1、关于结构性减税的思考,宏观专题,2013 年 1 月 24 日,邱继成,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,证券研究报告宏观专题研究邱继成 首席宏观分析师执业编号：S1500512110002联系电话：+86 10 63081439邮 箱：,关于结构性减税的思考2013 年 1 月 24 日本期内容提要:从宏观上看，未来的民生、社保、医疗、养老支出和农民工市民化将需要增加巨大的财政支出，目前的减税空间并不大。但是，改革财税体制、重新定位政府功能、大力削减政府开支却有巨大的空间。目前，我国政府是集公共服务与投资建设之任务于一身，事权复杂，目标多元，财力耗费必然巨大。因此，在不减支的,
2、情况下，结构性减税的空间有限。我们认为，比结构性减税更重要的任务是要改革我国财政体制：核心是政府要缩减规模，逐步向一个服务型政府过渡，支出重点则向社保、医疗和养老及公共服务倾斜。改革的路径：限制政府规模，将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，所省下的财政资金主要用于民众的服务保障。相关研究市民化市场潜力与农民身份变迁的机会成本城市化的基石：启动土地管理制度的改革2013 年中国经济：应对压力与挑战随城市化程度提高 消费重心转向城市稳增长有效果 短期增速将微升从超常规向常规增长的转变经济朝去投资拉动模式转变从投资数据看经济增速增长的博弈当潮水
3、退去的时候信达证券股份有限公司CINDA SECURITIES CO.,LTD北京市西城区闹市口大街 9 号院 1 号楼 6 层研究开发中心邮编：100031请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,目 录,一、结构性减税的空间不大 . 1二、公共服务型政府？ . 5(一) 美国联邦政府 . 5(二) 欧盟国家 . 8三、简单变革的意义 . 9,图 目 录,图 1：2011 年国家财政支出前十项的开支项目（按占比高低顺序排列） . 1图 2：2011 年中央和地方财政收入与支出比例 . 2图 3：最终消费支出份额上升，政府消费也在扩大 . 3图 4：我国居民消费占 GDP 之比出现持续的
4、下降 . 4图 5：国家财政支出增速高于我国 GDP 增速的事实 . 4图 6：美国财政收入占比与财政支出构成 . 6图 7：美国财政支出构成占 GDP 比例 . 6图 8：美国财政赤字占 GDP 与中国财政赤字占 GDP 数据的对比 . 7图 9：中国国家财政支出各项开支的不稳定性特征 . 8,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,1,一、结构性减税的空间不大,从宏观上看，未来的民生、社保、医疗、养老支出和农民工市民化将需要增加巨大的财政支出，目前的减税空间并不大。但是，改革财税体制、重新定位政府功能、大力削减政府开支却有巨大的空间。目前，我国政府是集公共服务与投资建设之任务于一身
5、，事权复杂，目标多元，财力耗费必然巨大。因此，在不减支的情况下，结构性减税的空间有限。,2011 年，中国国家财政支出前十项的开支项目为：教育支出占 15.1%、社会保障与就业支出占 10.2%、一般公共服务支出占,10.1%、农林水事务支出占 9.1%、城乡社区事务支出占 7.0%、交通运输支出占 6.9%、医疗卫生支出占 5.9%、公共安全支,出占 5.8%、国防支出占 5.5%、科学技术支出占 3.5%。,图 1：2011 年国家财政支出前十项的开支项目（按占比高低顺序排列）,资料来源：wind，信达证券研发中心,目前，中央与地方财政收入的来源各占一半，总量差不多有 10 万亿元。另外，
6、还有差不多 2.5-3.8 万亿元政府性基金收入不计入财政收入，主要源自国有土地出让金收入，由地方政府支配使用。中央财政收入与地方财政收入的依赖源有所不同。中央财政收入的主要来源：增值税（占 38%）、进口消费税和增值税（28%）、企业所得税（21%）、消费税（14%）、个人所得税（7%）。地方税种主要靠营业税、增值税、企业和个人所得税、及其他各类税收。就营业税、增值税和所得税而言，全国99%的营业税、25%的增值税、40%的企业和个人所得税归地方。,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,2,图 2：2011 年中央和地方财政收入与支出比例,2011年,中央财政,支出:比,重,15%
7、,地方财政,支出:比,重,85%,资料来源：wind，信达证券研发中心,根据政府预算报告，中央公共财政收入=中央税收收入+中央非税收收入，其中税收收入是中央财政收入中的主要来源，其中增值税、进口货物增值税和消费税、企业所得税和国内消费税是占比较高的税种；非税收收入包括行政事业性收费、专项收入、罚没收入和其他收入。,地方公共财政收入=地方税收收入+地方其他非税收入+中央税收返还和转移支付=地方本级收入+中央税收返还和转移支付。在税收收入中，营业税、国内增值税、企业所得税和契税是对税收收入贡献最大的税种。,全国公共财政收入=中央公共财政收入+地方公共财政收入-中央税收返还和转移支付。在税收收入中,
8、占比居前的是国内增值税、企业所得税、营业税、进口货物增值税消费税、国内消费税。,中央公共财政支出结构中，支出占比居前的是:对地方的一般性转移支付和税收返还、国防、农林水事务、社会保障和就业、交通运输、教育等。,地方公共财政支出中，占比居前的项目是:教育、社会保障和就业、一般公共服务、农林水事务、城乡社区服务、医疗卫生等。,全国公共财政支出=中央公共财政支出+地方公共财政支出-中央对地方税收返还与转移支付。在全国公共财政支出中，占比居前的是教育、一般公共服务、社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务、公共安全、交通运输、国防、医疗卫生等。,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,(,19
9、78,1979,1980,1981,1982,1983,1984,1985,1986,1987,1988,1989,1990,1991,1992,1993,1994,1995,1996,1997,1998,1999,2000,2001,2002,2003,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010,2011,(,),),90.00,3,我们认为，比结构性减税更重要的任务是要实施财政体制的改革，核心是政府要缩减规模，逐步向一个服务型政府过渡，支出重点则向社保、医疗和养老及公共服务倾斜。财税体制改革的路径：限制政府规模，将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券
10、融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，所省下的财政资金主要用于民众的服务保障。我们为什么要重视政府功能简化？在 GDP 支出法中，政府消费在 GDP 中的占比稳步上升与居民消费占比明显下降形成了鲜明的对照。1978 年，我国政府国家财政收入只有 1000 亿规模，上次税改（1994 年）时也才 5000 亿。到 2011 年，我国政府国家财政收入上升至 10.4 万亿的规模。国家财政收入规模扩大的速度确实可以说是惊人的，可是，我们还有许多县一级以下的政府，其财政拮据到发不出工资的地步。政府收入扩大的背后必然有很大一块会用于政府消费和对政府规模扩张的支持。从提高内需的角度看，真正应该减少的正是
11、政府消费。我们引以为豪的一个数据，是这两年 GDP 增长中来自于投资和消费的比重占据绝对的领导地位，且消费对 GDP 的贡献曾经超过了投资。但是，如果我们把最终消费进行一个分拆，将政府消费与居民消费分开，我们立即看到，居民消费在 GDP 中的比重是持续下降的，且比例不过 35%左右（图 4）。而反观政府消费支出，其占 GDP 比重是稳步上升的，大概从 80 年代的20%左右上升至了目前的 27-28%。国家财政支出增速高于 GDP 增速（图 5），与政府消费占 GDP 比例不断上升，共同印证了政府改革的必要性。图 3：最终消费支出份额上升，政府消费也在扩大,30.00,GDP增长贡献率:最终消
12、费支出,最终消费支出构成:政府消费支出,100.00,80.0025.0070.0060.00,% 20.00,50.00,%,40.0030.0015.0020.0010.00,10.00,0.00,资料来源：wind，信达证券研发中心请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,1978,1980,1991,1992,1993,1994,1995,1996,1997,1998,1999,2000,2001,2002,2003,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010,2011,1982,1984,1986,1988,1990,1992,1994,1996,19
13、98,2000,2002,2004,2006,2008,2010,4,图 4：我国居民消费占 GDP 之比出现持续的下降55%50%45%40%居民消费占GDP比35%30%资料来源：wind，信达证券研发中心图 5：国家财政支出增速高于我国 GDP 增速的事实30.00,国家财政支出:同比,GDP增速,25.0020.0015.0010.005.000.00资料来源：wind，信达证券研发中心营改增的含义：我们的理解是，营改增的直接含义是将归地方的 99%营业税改为增值税，具体做法可能是将目前属于中央的消费税收入纳入统一算账。把消费税划给地方数额、地方营业税转成增值税数额、原有增值税数额统一
14、算总账，最后确定中央和地方分配增值税的比例。营改增全部完成后，中央和地方分享增值税的比例会重新调整。营改增扩大试点增加了消减地方财权之嫌疑。因为，营业税并入增值税属实，而如何分享中央和地方增值税的比例却并不明确。如果分配比例偏向中央，那么，由于地方事权的不断增多，相应的财权并不匹配，土地财政和非税过度征集的局面怕是请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,5,难改。所以，中央本意是减税，落到实处后反而可能会增税，初衷与结果或背道而驰。,营改增后的另一种可能性：假设营改增后的结局确实呈现中央收缩财权的倾向，如果这个趋势属实，那么，我们预测，中央势必要多发债或增加赤字来统筹城市化基建的任务，
15、地方发债的口子或许会开启、但数量较小。这个局面有利于中央统筹城市化进程、防止地方无序推进“城市化”的趋势，但地方事权是否就此归到中央或不可知，若地方事权依然繁多，又无财权支持，对于地方，必然出现“又要马儿跑、却不给马儿草”的结果。反过来，中央集中财权和事权，那么，决策的信息成本急剧升高，若信息或一体化措施跑偏，集中决策的优势很可能不存在。故此举措也有利有弊。除了决策信息，集中财权还有可能导致地方主观能动性遭到扼制。,所以，中国的实际问题并不是结构性减税的问题，而是政府功能转变。如果政府仍要维系原先承担的那么多功能，包括建设和投资、民生和社会保障以及公共服务，并维持那么大的政府规模的话，减税其实
16、没有太大的空间，今后增加赤字或者发债应是难免。,关键是需要设定财政体制的改革目标！核心转变是政府要缩减规模，减少对经济活动的参与，并逐渐过渡到一个服务型政府，重点支出要集中用于社保开支、医疗和养老。,实现的路径：将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，省下来的财政资金主要用于民生保障和公共服务。,二、公共服务型政府？,(一) 美国联邦政府,2011 年，美国联邦财政支出占 GDP 比例 24.06%，联邦财政收入占 GDP 比例 15.4%。赤字占 GDP 约 9%。公共服务开支主要为社会保障、医保、医补、收入保障、其他退休金和伤残金，即美国
17、联邦财政的法定支出，其占联邦财政支出为 56.27%。法定支出相对于 2011 年的 GDP 比重为 13.5%。美国联邦政府的另一项开支叫做自主性开支，占联邦财政支出的 37.42%，其中分为两块：国防支出（19.45%）和非国防支出（17.97%）。美国联邦政府的第三项开支是利息支出（利息净额/联邦财政支出 6.31%），巨额的利息支出反映了美国政府债务压力。,与美国相比，中国国家财政支出中用于社保和医疗的费用仅占 GDP 的 3.7%。而美国，社会保障、医保、医补、收入保障、其他退休金和伤残金等法定性支出占 GDP 比例为 13.5%。这说明，我国用于社保、收入保障和医疗等民生服务的财政
18、支出是大大偏低了的。,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,6,图 6：美国财政收入占比与财政支出构成70.00%60.00%联邦财政收入/GDP,50.00%40.00%30.00%20.00%,24.06%15.40%,联邦财政支出/GDP自主性支出/联邦财政支出国防支出/联邦财政支出非国防支出/联邦财政支出法定支出/联邦财政支出社会保障/联邦财政支出医疗保险/联邦财政支出医疗补助/联邦财政支出收入保障/联邦财政支出其他退休金和伤残金/联邦财政支出其他项目/联邦财政支出,利息净额/联邦财政支出10.00%0.00%,2002,2003,2004,2005,2006,2007,20
19、08,2009,2010,2011,资料来源：wind，信达证券研发中心图 7：美国财政支出构成占 GDP 比例,18.0016.0014.00,美国:占GDP比例:国防支出美国:占GDP比例:非国防支出美国:占GDP比例:法定支出,美国:占GDP比例:利息净额12.0010.008.006.004.002.000.00,2002,2003,2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010,2011,资料来源：wind，信达证券研发中心请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,7,图 8：美国财政赤字占 GDP 与中国财政赤字占 GDP 数据的对比,30.00%,25
20、.00%,25.00%20.00%20.00%,15.00%,15.00%,10.00%,联邦财政赤字/GDP,国家财政赤字/GDP,联邦财政收入/GDP,10.00%,财政收入/GDP,5.00%0.00%5.00%,联邦财政支出/GDP,5.00%0.00%,财政支出/GDP,10.00%5.00%,15.00%,2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011,资料来源：wind，信达证券研发中心与图 6 美国财政支出的构成比较，中国财政支出构成各项内容的变化显示了随意性与不稳定性的特点（见图 9）。请阅读最后一页免责声明及信息披露 ht
21、tp:/,8,图 9：中国国家财政分项支出的不稳定性特征18.00%一般公共服务/国家财政支出,16.00%14.00%,外交/国家财政支出公共安全/国家财政支出教育/国家财政支出,科学技术/国家财政支出12.00%文化体育与传媒/国家财政支出,10.00%8.00%6.00%,社会保障和就业/国家财政支出医疗卫生/国家财政支出环境保护/国家财政支出城乡社区事务/国家财政支出农林水事务/国家财政支出,交通运输/国家财政支出4.00%采掘、制造业等事务/国家财政支出粮油物资储备等事务/国家财,2.00%0.00%,政支出工业商业金融等事务/国家财政支出地震灾后恢复重建支出/国家财政支出,资料来源
22、：wind，信达证券研发中心(二) 欧盟国家欧盟很多国家实行的是高福利的制度，因此，欧盟社保支出甚重：欧盟统计局发布数据显示，欧盟社会保障支出占 GDP 比重总体呈上升趋势，2007 年占比为 26.1%，2009 年为 29.6%，2010 年为 29.4%。2007-2010 年间，欧盟社会保障支出名义总额年增率约为 10%，而 GDP 基本保持不变。绝大多数的保障支出（退休金、健康医疗等）均上升约 10%，而在失业方面的保障支出上升 1/3。2010 年社保支出的资金来源主要是税收收入（40%）和社会贡献（56%）。从国别来看，社保支出占 GDP 比重高于 30%的国家依次是法国(33.
23、8%)、丹麦(33.3%)、荷兰(32.1%)、德国(30.7%)芬兰(30.6%)以及奥地利和瑞典(均为 30.4%)。请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,9,就目前的情况看，中国是很难能够参照学习欧盟的福利制度。,三、简单变革的意义,目前我国政府征税和其他财政收入，根本没有任何制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用，更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占 GDP 比重在 25%上下，但“宽口径”的宏观赋税已占 GDP 的 35%，虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我们的财政收入，则大量用在建设和行政开支上了
24、，包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。,现在，我们也谈不上“以预算民主为核心制衡政府财权”的长远目标。,我们假设目标为向公共服务型政府转变，但通过简单的改革，把农林水事务和交通运输的财政资金移出来，交给社会完成。同时，在缩减地方政府基建投资职责和融资功能的前提下，将政府性基金支出也拿出来，交给社会完成。那么：,1）仅农业和基础设施让出的投资机会：每年就有超过万亿元的投资规模可以由民营资本和债券市场分享。,2）财政资金向公共服务倾斜：将使社保和医疗的公共开支占 GDP 比例由原来的 3.7%翻倍至 7.4%。大大改善现有公共服务的不足和市民化的需要。,3）政府性基金支出的缩减（每年 3
25、-4 万亿）又将是对民间市场的最有力的扩容。无论由民间资本介入还是资本市场运作，空间都将是极大的。,这显然应该是新政府最需要干的事情。只有把政府管住了，市场的空间才会有实质性的拓展。深化经济体制改革是经济转型的关键保障，而经济体制改革的一项重要任务是政府改革，要使其避免“越位、缺位和不到位”。在经济活动管理上，政府务必从家长式的管理和保姆式的管理转变，真正实现政府管理创新，最终向服务型政府的改革目标靠拢。,转向服务型政府的一个重要外部条件是社会融资渠道的扩大和壮大。社会融资规模不断扩大，直接融资功能显著加强。2012年 9 月份，银行贷款占社会融资规模曾经跌至 39%，而城投债、企业债和理财产
26、品的发行获得了超规模的热捧。随着社会资金的积聚和渠道多样化，社会融资的条件也发生了很大的变化。因此，逐步放大债券市场来接纳原先由财政投资基础设施项目的方法变得可行。但是，政府自身功能定位和权利界定必须做出相应的调整，权责利界定清楚了，下一步发债就有了牢靠的基础。,不改革的风险？如果我国政府财政支出结构不进行改变的话，如果我国政府还是沿着原先的职能铺就下去，那么，我国民生、社保、医疗保障等不足的社会风险将进一步积累。市民化推进，更需要民生和社保支出的增大。更不待说我们社保金存在巨,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,10,额缺口的风险以及建成城乡居民全覆盖的社会保障体系这一长远任务的
27、资金需求。也就是说，改革我国财政支出结构、增加社保和民生开支是必然的事情。如果我们越是推迟解决政府财政问题，越推迟政府自身的改革问题，那么，我们将面临的社保不足和民生服务不足的社会风险问题就会越大。在这一点上，我们且不可窃笑“美国财政悬崖”所引爆的风险，我们可能不会有美国式“财政悬崖”的问题，但我们有社保、医疗和民生不足的“地雷”。,缩减政府规模？政府规模大，怕是大家都知道的事情。那么，应该怎么去减呢？一个可以探讨的方法是减少省一级行政，以经济区域特点而组建大区政府，如华东区、华北区、东北区、中南区、西部区。理由也很简单，每个省都有一套自己的班子，行政开支自然少不了。其次，每个省都按自己的行政
28、区划争抢项目。这些项目成了他们政绩考核的对象。城市化推进也是按行政区划进行。经济发达到了今天的地步，有许多经济活动的规模效益已经超出行政区域的范围。按经济区域进行管理，必然能很好地在缩减政府规模的同时，还能发挥规模经济的优势。这当然只是政府改革的一个很小的方面，政府的定位、边界、和范围仍然是我们所面临的挑战性问题。,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,11,分析师简介邱继成，美国南加州大学经济学博士，中国人民大学经济学硕士、学士。曾在原国务院农村发展研究中心发展研究所从事农村改革与发展研究，参与世界银行合作的乡镇企业效率和制度研究课题并获世行很高评价，多篇报告在国内发表，并有三篇合
29、著论文在美国期刊上发表。1997 年回国后先后在中金、壳牌东北亚集团等公司工作，具有丰富的战略规划和宏观分析能力。2012 年初加盟信达证券，从事宏观研究。机构销售联系人,姓名袁泉张华文襄琳单丹徐吉炉刘晟,电话010-63081270010-63081254021-63570071010-63081079021-635700710755-82465035,手机136710724051369130408613681810356186119901521860210480113825207216,邮箱,请阅读最后一页免责声明及信息披露 http:/,12,分析师声明负责本报告全部或部分内容的每一位分
30、析师在此申明，本人具有证券投资咨询执业资格，并在中国证券业协会注册登记为证券分析师,以勤勉的职业态度,独立、客观地出具本报告；本报告所表述的所有观点准确反映了分析师本人的研究观点；本人薪酬的任何组成部分不曾与，不与，也将不会与本报告中的具体分析意见或观点直接或间接相关。免责声明信达证券股份有限公司(以下简称“信达证券”)具有中国证监会批复的证券投资咨询业务资格。本报告由信达证券制作并发布。本报告是针对与信达证券签署服务协议的签约客户的专属研究产品，为该类客户进行投资决策时提供辅助和参考，双方对权利与义务均有严格约定。本报告仅提供给上述特定客户，并不面向公众发布。信达证券不会因接收人收到本报告而
31、视其为本公司的当然客户。客户应当认识到有关本报告的电话、短信、邮件提示仅为研究观点的简要沟通，对本报告的参考使用须以本报告的完整版本为准。本报告是基于信达证券认为可靠的已公开信息编制，但信达证券不保证所载信息的准确性和完整性。本报告所载的意见、评估及预测仅为本报告最初出具日的观点和判断，本报告所指的证券或投资标的的价格、价值及投资收入可能会出现不同程度的波动，涉及证券或投资标的的历史表现不应作为日后表现的保证。在不同时期，或因使用不同假设和标准，采用不同观点和分析方法，致使信达证券发出与本报告所载意见、评估及预测不一致的研究报告，对此信达证券可不发出特别通知。在任何情况下，本报告中的信息或所表
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