1、从中国式对口支援看横向财政转移支付制度 摘 要：财政转移支付制度对于解决纵向与横向财政不平衡、逐步实现基本公共服务均等化、最终实现社会公平正义等问题，发挥着不可替代的作用。中国现在仍是单一的纵向财政转移支付制度，但以行政主导形式呈现的对口支援机制具有横向转移支付的雏形，对区域经济协调发展功不可没。本文通过辨析对口支援与横向财政转移支付制度，参考德国的纵横均衡模式，推动中国政府间财政转移支付关系的法制化发展和横向财政转移支付制度的构建。 关键字：财政转移支付制度 横向财政转移支付 对口支援 一、我国现行财政转移支付制度概述 在缪勒看来，所有现代的民主国家一定部分地是再分配的国家，而运用财政政策行
2、使财政平衡权是国家进行再分配的重要手段。对于国家财力再分配而言，财政政策中的财政转移支付制度重要且不可或缺。按照财政转移支付资金在各主体之间的流向划分，可以分为横向财政转移支付和纵向财政转移支付。 财政转移支付制度有两种模式：一种是单一的纵向转移模式；一种是以纵为主，纵横结合的模式。现今，世界上尚无单独采用横向转移支付方式的国家，其一般是作为纵向转移的补充被部分国家采用。目前，我国财政转移支付制度为单一的纵向模式。 我国的纵向财政转移支付制度模式下有三种类型：维护既得利益型一一包括税收返还和体制补助（或上解）；财力转移支付型一一包括一般性转移支付、民族地区转移支付等；专项转移支付型。 诚然，我
3、国现行财政转移支付制度对促进贫困地区经济社会的发展，缓解中西部地区财政困难等方面发挥了积极的作用。但这一制度也保留了旧体制遗留下的许多不合理因素，形成了一种受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏的内在运行机制，并把各省市之间财政收入差距的问题保留并且正当化。显然，这不利于妥善解决横向财政失衡问题。 二、对口支援与横向财政转移支付制度的辨析 我国是一个人口众多、地区贫富差距显著的发展中国家，由于市场调节的非均衡性和效率性，使得现有贫富差距不可能单纯依靠市场来平衡。我国的特殊国情要求我们在建立财政转移支付制度时，必须尊重现状，充分发挥国家财政的再分配职能，实现财力和公共服务水平的均等化。 在对各国财政
4、转移支付制度的研究中，许多学者提出了我国应当效仿德国，实行以纵为主、纵横结合的财政转移支付模式，以解决我国当下地区贫富差距过大的困境。 针对横向财政转移支付制度的构建，很多学者通过必要性和可行性两个方面进行了详细分析，为我国财政转移支付制度的完善和横向财政转移支付的推行贡献自己的力量。本文不再针对此问题进行分析，而是根据大部分学者在研究横向财政转移支付在我国实施的可行性中的现实基础论据，即对口支援，探讨其与横向财政转移支付制度的关系。 笔者认为我国的对口支援并非真正的横向财政转移支付制度，我国现阶段仍然是单一的纵向财政转移支付制度体系。对口支援和横向财政转移支付的辨析是本文研究的重点，以期通过
5、对两者的认知，为我国横向财政转移支付制度的构建和完善贡献自己的微薄之力。 （一）中国特色的对口支援 中国特色的对口支援是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物等方面的支持与帮助，是一种基于财政平衡视角下的政府行为。 改革开放以来，我国的对口支援最早可追溯到1979年的全国边防工作会议。1992年国务院提出和发动对三峡工程库区移民的对口支援。2008年汶川地震灾后重建对口支援的速度之快、规模之大、成效之高让世人为中华民族的团结而震撼。 几十年来，我国的对口支援行动渐趋成熟，具有如下特点：规模不断的扩大，由结对子到举国行动；内容日渐的丰富，由初期的物资硬件扩展到人才、技术等软件
6、支援；战略功能渐趋成熟，从输血型向造血型战略功能转变。 客观来说，我国的对口支援在促进区域协调发展、维护国家稳定团结等方面发挥了重要作用。但随着对口支援的大规模深入实施，也暴露出了许多问题：（1）对口支援的法律制度不健全。对口支援在实行过程中是基于政治任务而非法律义务，是一种政治动员的模式；（2）对口支援的激励机制不完善。财政分权下地方政府的任务是为辖区民众谋福利，作为政治任务的无偿援助机制存在严重激励不足问题；（3）对口支援的评估机制欠缺。对口支援存在着政治责任属性，感情因素掺杂其中，对支援地乃至其他地区经济和社会影响欠缺有效评估机制。 （二）横向财政转移支付制度 横向财政转移支付是在既定的
7、财政体制下，同级的各地方政府之间财政资金的相互转移，一般是发达地区向欠发达地区的财政转移，以达到缩小差距、均衡财力的目的。规范的横向财政转移支付制度是基于客观因素科学测算各地区的收入能力和支出需求，进而决定横向转移支付的方向和规模。 世界上大多数国家实行的是单一纵向转移模式，但也有国家例外，德国、瑞典和比利时等国家实行纵横结合的模式，其中尤以德国的横向转移支付制度最为健全。 德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断根据新的情况加以修订和完善，逐渐形成了较完善的均等化转移支付制度。 在德国，横向转移的具体操作分为三个步骤：先测定各州居民人数，然后由联邦和州财政部门分别测算出全国居民平均
8、税收额和本州居民平均税收额，最后是在富裕州和贫困州之间实行横向平衡的资金划拨。各级政府之间的事权都是由宪法明确规定的，据此而划分的财政收入和财政支出范围也由法律形式确定下来。德国横向的财政平衡，与我国目前的对口支援政策相比要系统、规范得多。 诚然，德国的财政转移支付制度在实践中是较成功的，但这种相对完善的横向转移制度也存在许多不足之处，比如由于联邦和所有州的参与，这个平衡体系非常复杂且不透明；缺乏责任制，混合的资金来源掩盖了各级政府的责任等等。所以事实上，我们无法断言平衡系统是否应该向那个方向发展。 （三）对口支援与横向财政转移支付制度辨析 2008年5月12日暴发的汶川地震震惊世界，中国的对
9、口支援再次引起广泛关注。2008年6月8日，国务院颁布了汶川地震灾后恢复重建条例，规定：非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。此后又颁布了汶川地震灾后恢复重建对口支援方案。这次对口支援被称为建国以来最大的横向转移支付服务。 对口支援是否意味着中国存在横向财政转移支付制度？对口支援是否属于横向财政转移支付的范畴，能否成为中国构建横向财政转移支付制度的现实基础？ 中国式的对口支援不是制度化、规范化的横向财政转移支付制度。它在中央的领导下开展，行政命令色彩浓厚，与真正的横向财政转移支付制度相比差距甚大。然而，中国目前
10、区域发展不平衡的问题迫切需要横向财政转移支付，因此对口支援承担起了这种历史的重任。 1、对口支援并非规范化的横向财政转移支付制度，却具有横向转移支付的雏形 横向财政转移支付制度是国家各级政府间明确基本职能、财权与事权、收入范围和支出责任前提下的财政再分配活动。中国目前尚未从立法层面考虑横向财政转移支付问题，即使在财政转移支付法的起草过程中，对此立法也是尽可能地回避。但是，中国的现实问题迫切需要这种横向的转移支付，因此，对口支援机制承担了这项重任。正如学者指出的，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、法制化的横向转移支付制度，但具有横向转移性质的对口支援早已存在，它是在中央政府的鼓励和安排下，各省
11、、地区之间出现的一种非公式化、非法制化的转移支付。 笔者认为，虽然我国始终未将对口支援表述为横向转移支付，但从本质上来说，对口支援就是横向转移支付的表现，但因为其仍属于政策层面的操作，所以对口支援和规范化的横向转移支付制度仍然存在较大差距，不能彼此混同。 2、内容上，对口支援超出了财政转移支付的范畴 按照联合国1990年国民账户制度修订案的定义，转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移的对象可以是现金，也可以是实物。由此可见，财政转移支付强调的是一种财产的转移。德国的横向转移支付制度相对完善，但也主要是从资金和实物方面规范的。 相比之下，我国的对口支援自
12、产生以来，就是全方位的支援，不仅是物资的支持，还包括项目合作、教育等内容。中国对口支援的范畴可以说已经超越了现有横向转移支付制度，具有比资金援助更为深入的内涵。因此，笔者认为，这是中国式横向转移支付的特点，也是其突出的优点。这一优势突破了传统意义上的制度局限，是可以在借鉴国外经验基础上的中国特色的创新。 3、中国式对口支援机制具有明显的政策主导性特征 由于相关法律的缺失，中国的对口支援机制主要是作为一种政策措施来落实的，因此，具有明显的政策性特征。这也就不难理解，为何时任国务院副总理曾培炎要在2006年的移民工作会议上强调：各地区、各部门要继续发扬社会主义大协作精神，切实把对口支援库区移民作为
13、一项重要的政治任务其内在的逻辑很简单，因为法律规范和法律责任的不到位，所以我们把它当作政治任务来完成是最好的。 当然，在对口支援汶川地震灾区的行动中，国家开始重视法制化建设，但是，条例和方案的内容仍体现了中央权威下的政策导向性特征。这仍然离我们追求的法制化的横向转移支付制度还有很远的距离。 三、结论 我国现行的财政转移支付制度仍是单一纵向的财政转移支付体系。有关政府间的横向财政转移支付尚未建立，未上升到严格意义上的制度层面。此外，制度的实施更需依靠法律、法规的支撑和保证。 通过对对口支援机制的研究，笔者认为，现实中国可以考虑以对口支援为基础，参考德国模式的做法，构建起中国式的横向财政转移支付法
14、律制度。当然，学界对此观点并非完全一致。例如，有学者明确指出：对口支援机制的改革方向应当是将其定位为临时性的应急措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用，而不宜继续扩大规模和实施范围，更不应将其常态化。 上述考虑不无道理，但将对口支援局限为临时性的应急措施，不一定能满足中国区域协调发展的需求，也不利于充分发挥地方政府的积极性和自主性。因此，笔者建议改革对口支援机制，将其作为横向财政转移支付制度的现实基础，在法治轨道上完善中国的财政转移支付制度体系，推动区域协作和协调发展。 注释： 美丹尼斯C缪勒著，杨春学等译：公共选择理论，北京：中国社会科学出版社1999年版，第79页 参见 王达梅：构建
15、横向援助机制，推进基本公共服务均等化，西北师大学报（社会科学版），2009年3月第46卷第2期 姚原：关于我国建立横向转移支付制度的探讨，财会研究，2010年第9期 伍文中：从对口支援到横向财政转移支付：文献综述及未来研究趋势，财经论丛，2012年1月第1期（总第163期） 中国财政学会公共服务均等化问题研究课题组：公共服务均等化问题研究，经济研究参考，2007年第58期（总第2114期） 赵永冰：德国的财政转移支付制度及对我国的启示，财经论丛，2001年1月第1期（总第86期） Ministerial Bernd Semmelroggen，Financial perequation in G
16、ermany：Evaluation of the existing system，Contribution to the project：Reform of the fiscal transfer system in the P.R.China，16th August 2006 李旭章：抗震救灾需要加快服务型政府建设，创新2008年第4期，第114页 王恩奉：建立横向财政转移支付制度研究，改革2003年第1期，第61页 丛树海主编：财政支出学，北京：中国人民大学出版社，2002年，第381页 徐阳光：横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建，安徽大学学报（哲学社会科学版），2011年第5期 同10 王玮：中国能引入横向财政平衡机制吗？-兼论对口支援的改革，财贸研究2010年第2期，第69页 作者简介：李君，女，中国政法大学 2012级，民商经济法学院，硕士，经济法。第 9 页 共 9 页
