1、中国城市规划公共政策展望中国城市规划公共政策展望冯健刘玉【摘要】城市规划作为一项公共政策,或城市规划具有公共政策属性的论断已得到越来越多中国学者或城市政府的认可.本文从公共政策学的视角,对城市规划公共政策的内涵,构成体系,运行机制,社会学议题及公众参与和城市规划公共政策的关系等问题进行初步探讨,对中国城市规划公共政策的未来发展方向进行展望,并对其政策措施进行系统总结.【关键词】城市规划;公共政策;公共利益;公众参与;中国PR0SPECTONPUBLICPOLICYOFURBANPLANNINGINCHINAFENGJian;LIUYuABSTRACT:Inrecentyears.moreand
2、morescholarsandcitygovernmentsbegintoaccepttheargumentthaturbanplanningisakindofpublicpolicyorthaturbanplanninghasthefeaturesofpublicpolicy.Thispaper,fromtheperspectiveofpublicpolicy,analyzestheconnotation,system,mechanismoftheurbanplanningaspublicpolicy,anddiscussestherelationshipbetweenpublicparti
3、cipationandurbanplanning,Atlast,itmakesaprospectonthefuturedevelopmentofurbanplanninginChinaandsummarizessomepolicycountermeasures.KEYWORDS:urbanplanning;publicpolicy;publicinterests;publicparticipation;China1 引言随着中国经济向市场转型的成功,中国城市规划面临比计划经济时代更加复杂的社会问题和矛盾.市场的发展也使得传统的局部利益服从整体利益的简单论断在城市建设和规划实践中面临挑战,新时期
4、的中国城市规划需要面对各个不同的利益主体,与此同时,市民的民主参与意识和维权意识也在不断提高,从而使得新时期中国城市规划的公共政策性获得了重视.一些地区不断发生的因建设拆迁问题而导致的集体上访现象以及各级政府对此问题的重视,实际上是上述观点的现实注脚.近年,中国规划界和学术界对城市规划作为一项公共政策(汪光焘,2004),或城市规划具有公共政策属性(石楠,2005)已基本认同.实际上,强调城市规划的公共政策性,可以使城市规划有效应对利益主体的多元化,能够有效体现城市规划的民主化和法制化,还将实现城市规划的社会化并可以保障城市空间实现利益的最大化从目前的研究来看,国内学术界对城市规划与公共利益的
5、关系(石楠,2004,2005;刘向南等,2005),城市规划的社会功能和社会地位(石楠,2005),政府视角下的城市规划和城市政策模式转变(仇保兴 ,2005;童明,2002,2005),城市规划与社会问题的关系(李伦亮,2004;张京祥等,2000) 等与城市规划公共政策有关的论题引起重视,尤其是围绕城市规划公众参与开展了大量研究,这些研究主要是对国外公众参与城市规划的理论和实践进行介绍(梁鹤年,1999;孙施文,2002;孙施文,殷悦 2004),也有个别研究对国内已有的实践探索进行总结(陈有 Jjf,朱京海,2000;闵忠荣等,2002).总体而言,对中国城市规划公共政策的构成体系,运
6、行机制,与公众参与的关系.未来的发展方向等方面的探讨还明显不足,对促进中国城市规划公共政策发展的措施有待系统总结.本文拟在上述方面做初步探讨,以抛砖引玉.33l圊 I莲 l 癣1耋 l 鲨霪蚌 I沸 I痢 ljl 瞌 I【文章编号】1002-1329(2008】 04-0033-08【中图分类号】TU984【文献标识码】A【作者简介】冯健(1975 一】.男,博士,北京大学城市与区域规划系副教授.刘玉(1975 一】,女,博士.中国人民大学区域与城市经济研究所讲师.【修改日期】2008 一 O3 一 O534ll 萋 f 薹嚣 JQ瞎 I舌 1 泰广 I 卫嚣 j 罢Ilgf2 公共政策与城市
7、规划2.1 公共政策及其基本属性公共政策(publicpolicy)是人类社会活动组织性,计划性目标性的集中体现.是国家或政党等社会公共权威在其社会政治活动中的重要内容和行为准则.公共政策研究对于分配社会资源.规范社会行为,解决社会问题和实现社会发展目标有重要意义(钱再见.2006).西方学者对公共政策的概念进行了大量探讨,最着名的定义包括:公共政策是在某特定环境下.个人团体或政府有计划的活动过程.提出政策的用意是利用时机克服障碍.以实现某个既定的目标.或达到某一既定的目的(Friedrich.1963):是一项含有目标,价值与策略的大型计划(LaswelIandKplan.1970)是政府选
8、择作为或不作为的行为(Dye.1987)是政府建立在法律基础上的一个有目的,有明确方向,有相当权威性的活动过程.而这些过程是由个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的(Anderson.1990).公共政策基本属性特征包括(宋锦州2005):由特定的主体所制定和执行具有特定的价值取向.要实现特定的目标或目的;是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动;是一种行为准则或行为规范.2.2 区域公共政策与城市公共政策区域公共政策主要研究如何通过政策的促进作用安排与调整区域生产要素的组合和空间配置.以实现区域持续发展.区域发展面临很多公共问题.如区域资产的配置与管理.区域人口增
9、长,迁移与就业.区域资源环境问题.区域差距问题.区际关系协调问题等.它们影响到区域内部大多数人的利益.需要政府通过出台各项政策和管理措施来加以解决.区域公共政策实际上是中央与地方政府制定的.旨在解决区域公共问题(既包括区内问题也包括区域之间的问题),维护与协调区域公共利益的政策和措施(刘玉,冯健.2005).城市公共政策是为了解决和协调城市公共问题.由政府制定并实施的,以实现相关利益主体的利益为目标的政策措施.城市公共政策内容涉及经济领域.社会领域和国际领域的诸多方面.面对的问题更加复杂化.制定和执行模式更加多样化.其主体,制定程序,采纳过程以及评估都强调合法化(叶海平 ,季潮波.2002).
10、 在发达国家城市化过程中.政府通过公共政策极大地影响了城市发展与城市化进程.城市政府作为城市公共政策的制定者和实施者.其组织形式对公共政策的运行过程有着直接影响(徐和平等.2006).在欧美城市化发展过程中.城市政府组织在适应城市社会经济的发展中不断演变.新型的城市政府组织运用其公共政策有力地推动了城市化的发展.2.3 城市规划公共政策在一定意义上.城市规划本身就是一项公共政策(汪光焘 ,2004)或者说是一项城市公共政策.具体而言,城市规划是政府在城市发展,建设和管理领域的公共政策.它为城市的发展提供目标为实现这一目标提供不同的途径,协调城市发展过程中的各种矛盾.对具体的建设行为进行管理和规
11、范.其目的在于追求公共利益的最大化(石楠 .2004,2005).西方现代城市规划是政府凭借公共权利干预市场的资源配置方式以及调控社会一空间进程的重要手段,它有着明确的公共政策目标.近 40 年来.西方城市规划的公共政策内涵和体系都有较快的发展.在中国.在计划经济年代.城市规划成为实现国民经济和社会发展计划的工具“.其作用较局限于“国家本位“及空间发展领域.改革开放后.城市规划服务于经济建设这个中心任务.其政策目标较偏向于追求经济发展的速度和市场效率.近年.科学发展观的确立及建设社会主义和谐社会目标的提出对中国城市规划公共政策导向的定位和内涵的完善都提出了新的要求.公共政策作为一种指弓 I 及
12、行为准则.它的特点是要解决公共问题.体现和协调公众利益.中国城市规划要体现其公共政策性.必须转变规划理念.创新规划方法.切实有效地制定和实施公共政策措施.显现城市规划作为公共政策的优势.3 城市规划公共政策构成体系与运行机制3.1 城市规划公共政策过程的构成体系公共政策学的相关研究业已表明(宁国良.2005).公共政策源于利益关系的发展.而且其实质就是以政府为代表的公共权力对社会资源和社会利益进行配置.以达到解决社会公共问题.平衡,协调社会公共利益之目的的公共管理过程.因此.公共利益始终贯穿公共政策的全过程.并始终在其中扮演着举足轻重的角色.城市规划.作为一种公共政策.在规划的整个过程中都要充
13、分体现公共政策的理念或其“公共政策性“.应围绕 “公共利益 “这核心构成要素.以解决“公共问题为目标导向.调动公众参与规划的积极性并实现政府与社会备阶层的有效互动.城市规划公共政策的构成体系详见图 1.它分为 3 个层面,即规划的构成层面目标导向层面和公共政策性层面.城市规划的过程,包括了制定,实施,管理,保障和评估等环节.这些环节都要密切围绕着公共政策的目标导向即体现公共利益和解决公共问题“,在每一个环节都充分体现出公共政策性,形成对应的公众参与公众监督,城市管治,政策法规和政策评估“从而构成城市规划的公共政策体系.3.2 城市规划公共政策过程的运行机制5.2.1 城市规划公共政策的“目标导
14、向“城市规划要体现其公共政策性,必须要做到以公共利益“为核心.实际上 ,在传统城市规划所关注的土地利用和空间秩序的背后还存在着利益上的机制(石楠.2004),正是这种利益机制决定了城市的空间形态和实体形态.因此,作为公共政策的城市规划.应该以体现公共利益为核心,在公共利益中包含了社会的共同利益及各个独立社会主体的合法利益,因而基于一定价值观念的利益平衡过程就构成了城市规划公共政策的目标导向过程.城市规划公共政策的目标导向还体现在它要有效解决公共问题尤其是社会公共问题.实际上,公共问题和公共利益密不可分.因为解决了公共问题便能体现公共利益.5.2.2 城市规划公共政策的“制定环节“影响公共政策制
15、定的因素一般包括制定体制制定者,公民利益集团,政党等(王传宏,李燕凌 2002).在公共政策制定过程中.为使政策建立在科学决策的基础上需要个完整的现代决策体制作为组织保证.现代决策体制一般由3 个相互独立的系统构成.即决策中枢系统,参谋咨询系统和信息情报系统.其中决策中枢系统拥有最后决定权参谋咨询系统的功能在于充分开发智力协助中枢系统进行决策而信息情报系统则专门从事信息情报收集贮存加工和处理(钱再见 2006).城市规划为体现其公共政策性也应该形成类似的决策体制.并实现各子系统之间的有效的分工与协作关系.公共政策的制定还要体现出民主化和科学化.对城市规划的制定过程而言关键是要鼓励公众参与城市规
16、划的制定过程才能做到最终形成的城市规划方案充分反映社会各阶层各政党和各种利益集团的利益.5.2.5 城市规划公共政策的“实施环节“城市规划的实施环节相当于公共政策的执行环节是将公共政策理想变为现实的过程.其中.有两个环节需要强调:一是选择政策工具.二是对政策执行的监测.政策工具是被使用以达成目标的事物,市场化工具和社会化手段是与城市规划相关的政策工具:前者是指政府利用市场这一资源有效配置手段.来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式后者是指政府更多地利用社会资源.在一种互动的基础上来实现政策目标,如社区治理,个人与家庭,志愿者组织,公私伙伴关系等(陈振明.2004).对于城市规划而言.实施公共
17、政策的最有效途径是编制有法定效力的操作性规划.这一层面的规划在国外主要是区划法,在我国是控制性详细规划及法定图则(深圳).通过操作层面的规划编制将公共政策的目标和导向具体化,法定化,使城市规划的公共政策性与法定性统一起来.监测在公共政策实施过程中占有重要地位.城市规划执行过程中.要增加其实施的透明度.让群众和新闻媒体对其执行实施的具体环节有所了解.要接受公众和舆论的监督,最好建立完整的监测体系.城市规划公共政策监测体系的建立可参考公共政策的监测技术.常见的公共政策监测技术包括(邓恩,2002;罗西,2002:陈振明,2004):(1)社会系统核算主要利用社会指标进行分析.允许分析人员对主观和客
18、观社会状况的变化进行监测如既可监测城市化程度等客观状况又可监测对市政服务的满意程度等主观状况;(2)社会实验往往故意放大一个小的精心挑选的项目组内的不同类型政策行为之间的差别并在向未测试项目作大规模投资之前估计它们的后果;(3) 社会审计监测投入过程 ,产出及影响之间的关系;(4) 综合实例研究包括对公共政策过去努力的结果进行系统的整理对35I1w苎 J霪 l溥 Jl痢 1l 陆 I比和评价;(5) 管理信息系统 ,通过有规律地提供关于政策或项目执行情况的信息反馈来监测政策或项目过程;(6) 绩效监测系统 .以执行结果为本.进行绩效评估.5.2.4 城市规划公共政策的“管理环节“对管理环节而言,其基础是依法行政.体现
