1、第五章 环境保护基本法律制度,第一节 概述,一、环境保护基本法律制度的概念1环境保护基本法律制度的含义环境保护的基本法律制度，是指按照环境法基本理念和基本原则确立的、通过环境立法具体表现的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。2环境保护基本法律制度的分类按照环境与资源保护法律制度或措施的性质，将环境与资源保护法律中具有共通性的重要制度分为事前预防类、行为管制类、影响与诱导类以及事后救济类等四大类,然后再就各大类中的具体制度加以论述。,环境法基本制度在环境与资源开发利用行为不同阶段的适用,环境法基本制度在环境与资源开发利用行为不同阶段的适用,第二节 事前预防类法律制度,事前预防类的
2、法律制度主要包括环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度。一、环境标准制度(一)环境标准的概念环境标准是指为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。,图表 中国的环境标准体系,二、环境计划制度(一)环境计划的概念目前中国的环境与资源保护法律中并没有明确提出环境计划的概念。本课程所指的环境计划，是指由国民经济和社会发展计划中的环境保护篇章、生态建设和环境保护重点专项规划、环境保护计划以及各专项环境保护规划共同组成的统一体。中国现行环境保护法规定，国家制定的环境保护规划必须纳入国民经
3、济和社会发展计划(第4条)。,图表 中国国民经济与社会发展计划与环境保护计划的关系,(二)环境计划制度的主要内容中国的环境计划制度，是由国务院编制的国民经济和社会发展五年计划有关环境保护篇章、国务院主管部门编制的生态建设和环境保护重点专项规划，以及国家环保部门编制的环境保护计划等共同组成的。，从1953年第一个五年计划开始至2005年已经编制了十个“五年计划”。依照我国宪法规定，国务院编制国民经济和社会发展计划，报全国人民代表大会审查批准后执行。,(三)环境计划的效力讨论：环境计划属于行政行为之一种，是针对一定目标确立的多阶段、分时期的行政过程。 是否具有法律约束力？在2006年3月全国人大审
4、议通过的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中，首次将经济社会发展主要指标分为“预期性指标”和“约束性指标”两大类。 纲要中与环境和资源保护相关的约束性指标主要有单位GDP能耗降低、单位工业增加值用水量降低、耕地保有量保持、主要污染物排放总量减少、森林覆盖率等五项，并且这些约束性指标要分解落实到各省级人民政府及其有关部门。 中国环境计划的具体实施实际上属于各级政府贯彻执行环境保护政策的内部行政行为，同时也是考核地方各级领导干部执政业绩的依据之一。,9月浙江宁波将一座焦化炉爆破拆除,10月13日，新疆哈密拆除了年产20万吨高耗能水泥厂,三、环境影响评价制度(一)环境影响评价的概念1环境影响评价
5、的定义依照我国环境影响评价法第2条的规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2环境影响评价制度的发展环境影响评价制度首创于美国。中国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。2002年，全国人大常委会通过了环境影响评价法，首次以专门立法的形式确立了环境影响评价制度。,(二)环境影响评价的对象一是对政府宏观决策活动(主要是法规、政策、计划等)的环境影响评价(现称战略环境评价，SEA)；二是对开发建设者的具体建设项目的环境影响评价。具体而言：1法定应当进行环境影响评价的规划 综合指导
6、规划 +专项规划 政策计划暂未纳入2建设项目,(三)环境影响评价的工作程序1筛选评价对象和决定评价范围2编制环境影响报告书3关于环境影响报告书中的“替代方案”替代方案，是指除拟议活动以外的其他可供选择的备选方案。具体言之就是指那些可用来替代拟议活动，并实现该拟议活动与其目标的行动方案。替代方案与环境影响评价的公众参与被西方学者视为环境影响评价制度的灵魂与核心。 我国没有替代方案的规定，采取“比较几种方案、选择最佳方案” 思考：“比较几种方案、选择最佳方案” 与“替代方案”是否一致？如果不一致？存在哪些根本不同？,4环境影响评价机构的权利和义务,案例 A是一家砷制品厂，在未经环保部门批准的情况下
7、新建了一条三氧化二砷生产线。此后经环保部门责令，A委托B环境科学研究所补办了建设项目环境影响报告表。报告表结论认为：根据币环境监测站对其区域环境现状监测结果得知，该评价区域的大气环境、土壤环境中除砷的含量超标外，其他的污染因子均未超标，水环境中各污染因子均未超标；由该污染源分析可知，该工程二氧化硫的排放浓度未超标，废水和固体废弃物如严格处理，对周围影响不会很大 此报告经省环保局审批批复同意一不久，与A厂相邻村庄的村民因饮用河水普遍出现了砷中毒的症状。此后经政府组织调查，发现是A的生产线存在重大环保缺陷所致一于是村民们开始向A索赔。A认为，生产线存在重大环保缺陷的主要原因是B在环境影响报告书结论
8、中未明确指出所致，因此损害应当由B承担。问：B是否应为其环境影响评价结果的错误承担民事赔偿责任?,5环境影响报告书编制中的公众参与 环境影响报告书编制中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，依照法定程序或非法定方式，参与环境影响报告书的制作、审查与监督等阶段的活动。,案例 某地通过招商引资决定兴建一大型化工厂，该厂的选址正好处于某城市边缘居民集中区域的上风向。对此当地许多居民和环保团体担心可能发生有害化学气体泄漏而纷纷反对。为此，在化工厂报批环境影响评价报告书之前，公众强烈要求化工厂举行听证会听取公众的意见。但化工厂为了环评报告
9、书能顺利通过。当地政府为了发展本地经济，以化工厂的建设属于国家秘密为由，不仅在环境影响评价报告书编制阶段，就连环保部门在审批阶段也未举行任何听证会听取公众的意见。最终当地环保部门批准了该环评报告书。问：化工厂和环保部门是否可以涉及国家秘密为由而对可能造成重大环境影响的建设项目不依法举行听证会?,2005年中国的“环评风暴”事件圆明园铺膜事件环境影响评价制度实施存在的问题第3l条规定的“补办”环评制度。“补办”环评报告给许多先批后审的项目大开方便之门。,建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照该法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项
10、目环境影响评价文件的环保部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分(第31条),(五)与环境影响评价制度相关的“三同时”制度1“三同时”制度的含义我国环境保护法第26条规定：“建设项目中防治污染的措施，论须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”这一规定在我国环境立法中通称为“三同时”制度。,案例 环保局在对某工厂的现场检查中，发现某工厂擅自拆除防治污染设施或者闲置防治污染设施的行为，但经
11、过检测，环保部门发现该工厂的污染物排放并没有超标。问：环保部门是否可以根据环境保护法有关违反“三同时”的规定对该工厂进行处罚?,图表 中国建设项目环境评价程序及其与“三同时”制度的关系,2“三同时”制度的内容(1)同时设计(2)同时施工(3)同时投产并使用我国环境保护法规定，未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款(第37条)。该条规定了两个适用条件：其一为排污单位“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施”；其二为“污染物排放超过规定的排放标准”。对照案例，不能适用该条进
12、行处罚，但可以责令其重新安装使用。,第三节 行为管制类法律制度,行为管制类法律制度主要包括申报许可制度、环境监察与环境监测制度等一、申报许可制度(一)申报许可制度概述环境法上的申报许可，是指由法律授权的环境与资源保护主管部门依环境利用行为人的申请，以发放批准文书、执照、许可证等形式赋予环境利用行为人实施环境与资源保护法律一般禁止的权利和资格的行政行为。 (二)环境法上申报许可的特征第一，须由特定的环境利用行为人申请。 第二，须以解除环境与资源保护法律上的一般禁止为前提。第三，须为环境利用行为人受益。,图表 环境利用行为申报许可(认可、核准)的一般程序,(三)环境法上申报许可的程序,二、环境监察
13、与环境监测制度（略）(一)环境监察环境监察是指行使环境监督管理权的机关及其工作人员，依法对造成或可能造成环境污染或生态破坏的行为进行现场监督、检查、处理以及执行其他公务的活动。(二)环境监测环境监测，是指依法从事环境监测的机构及其工作人员按照有关法律法规规定的程序和方法，运用物理、化学或生物等方法，对环境中各项要素及其指标或变化进行经常性的监测或长期跟踪测定的科学活动。依照环境保护法规定，国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测的管理(第11条)。,第四节 影响与诱导类法律制度,影响与诱导类法律制度具有间接管制的特征 ,主要包括环境费制度、
14、排污权交易制度、其他诱导性措施(包括环境协议、优惠措施、环境标志与ISO 14000系列环境管理标准的认证)、行政指导与情报提供等。 一、环境费制度(一)概述1环境费的概念环境费是对所有环境收费的统称，指国家或者其他公法人团体以治理污染和改善环境为目的，依法向环境利用行为人收取的与其行为相对等的金钱。,2环境费的性质环境规费是缴纳者基于公权力关系从环境获益而向政府支付一定报偿的对价。 环境公课(umweltabgaben)是政府为特定的环境保护财政需要而针对特定环境利用团体征收的费用。 环境受益费是公权力机关为满足财政需求，对公共环境设施的建造或使用向使用者或受益者收取的费用。,3环境费与环境
15、税的区别,(二)中国的征收排污费制度1征收排污费制度的概念我国实行的征收排污费制度，是指直接向环境排放污染物的排污者，应当按照环保部门依法核定的污染物排放的种类和数量，向法律授权的行政主管部门缴纳一定费用的行为规范。思考：“超标排污收费制度” 与“双收费制度”2排污费的征收方式(1)征收排污费的对象排污费征收使用管理条例规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(简称排污者)，应当依照条例的规定缴纳排污费。,(2) 征收排污费的类别一是废气排污费。二是海洋石油勘探开发超标排污费。三是污水排污费。四是危险废物排污费。五是噪声超标排污费。,案例 A公司在开发利用贮灰场和清运粉煤灰的过程中，对清运
16、作业监督不力，致使10吨粉煤灰被倾倒入B河，造成水体污染。当地环保部门根据水污染防治法和排污收费的规定，对该厂罚款5万元，同时征收排污费20万元。A厂不服，认为对于违法排放污染物的行为，环保部门不能在罚款的同时征收排污费，遂向人民法院提起诉讼。问：对于违法排放污染物的行为，环保部门能否在罚款的同时征收排污费?,3排污费的使用列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：(1)重点污染源防治；(2)区域性污染防治；(3)污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；(4)国务院规定的其他污染防治项目。4排污收费的性质从排污费的征收和使用管理看，我国的排污费制度应当属于西方国家
17、环境费中环境公课的性质。排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。,5排污收费制度在实施中存在的问题及其对策首先，我国目前确定的环境收费标准普遍低于正常的污染处理费，因而造成用企业交费购买“污染权”或“破坏权”、重生产轻污染治理的不正常现象。其次，排污收费标准缺乏灵活性，不符合我国目前的现状。由于我国目前东、西部地区，沿海与内地的社会经济发展不平衡，存在较大差距，而一味地坚持一个标准或者规定地方只能制定更严格的标准，其结果可能会导致有的不发达或欠发达地区收费难，或更加阻碍了其经济的发展；而对于相对发达地区又起不到应有的效果，从整体上导致一种不公平的事
18、实发生。最后，排污收费制度的征收面还不完全，对于许多能造成环境污染的方面仍没有列入到收费范围之内，不利于环境保护的控制和执行。,(三)中国的自然保护费制度1自然保护费的概念按照“开发者养护”原则，中国实行的自然保护费制度，是指开发利用自然资源或自然环境者，应当依照自然资源或生态保护法律法规的规定，按其对自然资源与环境要素的利用程度向法律授权的行政主管部门缴纳一定费用的行为规范。 2自然保护费的类别(1)直接用于自然保护的收费森林法中规定的育林费、森林植被恢复费以及森林生态效益补偿基金。 野生动物保护法中规定的野生动物资源保护管理费 草原法中规定的草原植被恢复费。 (2)间接用于自然保护的收费属
19、于间接用于自然保护的环境费主要有：土地管理法中规定的耕地开垦费、土地复垦费；水法中规定的水资源费；渔业法中规定的渔业资源增殖保护费；矿产资源法中规定的矿产资源补偿费。,二、排污权交易制度(一)概述1排污权的概念所谓排污权，是一个狭义的概念，特指排污者依法向环保部门申报许可所取得的、以污染物排放控制标准为限向环境排放污染物的权利。 2污染物排放的浓度控制和总量控制方式(1)浓度控制浓度控制方式在实施中也显现出如下不合理之处： 首先，对于排污者而言，只要排污不超标即为合法，若没有更大的利益驱动，排污者不可能注重更新生产技术和设备 ；另外，许多企业还采用规避法律的做法，将原本浓度较高的污染物通过稀释
20、和增加排放量的方法向环境排放 。其次，即使所有排污者均遵守法律义务，使单个排放管口的污染物排放均符合排放标准的要求，但受环境容量的限制，当排入环境中所有污染物的总量超过环境的自净能力时，同样会导致对环境质量的破坏而发生环境污染事件。,(2)总量控制总量控制，就是在对环境可以容纳污染物质以及有毒有害物质的全部数量予以定量化的基础上，对排污者的污染物排放进行定量控制的方法。,图表 浓度控制与总量控制的区别,(二)排污权交易的方式1排污权交易的一般方法总结西方国家排污权交易中许可转让的实践，具有代表性的排污权交易制度主要有如下两种： (1)互补式排污交易制度互补式排污交易的方式源于德国。即当排污设施
21、所排放的污染物低于许可标准时，可以将减排量转移给其他不能达到排污要求的另一设施或者企业，互补设施不以同一所有人为限。对减排量不转移给其他设施或者他人使用者，可由国家收回并通过费税优惠或环保资金补助平衡其减排利益。(2)价格式排污交易制度价格式排污交易的方式源于美国。即将许可证本身作为可用于市场交换的标的物，使许可证具有交易流通性，其结果是为许可证所标明的一定排污量定价。这样，污染物的实际排放量便对交易双方均具有经济价值。因此，排污交易的结果只是排污许可证在交易双方间发生转移，交易双方只需履行法律上接受行政管制的义务即可。,2我国排污权交易制度目前，我国已依法在部分区域实行污染物排放总量控制制度
22、。但是，有关水或大气的排污权是否可以交易，法律并未直接规定，而是授权国务院在具体实施条例中制定。在排污权交易方面，水污染物排放许可证管理暂行办法只原则性地规定：经当地环保部门批准，水污染排放总量控制指标可以在本地区的排污单位间互相调剂(第2l条)。这一规定实际上为试点地区的水污染物排污权交易提供了一个“君子条件”。在我国的南方，目前许多省市都在实施重点污染物排放许可证制度的基础上试行排污权交易。3思考：排污权交易中的许可转让？在我国，根据行政许可法的规定，除法律法规规定者外，依法取得的行政许可不得转让。,三、其他诱导性措施(一)环境协议1概述环境协议，一般是指由企业与政府之间或者企业与周边居民
23、之间基于合意，就企业可以采取的具体防治环境污染或破坏措施商定并缔结的协议。环境协议是环境法协同合作原则的具体体现。2环境协议的类型环境协议在各国的表现类型多样、范围广泛。既有企业单方向社会承诺的自愿方式，也有与地方政府或居民达成协议的方式。从主要国家环境协议的实践看，日本主要是由地方政府与数个或一个企业签订公害防止协议的方式；在欧美国家，环境协议则较多地表现在政府与各企业团体之间,3环境协议的性质关于环境协议的性质，日本学者讨论得较为深入，大体上不外乎绅士协议说和契约说两种观点。,案例 王庄村村民A承包本村集体所有的一片鱼塘，在距其不远处有一B化工厂。该化工厂擅自将储存工业废渣的场所临时移作他
24、用，而将工业废渣直接露天堆放于该厂后面的坡地上。A随后发现该厂的工业废渣经雨水冲刷浸泡后产生的废水直接流入自己的鱼塘，对鱼的质量有一定影响。A经与该厂协商，B化工厂同意向A每年支付赔偿费3000元人民币，并签订了协议。之后一月连降暴雨，A发现鱼塘中的鱼大面积死亡泛塘。经环保局监测发现鱼塘中含大量超标重金属。于是A向B化工厂提出赔偿，要求赔偿鱼苗死亡费、成长后收入及清塘费等共计10万元人民币。B化工厂拒绝赔偿，A向法院提起民事赔偿之诉。,(二)优惠措施环境法上的优惠，是指对制造、使用对环境有益的产品或者综合利用自然资源的行为，由政府依法赋予利用者、生产者或使用者一定利益予以鼓励的法律措施。优惠措
25、施经常表现为减、免征费或征税、给予金钱补助以及表彰等精神奖励方面，其效果是促使企业的竞争和产品市场的拓展符合环境保护目的。,(三)环境标志与ISO 14000系列环境管理标准的认证1环境标志环境标志属于商标之一种，在形式上表现为一种标注在产品或其包装物上的标签，是产品的“证明性商标”。2ISO 14000系列环境管理标准,四、行政指导与提供情报环境法上的行政指导与提供情报是环境行政中典型的柔性手段，是协同合作原则的具体体现。(一)环境行政指导环境行政指导，是指为实现环境行政目标，环境行政机关向环境利用行为人作出的诱导或者引导行为并期待其自愿作为或不作为的行政行为。它通常表现为提出建议、提供信息
26、和发布命令等形式。(二)提供环境情报提供环境情报的方法主要是将各种环境情报向社会公开，让社会各界随时了解自身周边环境状况的信息资料。,第五节 事后补救类法律制度一、事后补救类法律制度概述从中国环境与资源保护法律的具体规定上看，事后补救类法律制度一般包括突发环境事件应急预案制度，治理、恢复与补救制度以及行政救济和民事救济制度等。二、突发环境事件应急预案制度(一)突发环境事件应急预案制度概述2006年1月8日国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案。国家突发公共事件总体应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类，并将环境污染和生态破坏事件纳入事故灾难类突发公共
27、事件的范畴。国务院还依据环境保护法、海洋环境保护法、安全生产法和国家突发公共事件总体应急预案及相关的法律、行政法规，制定实施了专项应急预案国家突发环境事件应急预案,(二)我国现行突发环境事件应急预案制度的内容1突发环境事件的定义和分类突发环境事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。突发环境事件分为如下三大类：第一，突发环境污染事件。第二，生物物种安全环境事件。第三，辐射环境污染事件。,2突发环境事件应急组织体系和综合协调机构3对突发环境事件实行分级管理按照突发事件严重性
28、和紧急程度，国家突发环境事件应急预案将突发环境事件分为特别重大环境事件(I级)、重大环境事件(级)、较大环境事件(级)和一般环境事件(级)四级。4突发环境事件管理的运行机制(1)预防和预警机制(2)应急响应机制第一，对突发环境事件应坚持属地为主的原则实行分级响应机制。第二，对突发环境事件的报告实行1小时报告制。第三，对突发环境事件的报告分为初报、续报和处理结果报告三类。第四，根据需要，国务院有关部门和部际联席会议成立环境应急指挥部，负责指导、协调突发环境事件的应对工作。第五，确立了应急终止的条件和程序。,三、治理、恢复与补救制度(一)治理、恢复与补救的意义(二)治理1对环境污染实行的治理 依照
29、我国环境保护法和其他环境污染防治法律的规定，超标排污者负有治理环境污染的一般义务；而造成环境严重污染者以及处于风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内的设施排污超标者，则负有限期治理的特别责任。,限期治理制度最早见诸于1979年环境保护法(试行)第17条和第18条规定之中，其适用对象是在国家实行特别保护的区域已造成环境污染的企业、事业单位以及排污一时达不到国家标准的企业、事业单位，立法意图是通过确定弹性较大的限期治理的规定以逐步解决企业长时期积累的污染问题。但是时至今日，限期治理的规定依然见诸于各单项环境污染防治法律之中，并逐步演变成为一种行政法律责任的形式。与超标排污所负有的一般治理
30、义务相比，限期治理则已上升为一种具有惩罚性质的责任形式。该责任因与公权力的“限期”或“责令”等行政命令方式相结合所以还具有行政强制性。 限期治理的内容(包含停产治理、整顿等)直接涉及企业生产经营活动和大量资金的投入，因此我国环境污染防治法律一般均将限期治理的决定权赋予县级以上地方人民政府行使。如果经限期治理仍达不到规定要求的，地方人民政府可以决定其停业或关闭。,思考：限期治理制度的弊端？2对自然破坏实行的治理依照我国自然资源保护法律的规定，因环境利用行为导致自然环境或自然资源破坏的，由行为人负责治理或者由人民政府决定限期治理。(三)恢复、补救和拯救环境法上的恢复和补救措施，主要适用于因开发利用规划的失误或者违法开发利用自然资源而导致自然资源受到破坏或者自然环境可能遭受损失的区域。它们主要包括恢复原状和补救或拯救两种措施。,图表 环境法上的治理、恢复与补救措施的适用范围,谢谢观看/欢迎下载,BY FAITH I MEAN A VISION OF GOOD ONE CHERISHES AND THE ENTHUSIASM THAT PUSHES ONE TO SEEK ITS FULFILLMENT REGARDLESS OF OBSTACLES. BY FAITH I BY FAITH,
