1、1关于加强民政法治建设的思考市民政局 祖玉琴 陈湘志古希腊学者亚里士多德（公元前 384322）在政治学一书中写到：“法治应 包含两个重要意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。 ”这是 “法治”一词最早的出处。在这里，亚里士多德强调实现法治的标志是服从法律，而法律也是正义的法律。我们姑且不论这个原始的法治概念是否科学，而现代意义上的“法治” 含义 仍然是：通 过法律和制度， 对国家和社会事务进行管理；而我们管理国家和社会事务所依据的法律制度，其反映的是我国最广大人民群众的根本利益。社会主义法治要求首先具有完善的法律制度，其次要求国家机关和个人严格依法办
2、事，遵法执法守法。而民政工作的法治化，是我国社会主义法治建设的重要组成部分，是依法履行民政职能，开展各项民政业务工作。本文试图探讨民政工作法治化的内容、存在问题以及如何加强民政法治化建设的途径等等，以此抛砖引玉，以期引起对这一课题的深入思考。一、民政工作法治化所包含的内容如前所述，民政工作法治化的内容应包含两方面，一是有一套完整的法律法规体系用以规范、指导民政具体业务工2作，做到有法可依，二是所有民政工作者在行政过程中均能严格依法行政，在工作中做到有法必依、执法必严、违法必究。二者内容相辅相成，缺一不可。（一）一个完整的民政法律法规体系，是实现民政工作法治化的前提和基础。民政部门作为政府的组成
3、部分，一直代表政府承担管理社会事务、救助弱势群体的综合职能。应当说，在政府机关中，民政部门最贴近人民群众的日常生活，民政工作最能展现政府对人民群众的关怀，是“三个代表 ”立党为公、执政为民的生动体现。然而，所有的民政职能并非随意确定，而是职权法定。自文革之后恢复民政部以来，国务院交给民政部门的职能不断扩大，同时，这些职能的履行，是通过制定一系列的民政法规来保障实施的。可以说，一个完整的民政法律法规体系，是实现民政工作法治化的前提和基础。有鉴于此，从上世纪八十年代开始，全国人大、国务院、民政部先后制定颁布了与民政工作有关的 7 部法律，22 部行政法规，30个部门规章，再加上各地制定的上百个地方
4、性法规，由此形成了救灾救济、基层政权和社区建设、民间组织管理、区划地名、社会福利和社会事务、优抚安置等一整套比较系统的民政法律法规体系。为民政工作法治化奠定了良好的基础。（二）严格依法行政，是实现民政工作法治化的关键和保障。3社会主义法治的要求包括：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 ”民政工作法治化也 应该 达到这四点要求。有了一套完备的民政法律法规后，最重要的是要人去执行，否则，再好的法律条文，也只能是一纸空文。在有法可依的前提下，如何做到“有法必依、 执法必严、 违法必究” 呢？这就要求我们，一方面，要在法定职权范围内，依照法定程序，作出各项行政行为；另一方面，要忠于人民的利益，
5、不徇私情，不姑息迁就，对一切违反民政法律法规的行为严格查处，依法追究法律责任并予以制裁。与此同时，为了确保依法行政，还必须建立机关内部管理的一系列规章制度，用制度来管事管人，并加大行政执法监督力度，推行政务公开，加强勤政廉政建设，强化时效观念，提高行政效率，使依法行政责任制落到实处。可以说，有法必依、执法必严、违法必究是实现民政工作法治化的有力保障和关键所在。二、民政工作法治化存在的困难和问题随着我国依法治国方略的不断推进，到如今，依法行政的观念已深入人心。民政部门伴随着业务职能的不断拓展，民政工作法治化进程也推行了二十几年，可谓成效显著，硕果累累。但是总的来看，笔者认为，民政工作法治化现今还
6、存在着如下主要困难和问题：（一）民政法律法规不够健全，法律运作机制有待完善。民政法律法规不够健全，主要体现在：一是民政法规的4层级较低。只有少数几个是人大颁布的法律，绝大多数是国务院、民政部颁布的行政法规和部门规章，因而，法的权威性和影响力较弱；二是多数民政法规颁布的时间较早，有些条文内容已经不适应形势发展的需要。有较多的民政法规是80 年代 90 年代发布的，内容陈旧过时。典型的有基金会管理办法等。三是法规建设滞后，例如社区建设工作已经开展了十几年，但是仍无法律规范；四是有些民政业务仍然存在法律空白。例如外国人和港澳台人员在内地结社和外国社团在内地如何开展活动，至今仍无法律规定。民政法律法规
7、运作机制还有待完善。这不仅是民政法规存在的问题，我国当前在众多法律部门中普遍存在运作机制不成熟，有些法律法规虽得以颁布，却得不到有效的执行，或者在法规施行过程中由于这样那样的原因，不能收到应有的效果。一方面，现有的民政法规还不够健全，另一方面，已有的民政法规却不能得到有效的执行，因而这也是当前民政工作法治化必须面对的现实。因此，我们有必要完善民政法律法规的运行机制，促进民政工作的法治化发展。（二）全国经济发展的不平衡，影响到我国民政工作法治化进程。马克思主义经济学原理告诉我们：经济基础决定上层建筑。目前，我国经济的发展存在着各种各样的问题，诸如城乡经济差距大，东西部经济发展不平衡等，在经济发展
8、相对5落后的地区，客观上存在法治资源不足，法律人才缺乏的问题，而主观上这些地区民政工作的侧重点自然不会是法治化建设；另一方面，民政工作相对人的利益如果受到损害，也必然因经济方面的原因，很少会诉诸法律来维护自己的合法权益。因此，这在一定程度上延缓了我国民政工作法治化的进程。（三）部分民政工作者的法律意识淡薄，一般群众的法律意识欠缺，严重阻碍民政工作法治化的发展。造成民众法律意识淡薄的原因既有历史的原因，也有现实的原因。从历史来看，中国五千年来的历史，从夏商到清朝，都是实行君主至上的统治，奉行“人治 ”的管理国家方式，法律只是为统治阶级服务的工具。君主一人有至高无上的权力，可凭其一人之言废立法律，
9、也可凭其一人之言法外开恩或是法外施刑，这些专制的、封建的思想在一些人头脑里仍根深蒂固；从现实来看，现代意义的法治一直被认为是从西方引进的，它从最初就缺少本土文化资源作基础，从而造成我国民众的思想缺少法治文化的润泽，在他们的头脑里，很难完整地找到法律权力意识、法律权利与义务意识。正是基于此原因，某些民政工作者无视法律法规的存在，自律意识不够，人治观念严重，腐败、违法现象屡屡出现，在执法过程中不顾相对人的合法权益，有失公正、公平、且效率低下。所有这些都严重阻碍了民政工作法治化的发展。6（四）民政工作法治化的理论研究不足。理论与实践之间具有相互促进的辨证关系，一方面，理论来自于实践，另一方面，正确的
10、理论可以指导实践，促进实践的发展。二者相辅相成，相得益彰。开展民政工作法治化的理论研究，可以总结经验，推广经验，以促进民政工作法治化的发展。然而当前我国民政工作法治化的理论研究尚属空白，究其原因，一是对理论研究的重要性和必要性认识尚有不够；其二是民政系统法律人才比较短缺，不善于从法律的角度思考民政的问题；其三是现实工作中确实存在人手不足，忙于事务性工作、不善于总结提高等问题。因此，要推动民政工作法治化的发展，还需要在民政工作法治化的理论研究上下功夫。三、民政工作法治化建设的思考民政工作法治化是一个艰难而漫长的过程，需要广大民政工作者以及参与民政业务活动的广大民众坚持不懈的努力。我们要认识到法治
11、化历程的困难所在，还要尽我们所能去克服来自主观和客观的种种阻碍。我们要站在民政工作全局的高度，宏观把握其法治化的发展方向，具有前瞻性地思考推动其法治化的各种方式途径。我们认为：应该从以下几个方面来推动民政工作法治化建设的进程。（一）加强和完善民政法律法规建设，为民政工作法治化奠基铺路。7民政工作迫切需要加强和完善法规建设。针对当前民政法规的现状，应从三个方面入手：首先要提高立法层次，增强民政法规的权威性。例如 1989 年从第一部社会团体登记管理条例颁布至今已有 14 年了，还仍然是一个程序性的规定。随着政治文明的推进，建议将结社法或社会团体法的起草提上议事日程，以便真正保障宪法赋予公民的结社
12、自由的权利；其次要废旧立新，重新修订过时的法规。由孙志刚事件引起的废止收容遣送办法，重新制订城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，就体现了新一届政府求真务实的作风和以人为本的执政理念。此外， 基金会管理办法、 外国商会管理暂行规定等已颁布 15 年，内容早已不适应形势发展需要，迫切需要重新修订；随着退伍兵安置方式与渠道的转变，对兵役法的修订也应提上日程；第三要与时俱进，进行制度创新和法规创新。例如，社区建设工作进行了十几年，是基层政权建设发展的方向，迫切需要用法律的形式巩固其成果，规范其内容；外国人在华结社的事实客观存在，也迫切需要依法规范其行为。此外，我们还要不断加强和完善社会福利、社区服
13、务、民间组织、婚姻登记、福利彩票销售、福利金使用等方面的法律和规范，力争尽快建立起一套较完善的民政法律法规体系，使得民政职能得以规范高效地运转，以保证其法治化发展的进程。（二）开展法律法规宣传教育，创造良好的民政工作法治8化氛围。民政工作法治化得以实现，客观上需要一个良好的法治环境。很难想象在一个民众法治观念淡薄、法治水平低下的国家或地区，法治化工作的开展将会是何种状况。因此，我们要大力开展法律法规的宣传教育工作，大力宣传法律至上、人民主权、权利与义务对等等相关观念，实现政府与公众法律意识的共同提升。此外，特别要开展民政法律法规的宣传教育工作。由于民政工作涉及面广，因而民政法规量多种类多，仅全
14、国人大、国务院颁布的法律、行政法规就有近 30 部，民政部及各省、市政府颁布的部门规章为数众多，规范性文件就更多了，这就要求民政工作者在履行职务的过程中，不仅要懂得一般的法规，更要熟练掌握和运用民政法规，真正做到行政行为法定化。为民政工作法治化创造良好的法治环境。（三）提高民政工作者依法行政能力。从实践上推动民政工作法治化的进程。作为民政执法者，首先要转变思想观念：即转变权力至上思想，树立法律权威观念；转变人治思想，树立法治观念；转变义务本位思想，树立权利义务相统一观念；转变肆意妄为思想，树立依法行政观念。其次，要提高行政执法能力。要善于用民政法律法规来规范行政行为，真正做到行政审批法定化，行
15、政程序法定化，行政处罚法定化，从而减少民政工9作的主观随意性、盲目性，提高行政效率。再次，要善于总结，总结民政工作法治化建设过程中的经验和不足，前车之鉴，后车之辙，只有吸取工作中的经验教训，才能在日后的工作中，百尺竿头、更进一步。只有做到以上几点，才能从实践上推动民政工作法治化的进程。（四）加强民政法治理论研究，用正确的理论指导实践。恩格斯曾经指出： “一个民族要想登上科学的高峰，究竟是不能离开理论思维的”。 （马克思恩格斯选集第 4 卷，第 285 页，人民出版社 1995 年版）同样，要做好一项具体工作，也需要理论思维。民政工作法治化要想得到健康的发展，我们在注重法治实践的同时，一定不能放
16、松对法治理论研究，否则，就必然导致民政工作法治化发展的失衡。因此，各级民政部门要充分认识到民政工作法治化理论研究的重要性，对其给予足够的重视。与此同时，各级民政部门应注重培养和引进民政法律人才，以保证民政工作法治化理论研究的顺利进行。当前，民政工作中普遍存在的一个倾向是重具体事务，轻总结提高；重实践，轻理论，只知道埋头苦干，不知道总结经验，以至于有了成效没有经验，有了经验也得不到有效的推广，因而大大影响了工作效率。只有加大理论研究的投入，才能提高民政工作的质量和水平。当然，理论与实践二者不可偏废，否则研究出来的理论只是无源之水，无本之木，毫无实用价值。10以上是我们对民政工作法治化的粗浅认识。民政工作法治化建设任重而道远，然而，我们坚信：世上无难事，只要肯登攀，作为基层民政干部，我们愿为民政工作法治化建设添砖加瓦，不断地推进民政工作法治化的进程。
