1、当前我国农村基本政策,经济学部副教授 博士 刘娟 Tel:13731191975,我国改革开放的总设计师邓小平：“要解决中国的农业农村问题，一要靠科技，二要靠政策。”进入新世纪，我国进入农村政策的密集出台期。 本专题梳理政策的重点： 出台了哪些基本政策？ 政策出台的立意是什么？ 政策执行中存在哪些问题？ 如何继续完善相关政策？,建国后我国农村改革历经四个阶段,50-70年代 土地集体所有集体经营,耕者有其田,1978-80年代家庭联产承包责任制、农产品流通体制改革,耕者有其权,80末-90年代乡镇企业异军突起市场经济体制建立,农村工业化、城镇化、市场化,21世纪以来 统筹城乡发展,构建城乡一体
2、化发展的新格局,农民增收困难:1997-2003年农民收入年平均增长4%，2000年仅为2.1%.比1979-1996年平均增速低4.3%，比同期城镇居民可支配收入的平均增速低了3.9%。1997-2003年农民人均增收380多元，但城镇居民人均增收2500多元，使城乡收入差距由1:2.47扩大到1:3.24。,进入新世纪，“三农”问题日益凸显,种粮农民收入低,税费负担重,导致大量土地抛荒。1998年粮食产量为5.12亿吨，但从1999-2003年粮食产量连续5年下滑，2003年耕地面积不足15亿亩，粮食产量8614亿斤 ，农产品保障能力和农业竞争盈利能力偏低. 2000年，湖北监利县乡镇书记
3、李昌平一封含泪的上书:“农民真苦，农村真穷，农业真危险！”,2002：提出统筹城乡的发展战略 2003：“解决好农业和农村发展、农民增收问题，仅靠农村内部的资源和力量已经不够，必须在继续挖掘农村内部的资源和力量的同时，充分运用外部的资源和力量，推动国民收入分配向农业和农村倾斜，依靠工业的反哺和城市的支持。”2004：胡锦涛作出了我国总体上已经达到“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。,2004-2011年8个中央一号文件：各有侧重又一脉相承,2004关于促进农民增加收入若干政策的意见,两免三补,2005关于加强农村工作提高农业综合生产能力若干
4、政策的意见,2006关于推进社会主义新农村建设若干意见,三农政策框架基本形成加大支农力度,加大支农力度强化三补贴,2007关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见,促进农业现代化四补贴政策,2008关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见,加快基础设施建设深化乡镇机构、土地、金融等改革,2009关于稳定农业生产，促进农民持续增收的若干意见,应对金融危机扶持返乡农民工等,2010关于统筹城乡发展夯实农业农村发展基础的若干意见,建立城乡统筹的长效机制稳粮保供给增收惠民生改革促统筹强基增后劲,2011关于加快水利改革发展的决定,大兴水利强基础狠抓生产保供给力促增收
5、惠民生着眼统筹添活力,2004-2011年8个中央一号文件，制定一系列强农惠农新政。主线上：城乡二元分割 城乡统筹发展、构建一体化发展新格局方针上：放活 多予、少取、放活机制上：农业支持工业、农村支持城市 调整国民收入分配格局，构建 “以工促农、以城带乡”的反哺机制,新世纪农村政策发生了阶段性转型,农村基本政策的体系构架,农业支持保护政策,农村综合改革政策,农村民生改善政策,促进农业发展、农民增收：保障农产品供给，推动农业现代化，繁荣农村经济,构建城乡统筹发展的长效机制：盘活农村的金融、土地、人力资源，增强基层政府的运行服务能力,逐步实现城乡基本公共服务均等化：加大对农村基础设施和公共服务的投
6、入，让农民公平分享国民发展成果，维护社会和谐,经济（核心）,社会（重点）,制度（关键）,农业补贴政策,粮食生产扶持政策,现代农业政策,四项直接补贴规模养殖、设施农业、生态补贴、农业保险、抗旱等74多项,粮食直补政策粮食主产区补偿农产品最低收购价政策最严格的耕地保护政策,推动农业产业化扶持龙头企业扶持农村合作组织推动农业科技进步完善农业基础设施建设高标准农田,核心政策,（增收）,（增量）,（增效）,农业比较效益低，既是基础产业又是弱质产业。 全国人均耕地1.38亩，农业劳动生产率只有二、三产业的1/6。当前农业进入高成本时代，农产品价格和生产成本增速存在“剪刀差”。2010年我国大米、小麦、玉米
7、亩成本是663元，与2005年相比提高了56%，导致亩均净利润下降14.7%。农业直接补贴政策：流通环节生产环节。2004年开启了我国农业直接补贴的先河，到2007年“四补贴”：粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补。2004年中央直接补贴投入451亿元，2010年1335亿元。,（一）政策出台的背景,我国的粮食供求处于紧平衡状态。粮食自给率为90%。我国每年的粮食消费量为1万亿斤，2010年全国粮食总产量10928亿斤。预计2020年我国人口将达到14.5亿人，按照人均粮食消费量不低于395公斤计算，2020年粮食总产量要达到11860亿斤，亟待增产至少1000亿斤。2010年大豆
8、的进口量达到了5480万吨，接近全球总出口量的60%，自给率只有1/4。,背景：保障国家的粮食安全,国际粮食供求形势紧张，加大了我国的压力：国际市场调节余缺的空间有限，世界粮食贸易量稳定在年均5000亿斤的水平，目前进口粮食超过国内消费量的10%。2010年由于极端天气、干旱、极寒，俄罗斯、加拿大等国减少或禁止粮食出口，美国等把粮食作物能源作物，如玉米提炼燃料酒精。据联合国粮农组织的报告显示：2011年粮食价格很可能将创历史新高，20年来最危险的一次，助推通货膨胀，延缓世界经济复苏步伐。 2005-2010年，我国小麦、水稻价格上涨了20%和40%，2011年物价上涨幅度多次超过5%，6、7、
9、8月CPI分别高达6.4%、6.5%、6.2%，创了历史新高。,2004-2010年，城乡居民收入的绝对差距从6459元扩大到13190元（19109-5919）河北省2010年农民人均纯收入5958元，比城镇居民人均可支配收入16190元低了10232元。,背景：促进农民持续增收,农业发展面临人增地减、水资源紧缺、能源不足等制约，要实现农业的可持续良性发展，必须转变农业发展方式，推进农业现代化。人均淡水资源占世界平均水平的1/4 农业年缺水300亿立方耕地资源占世界平均水平的1/3草地资源占世界平均水平的2/5森林资源占世界平均水平的1/8,背景：转变农业发展方式，提高农业可持续竞争力。,河
10、北省人均耕地1.36亩左右，低于全国平均水平。据估算，今后20-30年，仅住房和工业建设用地就需要8000万亩左右。 河北省人均水资源占有量201.3m3，仅为全国平均水平的1/9，不及国际上公认缺水标准的1/3。我省水库蓄水量不及库容的1/2,90万眼机井中，约10万眼无水可抽或抽水不足。有2200万亩纯旱地，既无水源又无灌溉设施。,用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业,农业扶持保护政策效果明显：粮食产量8连增：2003年4.3亿吨2010年5.46亿吨农民收入8连快：2003年2622
11、元2010年5919元,2010年河北省粮食生产突破300亿公斤，居全国第7位。2011年在17个夏粮主产省区中位居第三（河南312亿公斤、山东、河北、安徽、江苏），达到129亿公斤，增产4.6亿公斤，增幅3.5%。,2010年河北省主要农产品的国内排名,畜牧、蔬菜、果品三大主导产业的竞争力日益加强。2010年产值占农业总产值的68.1%。2010年我省第一产业总产值4309亿元，比2005年增长了23.5%。“十一五”期间，农民人均纯收入从3482元，提高到5510元。,（二）政策执行中的难题,1、农业补贴规模偏小，补贴效应待提升（1）补贴标准偏低，补贴资金缺口大。2010年,“四补贴”中央
12、投入1335亿，人均约185元。早稻、小麦、玉米、大豆和油菜每亩补贴10元，中晚稻、棉花每亩补贴15元。2011年中央8亿元财政资金用于8000万亩受旱面积的抗旱浇地直补，每亩地10元钱。,美国： 补贴种类涉及粮食生产者的直接补贴、粮食价格的反周期补贴、奶制品市场损失补贴、农作物保险补贴等，农民人均每年补贴额在1万美元以上。为帮助农业协会开拓国际市场，每年补贴2000万美元，其中200万美元针对中国。 我国政府部门对农业的投入总量仅占农业总量的3.6%,远远低于WTO其他成员12%的平均水平。,日本：补贴种类涉及生产直接补贴、收入差额补贴（核心区3年平均收入的95%）、环境保护补贴、耕地转让补
13、贴、农业条件恶劣地区补贴、有机农业、景观保护补贴等，人均在2万美元左右。,与发达国家的差距,（2）农业补贴方式零散、缺乏整合效益。 补贴到户，撒胡椒面，缺乏整合效益，对于县乡基层政府不信任，不利于农业生产条件的根本改善。 财政支农资金“九龙治水、分散管理、跑冒滴漏”，专项资金难以协调整合。,2、对粮食主产区的补偿机制不健全,2011年全国夏粮总产量为1.26亿吨，17个夏粮主产省中，位列前5位的河南、山东、河北、安徽、江苏合计生产夏粮8865万吨，占总量的70%。粮食主产区利益补偿制度，增加产粮大县奖励补助（1000多个县，县均资金在2000万左右），增加对粮油猪调出大县转移支付，2011年河
14、北、江苏、安徽、山东、河南、湖北等6个主产省，小麦最低收购价格为白小麦每50公斤95元，红小麦和混合小麦为93元，比2010年分别提高5元和7元。,3、耕地保护政策执行困难。,强化耕地保护是实现农业可持续发展的基础。但是在坚守18亿亩耕地红线的问题上，中央政府和地方政府存在目标背离： 中央政府强调粮食安全 地方政府强调增加财政税收 过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积。其中，河北省是耕地变动最大的省份，人均耕地面积1.36亩，石家庄人均0.97亩。到2010年全省要保有9500万亩耕地，但目前只有9474万亩。部分地区当初多报基本农田，现在矛盾更尖
15、锐。,河北农业现代化滞后于城镇化和工业化蔬菜产业大而不强： 一是产品档次偏低，缺乏现代设施、科技和品牌支撑。如蔬菜种植面积2500万亩，设施蔬菜面积430万亩，占17.2%。 二是龙头企业和现代物流体系发展滞后，合作组织规模小、带动力弱，缺乏市场开拓和延伸链条能力。,4、对农业现代化建设的支持偏弱。,荷兰的花卉产业链：荷兰虽然农业经济占本国经济总量的10%，但农产品贸易占国家贸易量的一半。如作为全球最大的花卉出口国，花卉贸易额占全球花卉贸易额的60%。 “产业链战略”：,研发育种,现代物流,精准生产,休闲观光,精深加工,卖产品卖种子、卖品牌、卖渠道、卖文化,阿斯梅尔花卉拍卖场是世界最大的花卉拍
16、卖场所，设有检测中心、发货中心、海关。附近设有斯希波尔机场。,（三）政策的完善取向,一是继续扩大农业补贴的范围，提高补贴的标准。 如农机具购置补贴：引导农民购置多功能、复合型、节能大中型农机具，推进粮食生产全程机械化，玉米生产关键环节机械化，向深松（耕）机械倾斜。 适当提高补贴比例和上限，将经济作物的农机具纳入中央补贴范围。如加大农业保险的保费补贴。围绕蔬菜、橡胶、糖料、农房、小额人身保险等特色保险业务，加大鼓励力度，纳入保费补贴范围。,1、完善农业补贴政策。,基层农协 三个层次 县级联合会 全国联合会 与政府的桥梁职能 购销服务职能 五项职能 金融、保险服务职能 技术培训和生产服务 社会服务
17、职能 法律保护,日本农协,日本农业协会成员达到800万，占选民的19%。,二是强化补贴资金的整合使用效益。 如将新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜，发挥基层政府的整合功能。日本模式：,2、健全对粮食主产区的利益补偿机制,切实优化国土空间布局，构建主体功能区，完善配套扶持政策（如财政、投资、产业、土地等政策），完善干部绩效考核体系，加大一般性转移支付力度。2011年6月，我国出台了 全国主体功能区规划，将国土空间布局化分成优化、重点、限制、禁止开发四大主体功能区,对农产品主产区强化农业综合生产能力的考核。2012年小麦主产区生产的白小麦、红小麦和混合麦最低收购价均提高到每50公斤10
18、2元，比2011年分别提高7元、9元和9元。,3、坚决执行最严格的耕地保护政策。,划定永久农田,切实将基本农田落实到地块和农户,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高; 积极探索建立基本农田保护补偿机制，鼓励有条件的地区建立基本农田保护基金，对农民和农村集体管护及合理利用基本农田给予补贴。 成都：深化土地产权改革，颁发耕地保护卡，由成都市和试点县筹资，按每亩400元进行补贴，60岁以后发放。,良种繁育、农资供应,金融、信息、动植物疫病防控,农业规模化、标准化生产,农产品加工、农业休闲观光,现代物流市场体系,质量检测监管,延伸高附加值产业链条,仓储、冷冻、包装、物流等关联服务,保障食品安
19、全,科技创新推广、培训,4、完善农业现代化推进政策。,“十二五”时期我国现代农业发展的关键政策支持：一是以良种繁育为重点加快农业科技创新推广。如转基因产品（中美豆争），增产、提质、节水、适合机械化作业的新品种。二是提高农业的现代设施水平。发展设施农业、立体农业、精准农业、信息农业和数字农业等。设施农业的生产效益是常规农业的10倍以上，设施西红柿亩产20吨。,三是加大对龙头企业和专业合作组织的扶持：完善财政、税收、信贷支持政策，鼓励进行标准化生产基地建设、农民培训、技术改造等。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业，允许开展资金互助活动。四是全面推进“农超对接”，建立现代流通体系：2009年商务部
20、、农业部联合推动，通过大型超市和农业合作社直接对接，建立长期、稳定的购销关系。,“农超对接”：有利于缩短中间环节，降低流通成本，平均降低10%-15%；保障市场供应；实现质量科追溯，保障食品安全从生产到流通环节均可控。秦皇岛2010年被列入全国首批“农产品现代流通综合试点”,已有家惠、广缘等14家超市及昌黎新集等农产品批发市场与72家合作社实现了对接，直接联系20多万农户。 今后，加强流通基础设施建设、冷链物流中心的信贷投入；继续降低和规范农产品进城费和摊位费。（饶阳）,“十二五”时期,河北省现代农业发展的政策支持重点：,一是努力提高粮食单产。“十二五”末全省建设4000万亩高标准农田，建设一
21、批粮食科技示范区和万亩高产示范方，推进良种良法集成配套、农机农艺有效结合，粮食单产由640斤提高到750斤以上，粮食综合生产能力达到700亿斤以上。,二是做优做强蔬菜、果品、畜牧三大优势特色产业。,蔬菜：“十二五”末力争全省蔬菜播种面积达到2500万亩，产值达到2000亿元以上，产量在7500万吨。设施菜比重达到60%以上、在京津市场占有率达到50%以上，其中高档蔬菜达到30%以上。果品：围绕梨、苹果、葡萄、板栗、核桃、枣、杏仁、柿子八大特色优势果品基地，力争标准化生产率达到95%以上，优质果率达到85%以上。畜牧：突出发展奶牛、生猪、蛋鸡三大优势产业，力争“十二五”末畜牧产值占农业总产值的4
22、8%，加快良种繁育基地和标准化示范区建设，推进集中饲养、规模饲养、绿色饲养。,“十二五”期间，建设一批优势农产品生产基地：在环首都周围14县（市、区）建成一批苗木花卉基地、绿色有机蔬菜基地和高档果品基地，在沿海地区20个县（市、区）建成一批特色水产品基地和优质果品基地，在冀中南经济区18县（市）建设一批现代农业示范基地。发挥现代农业示范园的引领功能：建设一批规模较大、示范水平高、辐射带动能力强的示范区，如蔬菜产业，以24个蔬菜示范县建设为引领，每个县补贴1500万重点，鼓励发展设施蔬菜，进行标准化示范园（场）建设。,三是提高农业产业化经营水平。以乳品、肉类、粮油、果品、蔬菜五大农产品加工业为重
23、点，抓好一批骨干龙头企业，重点支持华龙、五得利、露露、双鸽、千喜鹤、长城葡萄酒等一批名牌产品做大做强。到2015年，营业收入超50亿元的企业达到20家、超100亿元的企业达到10家 培育有市场竞争力和影响力知名品牌100个，驰名商标20个。引导支持各类农业产业化企业和合作组织申报无公害产品、绿色食品、有机食品，做好商标注册、质量认证、农产品地理标志登记等工作。“十二五”期间，农业产业化经营总量达到6000亿元以上，农业产业化经营率达到65%。,四是积极延伸农业产业链.如发展休闲观光农业，向生物医药、生物质能源、化妆品、医药保健品等领域拓展。秦皇岛北戴河集发农业观光园，全国首家4A级生态农业观光
24、景区，首批“全国农业旅游示范点”，年接待游客上百万人次，2010年收入1.5亿元。,秦皇岛打造“东方葡萄酒之都”。已举办十届中国秦皇岛葡萄酒节，被誉为“中国葡萄酒文化之乡”，积极开展葡萄采摘、观光，葡萄酒酿造体验、餐饮住宿等高附加值的环节，注重挖掘葡萄酒文化和本土文化，成为环京津休闲旅游产业带中的亮点。2010年12月，昌黎葡萄酒事件得到了较好解决. “十二五”期间，河北省将培育200个“春赏花、夏乘凉、秋摘果、冬尝鲜”的省级观光采摘果品基地。,改善民生： 提供公共产品,公共设施水、路、电、气、讯、暖,公共服务教育、医疗卫生、文化体育、社会保障,公共需求增长迅速1990-2008年，城市和农村
25、居民人均医疗保健支出年均增幅分别为21和15，比同期城乡居民人均收入的增幅分别高7%和4%。农户最需要的公共产品是医疗卫生、养老、道路、水利。,公共供给严重不足 我国教育、医疗、社保三项公共服务支出占政府总支出的比重约30%左右，比人均GDP3000-6000美元国家，低24.8%。农村人口占全国人口的60%，只占有23%的义务教育经费，享有25%的公共卫生资源。,（一）政策出台的背景,农田水利特别是小型农田水利建设滞后农村水利设施基本都是20世纪60、70年代修建的，由于年久失修，不少设施处于瘫痪状态，导致“旱不能浇，涝不能排”。 有效灌溉面积仅为40% 平均每年因洪涝受灾面积超过2.1亿亩
26、 “堰塘像碟子、渠道像筛子、 水库像池子、机埠像叫花子”。2011中央一号文件：基础脆弱、欠账太多、全面吃紧，农业主要“靠天吃饭”的局面仍未改变。,原因：“自力更生为主，国家支持为辅”的供给原则，政府投资缺位。用于城市基础设施的投资至少有2万多亿元，而农村的基础设施投资则只有200多亿元。,政策目标：逐步实现城乡基本公共服务的均等化，让农民分享改革发展的成果，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居 ”,财政支农政策：加大财政对农村基础设施和公共服务的投入（让公共财政的阳光普照农村）“两免一补”义务教育、职业教育减免政策等社会保障政策：新农合、新农保、最低生活保障制度等 （打造农
27、村社会的稳定器、安全网）,核心政策,（二）核心政策内容,1、财政支农政策2004年让公共财政的阳光普照农村2011年“三个重点、三个确保”： 财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设；确保总量和比重进一步提高；土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。,2、农村社会保障政策,（1）农村新型合作医疗政策。 2002年试点，到2010年全国有8.3亿农民参加了新农合，其中河北的新农合的参合率是94%。 筹资结构“财政补助+个人缴费”各级政府不断提高筹资水平、补助标准和保障水平，每人每
28、年20元150元200元；提高门诊报销、大病报销比重和上限，扩大报销范围。,2009年1号文件提出试点。筹资方式：采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，中央财政每人每月补贴元。 2010年有838个县和4个直辖市的大部分区县纳入国家试点，参保人员约1.8亿人。2009年河北省迁安、迁西、遵化、武安、涉县等地启动了试点，目前参加新农保率达18%。2011年试点覆盖面扩大到60%的县。到2020年基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标；对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费；不断拓宽筹资渠道，提高保障标准。,（2）农村新型养老保险政策,（3）农村最低生活保障政策,2004年试点，20
29、07年在全国范围内推开，目前覆盖人群超过5000万。实行了农村五保户由集体供养向财政供养的转变。 不断提高农村最低生活保障标准和补助水平，提高农村五保户集中供养水平。,3、教育扶持政策,陕西宁陕县：穷县办“富教育” 一石激起千层浪陕西省宁陕县，农民年人均纯收入不足3820元、地方财政收入仅3075万元的国家贫困县，率先在全国贫困地区实行15年免费教育，每年投入的教育费用1000多万，占地方财政收入的40%，远高于12.5%的全国平均水平。2007年宁陕县提出“科教兴县”战略，陆续推出了农村住宿生营养计划和生活补助政策、免费职业教育、小学到高中免费教育政策。2009年1500多名高中生以及400
30、多名职高生享受免费教育。2011年2040名学龄前儿童，人均免费900元。,宁陕模式能否复制？,一些干部认为，宁陕有地域的特殊性，至今在校学生不足万人，基数小，投入可控，宁陕经验并不具备可复制性。 我们认为，对于绝大部分县域来说，实现免费教育缺的不是金钱，缺的是诚意和决心。 国家级贫困县宁陕的教育模式一定程度解决了教育发展不均衡、不公平的问题，有效减少了贫困地区辍学率。与陕西神木、吴起等富裕地区的免费教育不同，“宁陕模式”更具有社会意义，地方政府更应该学习宁陕着眼长远、以人为本、关注民生的理念。,1、中央财政支农投入不足。2003-2011年中央财政支农投入从2144亿提高到9800亿元，但占
31、中央财政总支出的比重从20%下降到13%。,中央支农投入占中央财政总支出的比重,（三）执行难题与完善取向,2、地方政府配套资金短缺 “钓鱼”政策：中央财政投入常常要求地方进行配套，但基层政府缺乏配套投入能力。,财权上收 增值税从25%降到20%；营业税从100%降到50%；个人所得税从50%降到15%；企业所得税从50%降到15%；城市建设维护税从70%降到50%。地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为45%左右,事权下放公共事业、公共设施建设、环境治理、社会事务管理等等。如 新医改方案：三年内要投入8500亿，地方政府分摊比例是60%地方政府承担的事务从40%上升至75%
32、左右。,县乡财政困难：一是由于物价和劳动力成本上涨，自2002年以来基层政府的办公运行成本上涨了1倍多，但一般转移支付历经十年未变；二是由乡镇承担的维护稳定、土地监管、矿山监管、食品安全等方面所需费用明显增加，使乡镇政府的经费缺口越来越大。 “ 中央财政高速增长,省级财政喜气洋洋 地市财政勉勉强强,县乡财政哭爹喊娘”债务负担沉重：截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。,1、建立中央和省级财政支农投入的稳定增长机制。“十二五”时期：建立农田水利、农村饮水、电网、公路、沼气和农村危房改造建设、维护管理的长效机制，健全农村义务教育
33、和公共医疗、文化、社会保障以及社区服务、扶贫开发等基本公共服务供给保障机制。 2011年河北省财政预算投入“三农”资金147亿元，其中50亿用于农田水利建设。 41个小型农田水利重点县投资7.56亿，县均1843万，到2012年有效灌溉面积达到70%以上。,（三）政策完善的趋向,2、提高县乡财政的投入能力一是深化省以下财政体制改革，提高县乡财政的自我保障能力。建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力；改革县乡财政的管理方式，推进“省直管县”的改革试点。 二是规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。根据乡镇工作职能的变化，重新核定支出项目和经费标准，确定新一轮一般转
34、移支付额度，进一步加大对基层政府的一般转移支付力度，增强乡镇政府的可支配财力。,目标： 破除城乡二元壁垒，构建一体化发展机制。,农村土地管理政策（盘活土地资源）,农村金融政策（推动资金流向农村）,城镇化政策（盘活农村人力资源，推动农民进城）,乡镇机构改革政策（提高基层政府运行能力）,核心政策,土地牵动城乡统筹发展的敏感神经土地属性：关系国家粮食安全；农民稳定的基本生活保障；经营利益最大化现实困境：探索工业化、城市化建设用地与耕地保护政策相协调，现代农业要求适度经营与家庭经营相适应的途径,（一）农村土地管理政策,土地承包经营政策保障农民土地权益 土地流转政策助推现代农业 土地征用政策助推工业化城
35、镇化 宅基地整理政策提高土地集约利用率目前，我国农村宅基地利用粗放，宅基地面积超标、一户多宅的现象普遍。我国2.4亿亩农村宅基地中，通过加大空闲地、破旧宅基地的整理，大约可整理出15-20%，约3000多万亩土地资源。如果到2012年我省15%左右的行政村完成新民居建设任务，大约可节地115万亩。,核心政策,1、核心政策及其设计立意,十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 充分的承包经营权包括哪些权利？承包地、宅基地是否可以抵押贷款？农村集体土地的确权颁证工作进展缓慢。确权颁证保障权益、保护耕地，利于和谐，但由于产权主体不明、权能
36、受限、工作经费短缺、技术操作难题等。,（1）农民的土地权益不够明确。,2、土地政策现存的难题,一是“公益性用地”缺乏明确界定，违法违规征地现象频发。 建设用地供求矛盾突出：城市化率每年提高1.3%，河北省每年需新增建设用地130万亩以上，但2008年指标只有20多万亩，难以满足发展需求。 2010年开展的土地卫片执法检查发现，违法违规的涉及到的土地的面积73.35万亩，有13个省区违法占用的耕地已经超过了1万亩。国家和省级重点工程项目的违法用地分别占到了全国违法用地面积的40%，违法占用耕地面积50%以上。,（2）土地征用政策不合理。,国家土地督查机构向30个省区市政府发出督查意见书104份，
37、约谈244名有关负责人，处理相关责任人8612人，其中移送到司法机关追究刑事责任的是968人。 河北省香河土地“以租代征”案件，石家庄市高邑县等三个县土地利用总体规划调整方案涉及到2174亩基本农田。 2011年9月3日，对主题公园用地进行审查，部分地方政府和开发商占用大量土地，搞商业开发。,二是征地补偿标准不完善。补偿标准偏低：法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3%6%。 中国的发展前三十年靠农产品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差，约30万亿土地增殖收益流向城市。同地不同价：不同地区、不同时间、不同用途的土地征用补偿标准各不相同，激化了社会矛盾。补偿政策变动频繁：助长了被征地农
38、民的涨价预期。,新民居建设偏离了农民的需求，甚至把宅基地整理简单地理解为整治增地工程，农民“被”上楼，引发了农民不满。全国范围的上访，/与土地相关，全国农村的上访，约2/3与土地相关，甚至出现了建国后从未有过的上万人的群体性事件。,（3）宅基地整理政策和城乡建设用地增减挂钩政策执行偏差,“城乡建设用地增减挂钩”政策走样变形。 2006年在江苏、山东、四川等省进行第一批试点后，2008年正式出台了试点管理办法，提出“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地和拟用于城镇建设用地的地块共同组成建新拆旧的项目区，通过拆旧建新、土地整理等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，优化城乡
39、建设用地格局”。但2008年以来，“占补平衡”乱象频发 ：“先占后补” 、“只占不补”、“多占少补”、 “占优补劣”，甚至突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标。,3、政策完善的趋向,（1）完善家庭承包经营责任制：“稳+活”稳：长久不变、确权颁证十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”成都经验：2008年1月出台了关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度改革的意见，在都江堰等四地进行农村土地产权改革的试点，实行了以农村土地产权的确权颁证为基础，包括加快土地产权流转、深化社会保障、户籍管理等配套改革在内的一
40、系列改革探索。,构建城乡经济社会发展一体化新格局,工业向集中发展区“集中” 土地向适度规模经营“集中” 农民向城镇和新型社区“集中”,推动承包经营权和宅基地等产权流转,确权颁证,成都：明确五权、颁发“五证”对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，使之成为农民法定的资产。持证人在不改变农村土地集体所有制和农户承包经营权的基础上，具有土地的使用权、流转权、转让权和收益权；在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。,2010一号文件：加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使
41、用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争到2012年把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织；到“十二五”末，完成农村宅基地使用权、集体建设用地使用权的登记发证工作河北：2011年8月下发了关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知，落实中央决定。,活：推动土地经营权流转，发展适度规模经营 一个允许：允许并鼓励农民以转包、互换、入股等形式流转土地承包权 一个市场:健全土地流转市场,加强土地承包经营权流转管理和服务,构建土地纠纷调解中拆体系。如浙江慈溪乡村建立土地流转服务中心，委托型流转,规模经营达58% 三个不得:不得改变土地所有性质，不得改变土地用途, 不得
42、损害农民权益。考虑就业、社会保障等配套环境。,（2）完善农村土地征用政策。,第一，规范征地行为，控制征地规模。 十七届三中全会决定提出：严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。“为了公共利益的需要”。 第二，提高失地农民的补偿标准，完善补偿方式。 及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题。 第三，建立城乡统一的建设用地市场。 政策突破：以公开规范的形式转让土地使用权，农村集体依法获得的建设用地可以在市场上公开转让拍卖使用权，保障自身利益。,（3）有序开展宅基地整理和城乡建设用地增减挂钩政策。,2010：城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内周
43、转指标纳入年度土地利用计划统一管理农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，首先复垦为耕地确保城乡建设用地总规模不突破确保复垦耕地质量,2008年浙江嘉兴推出了“两分两换”模式：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。推进“三化”互动：农业现代化、农民市民化、农村社区化。嘉兴计划将全市60万人、13111个自然村集聚到48个新市镇和372个新社区。,保障农民宅基地用益物权，宅基地整理要因地制宜,（二）农村金融政策,1、政策出台的背景农村金融边缘化：县乡金融服务机
44、构和网点少，覆盖率低。县及县以下平均每万人拥有1.2个金融机构，全国有708个“零金融机构”乡镇，主要分布在中西部地区。再加上贷款审批权上收，导致农村稀缺的资金大量流向城市。 县域金融机构贷款余额占全国金融机构各项贷款的比重为20.6%，而县域经济的GDP约占全国GDP的60%，县域金融机构的存贷比为0.58 。2008年，河北县域金融机构的存贷差高达7000亿。,农民缺乏抵押担保能力 ，贷款困难。目前，农业农村贷款仅占全国贷款总额的10%左右，城市占90%。农村人均贷款余额不足5000元，城市人均贷款余额5万元，相差10倍。民间借贷高利纠纷多，不规范。,2、政策完善趋向:建立现代农村金融体系
45、,十七届三中全会决定：加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系。,完善激励引导政策。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。鼓励金融机构开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。 消除金融服务空白乡镇。2012年底消除基础金融服务空白乡镇，确保偏远农村地区所有居民都能享受到基本金融服务。 创新抵押担保机制。如探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，水利项目收益权质押贷款。各地扩展抵押品范围：土地承包权、林权、宅基地等。,（1）完善金融机构服务“三农”的激励机制。,大
46、名：扶贫信用担保公司武强、平泉等：“龙头企业+农户”的担保机制,（2）鼓励发展新型农村金融机构,2006年10月银监会放宽了新型农村金融机构的准入主体，调低了注册资本的限制，加快培育村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、农村合作银行、农村商业银行等各类新型金融组织。央行决定自2011年4月到2012年3月31日，对达到考核的农村信息社和村镇银行，安排增加支农再贷款200亿元，加大再贷款、再贴现的政策支持。河北今年拟将20家农村信用社改造成地方性商业银行,上市融资。 财政部、国家税务总局日前联合下发通知，新型农村金融机构按减3%的税率征收营业税的政策，执行期限延长至2015年12月31日。,甘
47、肃凉州：“一门式”服务惠及妇女小额贷款,全国妇联与财政部、人力资源和社会保障部、中国人民银行在2009年联合推出了妇女小额担保贷款业务，试点省份甘肃、河北等个省份，支持妇女创业。中央财政全额贴息，地方政府建立贷款担保基金，人保部门负责贷款审核管理，人民银行负责协调金融机构发放贷款，妇联负责宣传、推荐、全程指导。小额担保贷款最高额度为10万元。甘肃武威市凉洲区为简化工作程序、提高办事效率，采取“一门式”服务，妇联、劳动局、担保中心和信用联社实行集中办公，在政务大厅设立区级办理点。去年下辖个镇共贷款金额达到了4.6亿多元，贷款妇女人数达到10368人。河北今年月在唐山召开了推进会。丰南区西葛镇的西尖坨乡村女校,（三）城镇化政策,1、政策出台的背景。 鼓励农民进城：有利于增加农民的收入。农民的工资性收入已经成为增收的主渠道，占40%-60%。有利于扩大内需：提高消费结构，扩大消费规模。有利于推动农业现代化和新农村建设。“着力解决新生代农民工问题”:80后、90后农民工，他们大约有1亿人左右，占外出农民工的60%,渴望永久转变为城市居民。,
