴露出来的，比如： 1、在国企、在合资、合营、股份试点改造（仍由国有控股）的开始阶段，国有股比例计算较随意，帐面上有多少算多少，忽略了或低估企业的土地、房产等； 2、有的国企在国有
39、控股初期，将国家批准留给企业作为增加投资的部分以及税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等国有资产界定为企业产权或股东权益，少计国家股，造成在新增权益分配时，国家应得的收益减少。 3、有的国有企业由于种种原因，在原经营过程中，有多个相对保密的资金帐户，或小金库帐户；或有部分利润未入帐，这是一些违反财经纪律的做法。但是这部分“秘密”资金在转制过程中往往会首先被“联想”到隐匿审计、评估后非法占有，跨越从违法到犯罪的鸿沟。 这些点滴积累的问题，在近期产权转让过程中不花大力气审计，兜底翻，一旦改制完成，很难再被提及和纠正； 四、对于故意造成国有资产流失，从中谋取利益的行为主体，最主要的是一些企
40、业的经营者，同时也要看到一些主管部门、评估部门与企业经营者相互勾结串通，成为侵吞国资行为的主体。 在故意造成国有资产流失，从中谋取利益的行为主体中，主要的是一些企业的经营层，因为在“经营者持大股、经营层多持股、职工自愿持股”的原则下，不法的国企经营人员将是国有资产流失的最大受益者。用一些不法分子的话讲，就是“省下的都是自己的”。但同时我们也应当注意到，为规范国企改制，国家、各级政府都出台了一系列严密程序：诸如企业改制的申报程序、资产评估程序、政府审核程序等，盗取国资一定程度上又不是不法经营者可以单独完成的“简单任务”。 1、有些企业主管部门把企业改制作为送人情的机会，私下里向亲友、关系人或企业
41、领导人许诺“这企业就卖给你”。结果既不需要竞价，也无需竞买者。有的企业实行“零”字出售，不花不一分钱就能把拥有几百万元资产的企业“买”到手，成为私有企业。 2、评估部门与经营者达成“默契”，蓄意作虚假评估，或者缺乏应有的责任心，对一些虚假的财务帐册及相关凭证不作细致审核而作出评估。 3、更有甚者，一些行业管理部门与一些企业经营者相互配合，将一些需要交纳的管理费等内容，在转制前一次缴清之后数年的费用，使尚未发生的财务活动提前反映到帐上，即由国企交纳改制后的企业应缴纳的费用，侵吞国有资产。 “预防国有资产流失”并不是犯罪学上一个独立的概念，根据违法犯罪分子在特定阶段侵吞国资不同的方法、手段，这一概
42、念本身就包含了查办和预防贪污犯罪、受贿犯罪、挪用公款犯罪以及各类渎职犯罪和促使社会各预防主体积极行动，违章立制的内容。通过对国有资产流失现象的具体分析之后，笔者试图从中找出有效的预防方法，即以“按经济规律开展转制工作为根本；以评估管理机关、审计机关加强监督、监管力度为基础；以检察机关各项职能的配合行使为保证。” 一、出台相关规定按经济规律办事，有计划有条不紊地开展转制工作，是防止国有资产流失的治标之策。 1、国有资本为什么要退出，国有企业产权为什么要转让，归根到底是为了适应社会主义市场经济，适应加入wto后的市场化竞争，符合市场规律。那么国有资本转让的过程，也只有符合市场规律，符合经济学规律的
43、操作，才能体现它的真正价值。国企改制转让的是国有资本（并不是转让资产）什么是资本，从经济学角度看，它是一个未来收益的手段。资本的价值取决于未来的收益，严格地说是”预期未来收益总和的折现值”。未来收益越高，企业资本的价值越高，尽管重置成本可能很低；而企业未来收益越低，企业资本价值就越低。资本的定价既然是对未来进行预期的主观行为，在任何时候都可能是有争议的。市场环境下，价值规律告诉我们，商品价格不仅取决于其价值，还受到供求关系的影响，转让过程中的国有资本也是商品，也不例外。 根据目前国资管理有关法规，国有资产转让必须先进行资产评估，而资产评估更多的是在资产持续使用的前提下，从形成资产所耗费的社会必
44、要劳动这一价值的角度进行评估，很少分析资产供求力量的对比，因而评估的结论仅是资产的价值。只有将要转让的国企股份尽可能采取市场经济的运作方式，坚持公开、公正、公平的原则，通过招标、拍卖等市场化方式，才能使国有资本的真正价值体现，使社会资源合理配置。那么前面所提到的无形资产（商标、信誉、字号等）、与财产收益密切相关的权利（许可证等）的流失问题就在投标、拍卖槌声中迎刃而解，也会使经营者长期、短期及恶意串通他人故意压低资产的行为得到遏制因为评估仅仅是交易的基本“底线”，企业的真正价值在市场价值规律下得以体现。 2、值得注意的问题是，整体企业产权不是一种标准化商品其价值量相对大，卖方市场空间相对小，往往
45、双夹杂着一些非资产因素（如人员接收、社会责任等），就需要我们的改制管理部门工作作细。作好宣传，留出相对较充足的转制时间限制，克服信息不对称的“瓶颈”限制。 综合考虑上述二点，各地方政府应尽快出台与自己实际情况相适应的股份招标、拍卖、挂牌出让的规范，改变现有的协议转让的相对暗箱，明确哪一类企业（优质资产）必须、哪一些企业可以以招标、拍卖、挂牌出让方式转让；或者建立和完善国有资产权融通的中介机构，以“市场化”对抗腐败。 二、国有资产管理部门的监管工作亟须加强。国有资产管理部门应建立独立、公正、客观、科学的资产管理和评估体系，严格规范转制的程序和方法，制定操作性强的细则规定，做到有章可循、层层把关、
46、责任到人；转制之前，转制企业的上级主管单位或部门应先行对转制企业进行内部审计，以此全面掌握转制企业的资产负债情况，并坚持内部审计与外部审计相结合，严格把关： 1、严把“界定关”，严格按照国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法、关于清产核资中全民所有制企业、单位对外投资的清理和界定的暂行规定等，开展产权界定工作。 2、严把“审计关”。对改制企业首先进行清产核资，实事求是地全面理顺账目，再聘请会计师事务所对改制企业资产进行专项审计，同时对法定代表人进行任期（或离任）责任审计，对法定代表人任期内的财务收支和经营情况进行全面的审计评价。 3、严把“评估关”。严格执行国有资产评估的有关法规，选择资信好的
47、评估机构对拟转让的国有资产和国有企业进行全面评估，特别注意防止“漏评”、“少评”和“私评”，并严格防范个别人员私自左右评估结果。 4、严把“核销关”。按照“少核销，多挂账，慎剥离”的原则慎重处置企业申报的呆坏账，注重保持改制企业法人财产的完整。 5、严格掌握优惠分寸，“分期付款少打折，现金资产不打折，负债转增资产不打折”。 6、严把“交接关”。严格执行付款“三不许”原则，即“不允许受让方挪用企业资金支付转让款，不允许受让方以企业名义借款支付转让款，不允许受让方以企业资产抵押或用企业名义担保贷款支付转让款”，严防以国有资产买国有资产；严格执行“三不过户”原则，即“受让方未付清转让款不过户，贷款担
48、保未解除不过户，内部借款未清偿不过户”；加强过渡期企业公章、发票、房地产证和其他重要档案文件的管理，防止由于管理混乱而造成的资料流失和资产流失。 三、完善国有及国有控股企业内部的经营管理的监督制约机制。 1、国有控股企业内部应该完善董事会、监事会、经营管理层、职工代表大会（工会）、财务管理制度，明确职责范围，形成一整套分权制约的经营管理机制，变”家长制”为”科学决策制”，变”人治”为”法治”，建立起名副其实的现代企业制度，防止“一把手”个人的权力过度集中膨胀，违规、违法经营，给国有资产带来不必要的风险。 2、严格管理，实行回避。国有企业应该实行重要岗位亲属回避制度。严禁公司领导层将亲属及与个人存在利害关系的人员安排在财务、销售、下属公司负责人等重要工作岗位上；严禁公司领导层将本公司的相关业务承包或者安排给个人的亲属及有利害关系的人员经营，在
