1、第十二章 政策論證與政策形成,1,壹、政策論證的重要性,如何將政策分析結果以具說服力的方式向主雇或政策利害關係人加以表達，乃為公共政策研究中的重要課題。 著名的耶魯大學公共政策學者梅瓊（Majone, 1989: 1）曾指出：政客知之甚詳，但社會科學家卻經常忘記，公共政策是語言所構成的，無論是書寫的或口語的，在所有政策過程各階段中，辯論是其核心。,2,好的政策其目標能夠經得起質疑、其假設經得起考驗、其方案經得起比較；唯有經過這樣批判、質疑與辯論的過程，公共政策的價值，是否真的於民有利才能顯現出來，這就是政策論證的精義政策分析家其實不要把自己看成是問題解決者（a solver of proble
2、ms），而應該要將自己看成是政策論證的製造者（a producer of policy argument）。其責任是陳述主張、評估假設、批判價值等；要能運用政策宣導途徑（policy advocacy），以及各種不同的宣導管道或方式，進行多元倡導（multiple advocacy），其所主張的公共政策才經得起挑戰與辯論，充分受到民眾的支持。,3,貳、政策論證的理論背景,一、批判決策論（decisionism）：決策論的主要論點是：理性決策者可根據理性原則，蒐集所有與公共政策相關的資訊，運用科學分析方法，排列目標的先後順序，設計完整的政策方案，評估備選方案的後果，以預測方案可能出現的成果。在方
3、法論上，他們運用管理科學、經濟學、作業研究、線性規劃等量化決策工具，希望透過精準的計算，以選定一個最理想的政策方案；,4,二、批判決策論（decisionism）的缺點：(一) 目標先後順序之排列與政策方案的系統設計，難以取捨，優劣也很難評估。(二) 忽略政府部門之間相互衝突的認知與利益，單一政策制定模式受到應用上的限制。(三) 過份強調政策結果，忽視獲致結果的過程。,5,三、肯定政策分析的法庭學研究途徑（forensic approach of policy analysis） 政策分析家是一位政策論證的務實製造者，就像一位律師一樣，而非如工程師或科學家，他是法律辯論的專家，他的基本任務是政
4、策辯論，而非數學演算；是精闢地質疑假定、製造與評估證據；手中隨時掌握許多證據；從許多不同的資料來源中引伸出他的政策主張，俾能有效地與社會民眾溝通。,6,政策分析的辯論途徑（the argumentative approach of policy analysis） 說辭性的權力乃是政策分析家主要的功能，他要像法庭律師一樣，以交互盤問的方式將證人證詞之真偽予以揭露，並且設法說服陪審團及法官的過程，基此，有人將這種途徑稱為政策分析的法庭學途徑。,7,雷恩（Rein, 1976）：政策分析最關心的是說故事，將政策所涉及的複雜事件，以說故事的方式加以詮釋，設法讓聽故事的民眾了解、喜歡，甚至是支持；基此
5、，政策分析絕對無法進行對與錯、真理與虛偽的科學理性分析；在現實世界中，不同世界觀、意識型態所產生的政策爭議，基本上是很難加以解決的。因此，他認為諮詢的提供與社會政策的設計都像是說相關的故事 。,8,巴黎士與雷諾斯（Paris and Reynolds, 1983）：政策辯論基本上是意識型態的建構（ideological constructs），他們提出三種足以驗證政策辯論內容是否有效的三種標準：一致性（consistency）：故事本身所談論的價值與行動，是否具有邏輯的一致性？相符性（congruence）：故事本身是否有客觀的證據，足以支持故事的正確性？可信服性（cogency）：故事的建議
6、是否可行 ？,9,費雪與佛列斯特（Fischer and Forester, 1993: 2）指出：政策分析與計畫是辯論的實際過程，包含兩項挑戰：第一、分析：也就是想要辯論的政策是什麼？第二、說明：政策的辯論者如何讓民眾知悉政策內容，並且接受其正當性。當民眾評論政策辯論之主張是否具有正當性時，通常從兩個角度來評論：第一、從政策本身的實質內容去看，該項政策主張是否為理性正確（rationally sound）？第二、從政策辯論者所處的環境系絡來看，該項主張是否具有政治的敏感度（politically astute）？如發表時機是否適當、是否有泛政治化的可能性等。,10,參、政策論證的實益,一、政
7、策論證與對談觀點可以將政策分析的重點更務實地放在問題建構與界定上，而非解決方案的設計上；二、政策論證與對談觀點本身是極具務實性的觀點，他不僅要質疑政策主張為何？向誰訴說？以何種語言訴求？而且也針對該論證所可能涉及的危險、威脅與忠誠都加以說明清楚。,11,三、政策論證與對談觀點可以使我們更容易了解議程設定的權力結構是如何的複雜，更容易掌握誰被排除於議程之外？誰進入議程之內？誰是意識型態的控制者？其主要動機為何？四、政策論證與對談觀點可以協助我們評鑑組織的網絡、互動關係的建立、例行性的交易行為等，而不至於太過著重於單方面的技術分析。,12,五、政策論證與對談可以讓我們以不同的語言、對話與思考架構觀
8、察問題本身的性質，因之可以掌握分析家所使用的論證語言與其政治環境的關係。六、政策論證與對談可以產生潛在的教育功能，不僅能夠產生有效的技術資訊，而且更能培養道德理想；這對於決策者與民眾都有良好的教育功能。,13,陸、唐恩的六段式論證結構,政策資訊（data）：指政策分析所需要的資訊，包括政策問題、政策目標、政策方案、政策行動、政策績效的資訊。政策主張（claim）：政策論辯的基本主張與立場，乃是政策論證中的結論，也是我們進行政策辯論的目的，例如，主張實施老人年金制。,14,反證理由（rebuttle）：主要是分析何以立論理由無法被接受的原因、結論或假定，因而它是立論理由的反面說法。反證理由可能不
9、只一個，每一項反證理由也可以提出立論依據說明該反證理由成立的原因，以加強其說服性。立論理由（warrant）：一項政策論證所依據的假定或理由，以確保政策論證者能夠依據政策相關資訊建立各種不同的政策主張。,15,立論依據（backing）：用來證明前述立論理由成立的理由，這種理由須具相當的證據力，可經由量化或質化方法取得。可信度（qualifier）：對於政策主張確信的程度，常以或然性的語句加以表達。,16,17,伍、政策論證的方式,權威方式：這是指利用政策論證者本身基於社會成就或特殊身份所產生的權威性地位而作為論證資訊可信度的基礎。直覺方式：這是指政策論證者以決策制定的洞察力與判斷力作為政策主
10、張的資訊來源；直覺一直被視為決策制定者必須具備的特質之一，有的時候甚至比政策分析工具還管用。,18,分析方式：這是指政策論證者運用高度精緻化的政策分析工具做為政策主張資訊的基礎，分析工具如數學模擬、時間序列分析、系統分析等。解釋方式：這是指政策論證者運用政策因果關係作為論證的主要依據，解釋的途徑可以採用量化模型來解釋，也可以用理論推理來解釋。,19,實證方式：這是指政策論證者利用實證調查方法作為論據的基礎，實證方法包括：經驗性的調查、個案比較或面對面訪問等。 價值判斷方式：這是指政策論證者以倫理價值或道德規範做為政策主張的資訊基礎。,20,陸、政策論證的修正：政策對談,一、對於六段式論證結構的
11、批評人類社會中，價值的多元性與複雜性，使得政策主張呈現多極化的現象，有人贊成，有人反對，這樣的政策論證在唐恩的模式中是無法表現出來的。 該模式僅能適用於相同意見的單一論證情況，至於有反對意見的複雜論證則無法以此模式加以分析：,21,在唐恩的六段式論證結構中，我們也看不到明確的運作規則與指導綱領。例如，究應如何發展政策主張？如何找尋政策資訊？如何建立確信標準？該模式需要將更複雜的論證模式與社會角色結構予以納入，使得各種不同參與者能夠進入論證模式當中，表達他的價值、態度與看法。,22,托克遜（Torgerson, 1996）曾說：政策分析具有政治語言（language of politics）的性
12、格，政策分析就是政策分析雄辯學（the rhetoric of policy analysis），它的此種特性表現於三個方面：作為一門科學之學，它是科學社群的成員之一，必須具備科學方法與思考邏輯；作為一門諮詢之學，它是主雇之耳目，必須為他們提供某項政策的建議；作為一門評論之學，它是大眾的守門員，必須要向民眾提供某項政策的評論意見。,23,政策對談與政策論證最大的不同之處在於不會過份拘限於僵化的論證結構，而將焦點放在權力與洞察力的交互運作之間如何找到真實的政策意義。,24,政策對談的兩種類型：,共識型政策對談（consensual discourse）：係指參與辯論者具有共同的目標與價值；這種情況通常是專家與社區民眾對於某項公共政策主張都有共識，沒有爭議。 衝突型政策對談（adversarial discourse）：係指價值與目標是相互衝突的；這種情況可能是專家本身具有共識，但民眾並不認同或有不同主張，這就是一種衝突型的對談。,25,26,本課結束下次再會,
