1、中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探讨第 22 卷第 2 期浙江海洋学院(人文科学版)v.?22N.?22005 年 6 月 JOURNALOFZHEJIANGOCEANUNIVERSITY(HUMANESCIENCE)Jun?,2005中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探讨蒋荣(浙江海洋学院人文学院,浙江舟山 316004)摘要由于一批人口规模与经济规模都较大的成形的镇级城市在全国各地尤其是珠三角,苏南,浙江沿海,山东半岛,闽南等地区广泛出现,就为县辖市的设置提供了可能.就目前大陆地区城镇化发展现状和县辖市的理论突破而言,县辖市的设置共有八大契机,因而,广泛设立县辖市的条件也已成熟.在县辖市
2、成立之后,其行政名称可叫作“邑“, 在行政上与乡镇平级,并可同时进行一系列相关的改革 .关键词 县辖市 ;县城; 规模;邑;可行性【中图分类号K928.2【文献标识码A【文章编号1008-8318(2005)02-0118-06ADiscussionontheFeasibilityoftheestablishmentofMunicipalitiesDirectlyundertheJurisdictionofacountyJIANGRong(HumaneSchool,Zheji,OceanUniversity,Zhoushan316004,China)Abstract:Thereisapossi
3、bilityoftheestahhshmentofmunicipalitiesdirectlyunderthejurisdictionofacounty,duetothefactthatquiteanumberoftownswithlargepopulationandpowerfuleconomyhaveappearedinChina,especialinsuchareasastheZhujiangRiverDelta,SouthemSuzhou,coastalareasofZhiang,ShangdongPeninsular,andSouthernFujian.Eightchancesare
4、aheadforap-plyingtherelatedtheorytopracticeandthetimehasalreadycome.Thepapersuggeststhatthetermforthenewdistrictshouldbeyl,whichhastheequaladministrativeleveltothetownsandthecountryside,andwhichprovidesopportunitiesofconductingsomerehtedreforms.Keywords:municipalitiesdirectlyunderthejurisdictionofac
5、ounty;towns;scale;yi:feasibility一,县辖市设置的八大契机伴随着近年大陆地区城镇化进程的加快和各类大镇的集中涌现,县辖市这种尚未正式施行的城市建制,已越来越多地被学术界提起,在探讨那些发展得特别好的大镇的行政定位时,设立县辖市的构想无疑是一种相对较好的解决模式.就当前国内城镇的发展形式来看,实际意义上的镇级城市已经开始广泛涌现,而这,很大程度上就成了县辖市成立的契机.1.城市化水平提升与建制市减少的反差随着近年国内各大小城市广泛开展行政区划调整,户籍制度改革,土地制度流转和工业园区建设,按“ 五普 “常住人口标准 ,2000 年全国城镇化水平为 36.09%,20
6、01 年已升至37.66%,2002 年进一步升至 39.o9%,2003 年全国城镇化水平已达 40.53%,首次超过 40%.按此趋势,至2010 年,全国的城镇化水平将超过 50%,成为一个由城镇人口占主体的国家.但与之相对的,由于 1997 年以来就冻结了撤县设市工作,中国的建制市却呈不断减少的趋势,全国的设市城市由 1998 年的 670个减至 2001 年的 662个,2002 年再降至 660 个.这就与国内城镇化水平的逐年攀升形成了鲜明的对比.可见,国内城镇化水平的升高也有着许多非建制市的因素,而当前“城市“ 的范畴也决不仅仅局限于行政建制上的城市,许收稿日期】20040920
7、作者简介】蒋荣(1983 一),男,浙江临海人,浙江海洋学院人文学院 2002 级学生.第 2 期蒋荣:中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探讨 119多名非城市而实为城市的大小城镇在国内城镇化进程中都扮演着不可忽视的角色.因此,在国内建立1000 个左右的镇级城市就显得相对可行.2.实体城市对建制市的超越目前国内的建制市包括了直辖市,地级市,县级市这 3 大类,由于单列计划市与省(区)直辖县级市的存在,使得当前国内建制市的类别显得繁杂.而由于当前在设立城市时还比较单一地采用户籍人口标准与非农业人口标准,使在对城市规模衡量的统计口径上还存在着明显的偏差.由于市场经济的发展带来了城镇人口的广泛流动
8、,许多发达地区小城镇的常住人口数量已远远突破了户籍人口的标准,如广东东莞的虎门镇和长安镇,面积分别仅 170 和 97 平方公里,户籍人口分别仅有 10.8万和 3-3 万,但 2000年常住人口分别达 57.75 万和 59.47 万,其中建成区人口都有近 50 万,相当于一个大城市的规模,其经济实力和城市规模都已超过了珠三角地的四会,恩平,开平,台山等县级市,而远远胜于广东省内的英德,乐昌,南雄,兴宁,阳春,罗定等县级市,即使是河源,清远,云浮,阳江,梅州,汕尾等地级市,其城市人口规模与经济实力都也不及虎门,长安 2 镇.就城镇发展水平而言,它们都属于那种实际意义上的城市,但由于当前对城市
9、的统计还单一地以建制市为标准,在对“城市“ 进行统计时它们同样被排斥于城市范畴之外,这就说明当前中国城市的体制还很不完整,尤其是县级以下城市的缺失这一问题更为突出.3.一县多城与县城连绵区的形成伴随着诸多县城城镇化进程的加快,许多县城建成区的迅速扩张,使县城的城市化进程首先突破了行政区划的限制而形成“一县多城 “的发展格局,从而在一定程度上导致县城逐步变为一个个实际意义上的城市.“一县多城 “的模式 ,在福建,广东,四川,江西 ,湖南等省尤为多见.如福建顺昌县城包括了双溪,水南 2 镇pTO; 广东蕉岭县城包括蕉城,兴福 2 镇 E.(;江西泰和县城包括了澄江,塘洲 2 镇 E“;四川资中县城
10、包括了重龙,水南 2 镇41(p75).由于县城城市规模的不断扩张,也出现了一批包括 3 个城镇在内的县城,如四川三台县县城包括了潼川,东塔,北坝 3 镇p27;广东五华县县城包括水寨,河东,大坝 3 镇(p】m).这些县城的发展必将突破行政区划的限制,逐步形成一个连绵建成区,这种发展模式,实质上是逐步将县城变为一个个实体城市.4.县辖街道的出现由于县城的膨胀与县城区域职能的分化,县辖街道这样一种突破了行政法规的城市型政区近年开始在许多县内不断地出现.2001 年以来,浙江已经在象山,绍兴,浦江,武义,天台,仙居,宁海,桐庐 8 县分别建立 24 个街道,街道这一城市型政区开始在浙江各县广泛出
11、现;而在重庆,自 2002 年 6 月大足县设立 2 个街道后,2003 年 12 月,璧山县又设立了 2 街道;在 2002 年 11 月以来,山东已有高唐,邹平,东阿 3 县建立了街道.在福建,自 2002 年仙游县始设街道后,2003 年 7 月,霞浦县设立 2 街道,2003 年 8 月 25 日,沙县又设立了 2 街道;在江西,2003 年 10 月,万载,上高 2 县分别将原县城改为街道;而河北邢台县由于邢台市区的扩张,已在靠近市区的地方设立了豫让桥街道(县政府仍设在邢台市区内)j(p144);此外,2004 年 9 月四川亦拟在郫县和大邑县分别设立 4 个和 2 个街道.另如吉林
12、农安县的黄龙,宝塔,古城,文化,建设,德彪,新阳 7 街道,是典型的镇辖街道,尚属于镇的派出所机构 E,但这些街道的存在,必然表明县城的发展已对传统的城市范畴产生了极大的冲击.5.县域内多个中心的形成许多县市辖区内由于城镇的地理区位,交通条件,经济水平,人 El 流动等诸多因素的作用,往往会在同一县市内的不同区域内形成多个具有高辐射力的中心城镇,甚至出现中心镇超赶县城的模式,如江西南昌县的向塘镇,福建仙游县榜头镇,浙江乐清的柳市镇,永嘉的瓯北镇,平阳的鳌江镇,苍南的龙港镇,河北三河的燕郊镇,湖南洞 El 的高沙镇,湖北黄梅的小池镇,广西宾阳的黎塘镇等,都是人 El 与经济规模超过县城或市区的典
13、型城镇.而如河北高碑店的白沟,霸州的胜芳,辽宁海城的西柳,重庆江津的白沙,大足的龙水,江西临川的上顿渡,江苏吴江的盛泽,张家港的金港,常熟的海虞,江阴的周庄,启东的吕四港,兴化的戴南,泰兴的黄桥镇,福建龙海的角美,福清的龙田,晋江的安海,南安的水头,惠安的崇武,浙浙江海洋学院(人文科学版)120Jouranl.fZhejiangOceanUniversity(HumaneScience)第 22 卷江慈溪的观海卫,温岭的泽国,象山的石浦,广东中山的小榄,东莞的常平,陆丰的碣石,揭西的棉湖,海丰的梅陇,山东荣成的石岛,陕西歧山的蔡家坡,安徽宿州的符离集,湖北武穴市的梅川等闻名全国的重点城镇,其规
14、模虽然没有超过各自的县城或市区,但在县市内的次中心地位都相当突出,而且由于城镇经济发达,这些小城镇在经济实力和人口规模上都可与一些中小城市相当,在很大程度上也可以说是县辖市出现的一大兆端.6.地域大镇的不断涌现伴随着新一轮的乡镇行政区划调整,许多经过乡镇合并重组而成的规模偏大的地域大镇,也开始不断涌现.在湖北,山东,江苏,浙江的许多县市,除了县城和市区以外,还有一些总人口在 10 万以上的大镇,如江苏张家港市在 2003 年 8 月 31 日新建立的金港镇,面积 125.9 平方公里,人口达 16.5 万,是苏南地区规模最大的小城镇.同样在 2004 年 2 月 16 日,广东增城市新成立的新
15、塘镇,面积有 280.48 平方公里,常住人口达 39.12 万,是国内罕见的地域大镇.而在 2003 年以来,苏南地区就新组建了如常州新北区的春江镇,江阴市的霞客镇,张家港的塘桥镇,锦丰镇,常熟的新港镇,海虞镇等一批总人口都在 10万以上的地域大镇.而在浙江,随着近年的乡镇行政区划改革,已有临海杜桥,上虞崧厦,慈溪观海卫,瑞安塘下,天台平桥,桐乡崇福等一批常住人口 10 万以上的地域大镇.值得一提的是温岭市,在 2001年 11 月的行政区划调整后,全市 11 个镇中就有箬横,大溪,新河,泽国 4 镇的总人口超过了 10 万rs54-557.同样,在福建晋江市原有的 15 个镇中,2000
16、年常住人口超过 10 万的镇就有陈埭,安海,青阳,东石,罗山,龙湖,磁灶这样 7 个.而在广东的深圳,广州,东莞,中山,佛山这些经济高度发达的地级市内,常住人口在 10 万以上的地域大镇更是数不胜数.这些地域大镇具备了发达的经济与密集的人口,很大程度上都具备了一个相当于中小城市的规模,它们的广泛出现也是县辖城市逐渐形成的一个兆端.7.台湾地区县辖市建制成功模式的影响1946 年 1 月,台湾在光复后不久,原本想设立省辖市的宜兰和花莲港 2 市,由于人口规模尚不足以设立省辖市,但又恐废为乡镇后会引起当地民众的不满,再次引起社会动乱,故而在当时国内现行法令中尚无明文规定可设立县辖市的情况下,台湾地
17、区首开先河地将宜兰和花莲港改为县辖市.县辖市成立后,与省辖市同有市之名,但县辖市称“市公所“, 不称 “市政府“,故与省辖市有着较大的区别.1951年 11 月 30 日,彰化,屏东 2 市也因城市规模偏小,而由省辖市改为县辖市,这种并不正常的城市降级设置,却使台湾地区的县辖市建制成了一种名正言顺的行政建制,此后不断有一批乡镇因人口规模扩大而改为县辖市,至 2003 年底,台湾地区共设置了 32 个县辖市.台湾全省的 16 个县,每个县都设立了一个以上的县辖市,其中最多的台北县设有板桥,永和,中和,新店等 10 个县辖市.台湾县辖市的设置,很大程度上突破了城市建制必须为县级以上的局限,将设市的
18、机会真正下放给一些发展特别好的城市,一定程度上就做到了因实设市,可以说是实现了一种相对成功的城市建制模式,对目前大陆地区尤其是东部地区有着许多积极的借鉴意义,成为大陆地区实行县辖市建制的又一大契机.8.国内关于县辖市理论的重大突破在目前国内许多大镇得到快速发展并形成了相当于建制市的规模后,学术界对这些大镇的行政定位问题也展开了热烈的讨论,其中刘君德,周一星,魏清泉,葛剑雄,杨重光等着名专家学者基本上都有过在县内设置城市的构想,有的还明确提出了县辖市的构想.而对于县辖市这种特殊的行政建制,1999年在广东番禺召开的“中国市制回顾与展望学术研讨会“ 上和 2001 年在浙江苍南龙港召开的“二十一世
19、纪新兴城市管理与发展研讨会“上,与会专家都有过一定的讨论与交流.而民政部主办的“行政区划“ 网站中的“ 区划地名论坛 “中,也有着关于“你是否赞同大陆县下辖市 “,“中国到底需不需要设立县辖市“这样的大讨论 .这就说明,县辖市这种体制已经在国内尤其是学界引起了较大的关注,并在理论上取得了一定的突破,这可以说是县辖市设立的一个重大契机.县辖市建制可以在部分城镇进行试点后,再逐步推广到全国范围实行.第 2 期蒋荣:中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探索 121二,县辖市的行政定位作为一种尚未正式实行的城市体制,县辖市建制一旦施行,就会在一定程度上引起原有行政体制框架的重大动摇,并对中国当前的行政管
20、理模式产生一定的冲击,因此,一旦正式施行县辖市建制,就必须在县辖市的名称,行政地位与行政划分,县辖市设立的标准,县辖市及其相关城市建制的改革等众多问题上创新体制.1.关于县辖市的名称目前建制市在名称使用上有些泛泛,如大陆地区的直辖市,地级市,县级市,台湾地区的院辖市,省辖市,县辖市,名称一律为“市“, 通常使用时难免会有一些混乱 .目前由于国内还存在着直辖市管县级市,地级市代管县级市的情况,按正规的行政区划,“市“ 的使用带有明显的不便,如重庆市合川市,洛阳市偃师市,扬州市高邮市等,市市相扣,明显是不甚合理的.而在台湾,市与市之间并无行政隶属关系,使用时也相对较方便,如台北市,嘉义市,台北县树
21、林市等,不会出现类似的矛盾.同时,在大陆地区仅有的8 个省直辖县级市中,如新疆五家渠市,湖北天门市,河南济源市等,在“市“ 这一名称的使用上也不会有类似的矛盾.因而,在县辖市成立之后,就不应该再称“市“, 而可称为“邑“,“墟“,“埠“等 ,根据中国在古代将城市或大镇称“邑“ 的文化传统,一般将县辖市称为 “邑“较为合适.如在浙江玉环县珠港镇和重庆奉节县永安镇建立县辖市后,其全称分别可叫作为“浙江省台州市玉环县珠港邑“和“ 重庆市奉节县永安邑“,能避免“ 台州市玉环县珠港市 “和“重庆市奉节县永安市 “的情况.而如福建晋江市安海镇和河北高碑店市白沟镇在建立县辖市后,可全称为“福建省晋江市安海邑
22、“ 和“河北省高碑店市白沟邑“, 从而免除“ 福建省晋江市安海市 “,“福建省高碑店市白沟市 “这样的尴尬.2.关于县辖市的行政地位与行政区划县辖市是一种行政上相对独特的城市建制,因为它是在县一级行政单位区域内的建制,故在行政上应与一般的乡镇同级,但又由于它的经济,人口集中度与城镇规模都较大,实际地位又比一般的乡镇要突出.这就如同省直辖县级市,省府城市,经济特区城市在行政上与一般的县级市和地级市是平行的,但实际作用又远比一般的县级市和地级市突出一样,县辖市可以说是一种特殊的乡镇级建制.对于县辖市的行政区划,一般可按县辖市的规模而具体划定:对于目前已设立街道的县城,一般可将所有街道的辖区合并成立
23、一个县辖市,再按原街道进行分区;对于许多没有设立街道但规模较大的县城和中心镇,一般可在设立县辖市后分成若干个分区;对于许多规模不大的县城和中心镇,一般可直接改为县辖市,不再分区.关于县辖市的分区,其性质应等同于街道办事处,但其名称不宜再叫“街道办事处“, 更不宜叫“ 区“,而根据中国传统对城市分“坊“ 的特点,可将县辖市的分区叫做“坊“. 如浙江宁海县,目前已设有跃龙,桃源,桥头胡,梅林 4 街道,可将这 4 街道区域成立一个“宁海邑“, 因其面积广达 319.3 平方公里,常住人口达 21.25 万,故可将“ 宁海邑“ 按原街道区域分为 4个坊进行管理.另如海南澄迈县县城金江镇,面积达 389.79 平方公里,人口为 13.26 万,辖区规模较大,故在将其改为“金江邑“ 之后 ,可再划分为 34 个坊.再如重庆奉节县县城永安镇,规模为 31.8 平方公里,l1.49 万人,辖区不大,人口适中,在设立县辖市后,可以不再分坊治理.而如福建永春县,县城已包括桃城,五里街 2 镇,但同时又与周边的石鼓镇,东平镇,介福乡的经济,交通联系较密切,因而这 5 个乡镇区域可以成立一个县辖市,规模为 237.3 平方公里,15.5 万人,再以此划分出 34 个坊较为合适.3.关于县辖市设立的条件与范畴
