1、PPP 项目资产评估及相关咨询业务操作指引目录第一章PPP 项目资产评估及相关咨询业务基本要求4第一节概述4第二节项目识别阶段相关业务基本操作要求8第三节项目准备阶段相关业务基本操作要求12第四节项目采购阶段相关业务基本操作要求15第五节项目执行阶段相关业务基本操作要求18第六节项目移交阶段相关业务基本操作要求22第二章PPP 项目实施方案编写具体操作要求27第一节项目实施方案编写的基本要求27第二节方案编写前的资料收集27第三节项目实施方案编写的具体内容及要求28第三章PPP 项目物有所值评价具体操作要求55第一节物有所值评价的相关要素55第二节物有所值定性评价56第三节物有所值定量评价69
2、第四节物有所值评价报告86第四章PPP 项目财政承受能力论证具体操作要求90第一节财政承受能力论证的内容及开展时点90第二节财政承受能力论证的相关要素90第三节财政支出能力评估92第四节行业和领域均衡性评估98第五节财政承受能力论证报告99第五章PPP 项目尽职调查具体操作要求104第一节尽职调查基本要求及方式104第二节新建项目尽职调查操作要求107第三节存量项目尽职调查操作要求112第四节社会资本尽职调查操作要求113第六章PPP 项目中期评估以及绩效评价具体操作要求117第一节绩效目标编制操作要求117第二节中期评估操作要求119第三节绩效评价操作要求123第七章PPP 项目实施过程中的
3、评估具体操作要求139第一节项目各阶段资产评估基本操作要求139第二节PPP 存量项目评估基本操作要求143第三节项目收益权价值评估基本要求148第八章附则1569附件 1：157PPP 项目相关业务操作流程图（供参考）157附件 2：161PPP 项目绩效评价指标框架（供参考）161附件 3：165PPP 项目主要概念165PPP 项目资产评估及相关咨询业务操作指引为指导评估机构执行 PPP 项目资产评估及相关咨询业务，维护 PPP 项目各相关当事方合法权益，促进 PPP 模式的实施与推广，根据 国家相关法律、法规，财政部、发改委等部委发布的相关规定，中国 资产评估协会通过总结评估行业积累的
4、 PPP 项目实践经验，制定了PPP 项目资产评估及相关咨询业务操作指引。评估机构执行 PPP 项目资产评估及相关咨询业务，可以参照本操作指引，也可以根据具 体情况采用其他适当的方法。随着相关法律法规的调整与完善，以及 评估行业参与 PPP 项目资产评估及相关咨询业务实践经验的进一步 丰富，中国资产评估协会将对操作指引进行修订、完善。第一章PPP 项目资产评估及相关咨询业务基本要求第一节概述一、相关法律法规评估机构执行 PPP 项目资产评估及相关咨询业务需要关注国家 相关法律、法规，财政部、发改委等部委发布的相关政策，以及各地 方政府出台的相关规定。二、胜任能力评估机构执行 PPP 项目资产评
5、估及相关咨询业务，应当根据 PPP 项目具体情况，对自身专业胜任能力、独立性和业务风险进行综合分 析和判断，决定是否承接相关业务。三、职业道德评估机构开展 PPP 项目资产评估及相关咨询业务，应当勤勉尽 责、保持应有的职业谨慎，恪守独立、客观、公正的原则，同时应当 遵守保密原则，除法律法规和行业规范另有规定外，未经委托方书面 许可，不得对外提供执业过程中获知的国家秘密、商业秘密及业务资 料。四、基本程序评估机构执行 PPP 项目资产评估业务及相关咨询业务可以履行 以下基本程序：1明确 PPP 项目相关业务基本事项，判断承接风险；2接受 PPP 项目相关当事方（通常为政府方或社会资本方）的 委托
6、，签订委托合同；3成立 PPP 项目相关业务工作组；4制定 PPP 项目相关业务工作方案；5通过案卷研究、政策分析、数据填报、实地调研、座谈会及 问卷调查等方法收集相关业务数据及资料；6对数据及资料进行甄别、汇总和分析；7形成相应的评估或咨询结论；8编制 PPP 项目相关业务成果，包括报告、方案、咨询意见或 建议书等；9与委托方就 PPP 项目相关业务成果进行充分沟通，并根据委 托方的合理意见对业务成果进行完善；10履行评估机构内部审核程序；11提交 PPP 项目相关业务成果；12工作底稿归档。五、业务类型评估机构可以在 PPP 项目不同阶段提供多种资产评估或相关咨 询服务。在 PPP 项目识
7、别阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括：项目发起及项目筛选咨询业务、新建项目尽职调查、存量 项目尽职调查、编制项目初步实施方案或项目建议书、项目识别阶段 的物有所值评价及财政承受能力论证等。在 PPP 项目准备阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括：项目实施方案的编制、项目准备阶段的物有所值评价、项 目准备阶段的财政承受能力论证及项目实施方案的评估等。在 PPP 项目采购阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括：协助政府对社会资本进行资格预审、协助政府制定项目采 购文件、协助社会资本制定项目响应文件、对社会资本尽职调查、参 与合同体系构建及
8、项目采购阶段的物有所值评价等。在 PPP 项目执行阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括：协助设立项目公司、融资咨询、项目现金流分析、项目绩 效监测与支付评审、项目风险再分配咨询、项目中期评估、项目调价 过程中的咨询及项目执行阶段的资产评估等。在 PPP 项目移交阶段，评估机构可以开展的 PPP 项目相关业务 通常包括：项目移交阶段的资产清查、移交阶段的资产评估、项目移 交方案的编制及项目绩效评价等。表 1PPP 项目各阶段相关业务情况表列出在 PPP 项目的不同 阶段，评估机构可以为各方提供的主要资产评估及相关咨询业务。表 1：PPP 项目各阶段相关业务情况表序 号PPP
9、项目 各个阶段PPP 项目相关业务主要委托方业务成果1项目识别项目发起及项目筛选咨询业务政府方或社会资本相关咨询意见 或建议书2新建项目尽职调查政府方或社会资本尽职调查报告3存量项目尽职调查政府方或社会资本尽职调查报告4编制项目初步实施方案或项目 建议书政府方或社会资本初步实施方案 或建议书5项目识别阶段的物有所值评价政府方物有所值评价报告6项目识别阶段的财政承受能力论证政府方财政承受能力论证报告7项目准备项目实施方案的编制项目实施机构项目实施方案8项目准备阶段的物有所值评价财政部门和行业主 管部门物有所值评价 报告（调整报 告）9项目准备阶段的财政承受能力 论证财政部门和行业主 管部门财政承
10、受能力 论证报告（调整 报告）10项目实施方案的评估政府或项目实施机 构或社会资本实施方案评估 报告11项目采购协助政府对社会资本进行资格 预审政府或项目实施机 构评审报告12协助政府制定项目采购文件政府或项目实施机 构项目采购文件13协助社会资本制定项目响应文件社会资本项目响应文件14社会资本尽职调查政府或项目实施机构尽职调查报告15参与合同体系构建项目实施机构或社 会资本相关咨询意见 或协议合同草案16项目采购阶段的物有所值评价政府或项目实施机 构物有所值评价报告（调整报 告）17项目执行协助设立项目公司项目实施机构或社 会资本或项目公司公司章程、股权协议、内控制度 草案18融资咨询项目实
11、施机构或社 会资本或项目公司相关咨询意见 或建议书序号PPP 项目 各个阶段PPP 项目相关业务主要委托方业务成果19项目现金流分析项目公司或融资机 构相关咨询意见 或建议书20项目绩效监测与支付评审政府或项目实施机构相关咨询意见或建议书21项目风险再分配中的咨询项目实施机构或社会资本或项目公司相关咨询意见或建议书22项目中期评估项目实施机构或社 会资本或项目公司中期评估报告23项目调价过程中的咨询项目实施机构或社 会资本或项目公司相关咨询报告24项目执行阶段的资产评估项目实施机构或社 会资本或项目公司资产评估报告25项目移交项目移交阶段的资产清查项目实施机构或社 会资本或项目公司资产清查报告
12、26移交阶段的资产评估项目实施机构或社会资本或项目公司资产评估报告27项目移交方案的编制项目实施机构或社会资本或项目公司项目移交方案28项目绩效评价政府或项目实施机 构绩效评价报告（续表 1：PPP 项目各阶段相关业务情况表）第二节项目识别阶段相关业务基本操作要求 一、项目发起及项目筛选咨询业务 评估机构在协助政府相关部门筛选 PPP 项目时，通常需要关注下列事项：（一）PPP 项目主要为基础设施或公共服务类项目，提供公共产 品或公共服务，筛选时需要考虑项目本身与公共产品或公共服务需求 之间的关系，设定的产出目标需要符合国家产业发展方向，并且与地 方社会与经济发展实际状况以及需求相适应。（二）
13、适宜采用 PPP 模式的项目，通常具有价格调整机制相对灵 活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。一般城市基础设施及公共服务领域项目可以采用 PPP 模式。（三）考虑公共产品或公共服务产出质量和数量的可衡量性，分 析该产出标准制定的合理性，分析达到产出标准可能需要增加的边际 成本，合理衡量成本和效益的关系。（四）政府和社会资本在 PPP 项目中建立长期稳定的合作伙伴 关系，双方各尽其责、利益共享、风险共担。PPP 项目的风险通常能 够有效识别并能够在政府和社会资本之间合理分配。（五）适宜采用 PPP 模式的项目一般属于能源、交通运输、市 政公用、水利、环境保护、农业、林业
14、、科技、保障性安居工程、医 疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域，具体分为五类： 一是交通运输，包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、公交系统、 物流系统等。二是市政公用事业，包括轨道交通、停车场、地下综合 管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及 污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾 治理等。三是综合开发，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性 安居工程、智慧城市等。四是农林水利与环境保护，包括农业、林业、 水利领域的基础设施建设；大气、水、土壤等环境污染防治；湿地、 森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他，包括教育、科技、 文化、旅
15、游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。二、新建项目尽职调查 评估机构参与新建项目尽职调查，能够为政府方或社会资本是否实施 PPP 项目提供决策参考。新建项目的尽职调查内容通常包括项 目基本情况、项目背景、所在区域环境、项目实施的可行性、项目实施主要内容、项目可融资性、项目市场调查及现金流测算、项目的付 费机制及价格调整机制、相关配套安排、项目退出机制、项目可能面 临的风险、项目实施对当地市场环境及对关联企业技术管理创新的影 响等。三、存量项目尽职调查 评估机构开展政府方或者社会资本委托的对存量项目进行尽职调查时，尽职调查内容包括项目基本情况、项目背景、所在区域环境、 项目进展情况
16、、项目历史投资及运营情况、项目实施主要内容、项目 更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险、项目可融资性、 项目市场调查及现金流测算、项目的付费机制及价格调整机制、相关 配套安排、项目退出机制、项目可能面临的风险、项目实施对当地市 场环境及对关联企业技术管理创新等。四、编制项目初步实施方案或项目建议书 评估机构接受政府、项目实施机构的委托，通过收集相关法律法规、发展规划、批文、规范方案、可行性研究报告等相关资料，编制 项目初步实施方案或者项目建议书。项目初步实施方案或者项目建议 书一般要求内容完整、结论合理、语言简明扼要，其主要内容包括：（一） 项目基本情况 项目名称、类型（新建或改建、扩
17、建）、地点、项目规模与期限，项目建设目标、技术路线及实现途径等。（二） 项目产出说明 项目提供产品或服务的质量、数量、价格和标准、项目的可持续性、受众对象或服务对象的数量与规模等。（三） 项目融资安排10项目总投资、资本构成、资产负债、股权结构、融资结构和主要 融资成本等。（四） 项目前期工作及项目进度 项目前期工作合规性（可研、环评、土地等）、所处进度（申报、设计、融资、采购、施工、运营）、时间安排。（五） 项目可行性分析 项目政策环境、区域环境可行性分析，行业主管部门和融资方意愿，项目对社会资本的吸引力分析，物有所值评价，财政承受能力论 证等。对于存量项目通常还关注债权人转换配合意愿及担保
18、解除可能 性。（六） 项目初步实施安排 社会资本选择方式、项目公司设立情况、政府和社会资本的权利义务、风险分担、PPP 运作方式、投融资结构、政府配套安排、合同 期限、收益回报方式、收费定价调整机制、政府现有支持安排、潜在 社会资本情况等。（七）财务测算 投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况等。 五、项目识别阶段的物有所值评价执行物有所值评价业务，通常需要明确委托方及项目实施机构、 评价目的、评价对象、评价基准日、评价期间、评价依据、评价假设、 评价方法、评价程序等要素。项目识别阶段，物有所值评价方法包括定性评价法和定量评价法。 物有所值定性评价，一般采用专家评判
19、法，按评价准备、组成专20家组、设置评价指标、拟定评分标准、制作评价会议材料、召开专家 组会议、形成定性评价结论等步骤进行实施。物有所值定量评价，是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方 式产出绩效相同的前提下，对政府方净成本的现值（PPP 值）和公共 部门比较值（PSC 值）进行比较，形成物有所值量值或物有所值指数, 判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本，认定通过或者未通过 的定量评价方法。六、项目识别阶段的财政承受能力论证 财政承受能力论证包括财政支出能力评估、行业和领域均衡性评估。执行财政承受能力论证业务，通常需要明确委托方和项目实施机 构、论证对象、论证范围、论证期间、论证依
20、据、论证假设、论证方 法、论证程序等要素。对财政支出能力进行评估，是通过计算 PPP 项目全生命周期过 程的财政支出责任的成本占同期论证对象财政预算支出规模的比例， 形成各年度 PPP 项目的财政负担率，反映论证对象的财政支出能力。对行业和领域均衡性进行评估，通常在划分 PPP 项目所处的行 业和领域基础上采用定量和定性分析方法，计算各行业和领域的 PPP 项目集中度指数，反映行业和领域均衡性程度。第三节项目准备阶段相关业务基本操作要求 一、项目实施方案的编制 评估机构接受政府、项目实施机构的委托，通过收集相关资料，编制项目实施方案。项目实施方案的主要内容通常包括项目概况、风 险分配框架、运作
21、方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、财务测算等。二、项目准备阶段的物有所值评价 项目准备阶段的物有所值评价方法和相关要求，与项目识别阶段的物有所值评价方法和相关要求一致。项目识别阶段已开展物有所值 评价工作的，可在项目准备阶段根据影响物有所值结论因素的变化情 况对项目识别阶段的物有所值报告进行调整。三、项目准备阶段的财政承受能力论证 项目准备阶段的财政承受能力论证方法和相关要求，与项目识别阶段的财政承受能力论证方法和相关要求一致。项目识别阶段已开展 财政承受能力论证工作的，在项目准备阶段，根据实际情况及项目准 备阶段的物有所值评价结论，对项目识别阶段的财政承受能力论证报 告进行调整。
22、四、项目实施方案的评价 评估机构接受政府、项目实施机构或社会资本的委托，对 PPP项目实施方案进行评价。项目实施方案的评价，需要关注以下内容：（一）项目概况 项目各参与方身份以及项目所涉及的领域是否符合国家和地方有关法律法规和规范性文件的要求；项目是否能够体现采用 PPP 模 式的优势；项目是否经济可行、过程可行、社会效益良好；是否按照 要求开展物有所值评价及财政承受能力论证，物有所值评价及财政承 受能力论证关键数据及参数与实施方案等项目资料数据及参数是否 一致；项目公司股权结构设置是否合理；注册资本金比例是否符合行 业要求；融资贷款利率是否符合现行实际利率水平。（二）风险分配框架是否全部指出
23、 PPP 项目全生命周期的的主要风险；项目风险是 否按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社 会资本间合理分配。（三）项目运作方式 项目运作方式的选择是否合理，依据是否充分；项目方案各个环节是否能够合理体现所选择项目运行方式的主要特点。（四）交易结构 是否设置中期调价机制；是否对调价触发条件进行了详细的说明；是否明确了调价机制运作的整个过程；调价机制是否存在免除社会资 本风险的可能性；是否建立了合理的绩效考核机制及绩效指标；项目 建设的配套条件、土地、水电、交通等是否具备，如果不具备是否考 虑了恰当的安排并明确了相关配套责任。（五）合同体系 项目合同体系的建立是否完整；交易条
24、件边界、履约保障边界、调整衔接边界是否明确并且合理界定；是否设置保底承诺、回购安排 等变相融资条件；对于涉及公共安全和公共利益的重大事项，政府是 否拥有一票否决权或由全体股东一致决议，是否合理限制了社会资本 股权退出机制。（六）监管架构 监管架构的设置是否合理；监管机制是否可行；是否考虑了公众的知情权；对涉及重大公共利益的产品或服务价格是否考虑了适当的 监管；是否考虑对可能危害公共利益情形的监管及发生时的处置预案。（七）采购方式选择 是否根据项目实际情况及特点合理选择恰当的采购方式；是否符合相关法律法规。（八）财务测算 财务测算方法是否合理，参数选择是否正确，预测是否符合逻辑与客观事实，预测基
25、础数据是否真实可靠，财务分析方法是否合适， 计算是否错误等。还需要关注财务测算、财务安排、绩效付费所对应 的财务安排体系，是否有利于社会资本发挥创造性，使其实际利润水 平与经营水平直接相关，而非完全取决政府付费安排。第四节项目采购阶段相关业务基本操作要求 一、协助政府对社会资本进行资格预审 评估机构协助政府或项目实施机构开展 PPP 项目的资格预审工作时，通常关注下列事项：（一）项目资格预审主要内容包括申请人的承包能力、业绩、资 格和资质、历史工程情况、财务状况和信誉等。（二）项目预审程序包括准备资格预审文件、发布资格预审公告、 邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审、验证项目能否获 得
26、社会资本响应和实现充分竞争等过程。（三）资格预审文件内容包括投标申请人资格预审须知和投 标申请人资格预审申请书两部分。投标申请人资格预审须知包括申请 人资格条件及要求、投标申请人向招标人提供充分和有效的证明材料 及材料要求、费用承担的声明、招标人对联合体的要求、资格预审文 件澄清和修改的规定、资格预审申请文件的编制和提交要求、资格预 审申请文件的审查声明、通知和确认的相关要求、招标 PPP 项目概 况或者招标 PPP 项目工程概况、资格预审合格性评审标准、评审 内容和标准及有关说明。投标申请人资格预审申请书是向投标人提供的资格预审申请的模本。（四）资格预审公告一般包括项目授权主体、项目实施机构
27、和项 目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采 购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标 准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。（五）一般资格预审申请书包含资格预审申请函、法定代表人身 份证明、授权委托书、申请人基本情况表、近年财务状况表、近年完 成的类似项目情况表、正在施工的和新承接的项目情况表、近年发生 的诉讼及仲裁情况和其他材料等。（六）资格预审评审阶段需要考察投标人的技术能力与财务能 力。资格预审评审报告中需要写明项目的概况、资格预审文件发售及 递交情况、资格预审审查情况、资格预审审查结果。其它相关信息， 如项目实施负责人、招标代理确
28、认等可作为附件。二、协助政府制定项目采购文件 评估机构协助政府或项目实施机构制定项目采购文件时，应该根据中华人民共和国政府采购法、中华人民共和国政府采购法实 施条例、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014 215 号）、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214 号）的具体要求，结合项目实施方案、物有所值评价报告及财政 承受能力论证报告等具体内容进行编写。三、协助社会资本制定项目响应文件 评估机构协助社会资本制定项目响应文件时，重点关注下列事项：（一）响应文件需要客观体现社会资本的实力和信誉状况、投标 报价竞争力及社会资本方对招标文件响应程度。（二）响应文件需要内
29、容完整，通常包含全部采购文件要求的资 料。商务部分主要包括：投标函、法人代表委托书、法人代表及代理 人身份证明、报价表、商务偏离表、社会资本简介及资质、招标文件 响应书、服务承诺书、质量承诺书、社会资本业绩等。施工方面的项 目通常还需要包括：公司人员岗位设置及职责、公司人员职称及岗位、 具体工程人员责任及岗位、人员资质、公司施工的资质等。技术部分 主要包括：项目简介、设计说明、具体产出说明、服务方案、培训方 案等。施工方面的项目还需要包括：施工方案、施工人员进场计划、 施工组织实施方案、离场验收等。四、对社会资本尽职调查 评估机构开展政府或项目实施机构委托的对社会资本进行尽职调查时，通常重点对
30、社会资本的经营业绩、财务状况、管理能力、管 理团队稳定性、投资偏好、资金实力、运营能力等进行全面深入的调 查，从而分析与确定其实施 PPP 项目的综合能力。财务状况调查中 应注意影响社会资本融资能力的主要因素，必要时对主要因素进行敏 感性分析，以确认社会资本在未来投资过程中是否能够保证稳定的资 金来源。五、参与合同体系构建 评估机构在协助政府或项目实施机构、社会资本方构建 PPP 项目合同体系及签订合同时，通常需要根据项目采购文件、报价响应文 件、项目实施方案、项目规划及物有所值评价报告、财政承受能力论 证报告等，确定并关注项目参与各方的具体权利与义务，合理构建合 同的体系与内容。六、项目采购
31、阶段的物有所值评价项目采购阶段通常采用定量评价方法开展物有所值评价。 项目采购阶段的 PPP 值包括实际报价 PPP 值和中标 PPP 值。实际报价 PPP 值是基于采购响应文件测算的在股权投资、运营补贴、 风险承担、配套投入等方面的财政支出责任的现值。实际报价 PPP 值中政府各类支出责任的测算方法与项目识别和准备阶段 PPP 值的 测算方法相似，但相关指标、参数应根据采购响应文件进行取值。中 标 PPP 值是基于采购结果测算的在股权投资、运营补贴、风险承担、 配套投入等方面的财政支出责任的现值。中标 PPP 值中政府各类支 出责任的测算方法与项目识别和准备阶段 PPP 值的测算方法相似，
32、但相关指标、参数应根据采购结果及 PPP 项目合同等文件进行取值。 项目采购阶段 PSC 值的计算依据通常与项目识别阶段的 PSC 值 的计算依据一致，但计算项目采购阶段 PPP 值所依据项目范围、资 产边界、可用性服务数量、合作周期、折现率等参数发生变更的，PSC 值也应相应调整。项目采购阶段的 PSC 值与项目采购阶段的 PPP 值在项目范围、资产边界、可用性服务数量、实质性采购内容的变更、 合作周期、折现率等参数的取值应当保持一致。第五节项目执行阶段相关业务基本操作要求 一、协助设立项目公司 评估机构在协助设立项目公司时，通常关注下列事项：（一）股权协议通常包括以下内容：前提条件、项目公
33、司股东构 成、注册资本与投资总额、股东权利与义务、股东会、董事会、监事 会、经营管理机构、财务制度、利润分配、亏损及债务承担、违约、 终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。（二）一般根据 PPP 项目的特征、项目实施方案中的要求及项目合同的约定事项确定公司章程内容。（三）内控制度体系通常包括法人治理制度、基础管理制度、职 能管理制度和业务管理制度等。在制度体系的构建过程中，明确各项 制度的定位，做到层次清晰、结构完整、可操作性强，同时，各项制 度相互衔接，避免出现制度之间存在冲突或操作性不强的现象。二、融资咨询评估机构在 PPP 项目执行期间，可以为项目实施机构或社会资 本提供
34、融资咨询服务，包括制定融资策划方案和商业计划书。评估机 构在提供融资服务时，通常关注下列事项：（一）PPP 项目融资方式一般分为商业银行贷款、信贷、发行股 票或债券上市、国际财团贷款、国际金融机构贷款、政府贷款、融资 租赁、基金及项目其他参与者提供贷款等，评估机构需要熟悉以上各 种融资方式及其特点、操作程序及注意事项。（二）PPP 项目融资债权人对项目发起人没有追索权或只有有 限追索权，项目只能以自身的盈利能力来偿还债务，并以自身的资产 做担保；还贷取决于项目是否有财务效益，要求必须保证项目的现金 流量足以还本付息。（三）考虑到一般 PPP 项目周期长、收益相对稳定等特点，PPP 项目融资方案
35、除满足成本效益原则、风险收益均衡原则、时效性原则 外，尽可能最大化长期贷款、最优化固定利率等。三、项目现金流分析评估机构在 PPP 项目执行期间，为提高项目的可融资性，可以 为社会资本或融资机构提供项目现金流分析咨询服务，在业务开展过 程中，通常关注下列事项：（一）现金流量包括现金流出和现金流入。现金流出包括固定资 产、无形资产、递延资产、流动资产、营运资金投入等，现金流入包 括营业现金流入、政府补助、固定资产残值回收、流动资产回收。（二）营业现金流入分析包括收入预测与成本费用预测，收入预 测时根据项目回报机制包含项目所有现金流入。对于使用者付费通常 还需要关注公共产品或服务的市场需求、消费群
36、体、定价方式等因素。（三）固定资产、无形资产等投入时，通常需要关注与营业收入 的匹配性以及资金量是否充足。四、项目绩效监测与支付评审 项目绩效检测是政府或项目实施机构根据项目合同约定，定期监测项目产出绩效指标，监督社会资本和项目公司履行合同义务，编制 项目监测的季报和年报。评估机构在开展项目绩效监测与支付评审业 务时，通常需要了解：（一）绩效监测的对象主要是项目的产出和效果绩效，监测的内 容主要是项目的管理、项目的具体产出数据及项目的效果类数据。（二）对绩效监测数据、监测过程的真实性、合理性进行评审。 基础数据的监测通常还需要对监测的技术方法是否科学、监测依据是 否充分、监测程序是否到位、监测
37、标准是否明确进行评审。（三）根据评审监测工作日记、获取数据途径、日常监测管理程 序、外部数据的校验、定期或者不定期抽查（抽验）等情况对监测的 制度进行评审，保证监测数据的可持续性。（四）评审时需要关注绩效的产出和效果达到绩效目标的程度， 对绩效的成果进行恰当分析，对绩效面临的风险进行合理的评价。（五）绩效监测评审需要关注绩效标准实现的基础，关注项目绩20效的长效性，关注项目公司持续保持较高服务水平的能力。对项目公 司是否能够获得合理的利润，是否有能力保证设备良好的运营，设备 的维护制度是否有效执行，设备状况和成新率是否足以保障公共产品 或公共服务的需要，安全设施和环保设施是否良好运行、且处于较
38、高 状况，安全的最终多级保障措施是否随时处于有效状态，人员是否得 到恰当培训，当环保和安全标准提高时原合同能否保障较高的安全和 环保标准等方面进行评审。五、项目风险再分配咨询PPP 项目周期较长，PPP 项目在运营过程中经常会遇到风险再分 配，在开展该咨询业务时，通常关注：合同中明确风险分配原则，项目就不存在风险再分配问题。对于 已发生的部分风险事件，合同并未明确规定，或者虽有规定，但存在 不合理或不公平之处，则受损一方需要通过风险再分配，维护自身利 益。当新增风险出现时，通常对风险进行分析，由双方统一协商按照 风险分配原则进行再分配。风险再分配时还需要关注对物有所值的影 响。六、项目中期评估
39、 评估机构在开展项目中期评估时，重点分析项目运行状况和项目合同，分析项目是否真正达到物有所值，核查项目是否达到项目实施 方案中所制定的绩效目标，并根据相关情况制订应对措施。中期评估 的结果通常作为项目调价、项目支付及未识别风险重新分配的重要依 据。七、项目调价过程中的咨询30评估机构在为政府、项目实施机构、社会资本或项目公司调价过 程提供服务，在业务开展过程中通常需要知晓：（一）必须根据合同约定的调价条件以及物有所值判断是否需 要进行调价。（二）当达到调价条件时，通常根据合同约定的调价方法进行测 算调价的标准，常见的调价方式一般包括公式调整机制、基准比价机 制、市场测试机制。（三）在政府付费项
40、目调价过程中，通常考虑项目公司建设成本 和运营维护成本、同行业平均收益率、使用者满意度、类似市场服务 价格进行调查复核；在使用者付费项目调价过程中，除了考虑以上因 素，还需要考虑公众承受能力、价格弹性、劳动价格指数、消费指数 等。调价标准需要关注对项目进行物有所值、财政承受能力的影响。八、项目执行阶段的资产评估评估机构在开展 PPP 项目执行阶段涉及的资产评估服务时，需 要根据具体评估准则的要求，并结合 PPP 项目的特殊性开展业务。PPP 项目执行阶段涉及的资产评估及相关参数测算业务通常包 括：项目收益权、合同权益、特许经营权等权益的测算与评估；项目 净现值、合同期限运营补贴单价或金额、使用
41、者付费单价或金额、最 低需求量、利润率、折现率以及风险分担等相关参数的测算与评估； 土地使用权、无形资产、房屋、建筑物、构筑物（非货币性资产）、 项目公司整体价值、股东权益价值的资产评估等。第六节项目移交阶段相关业务基本操作要求一、移交阶段的资产清查评估机构开展 PPP 项目移交前的资产清查时，通常关注下列内容：（一）成立专门的资产清查组。资产清查组成员应包括第三方机 构清查人员、项目公司人员、政府或项目实施机构代表。第三方机构 清查人员中，需要有熟悉项目行业资产运营的专家。（二）根据项目特点及项目要求制定资产清查方案，具体包括清 查时间、清查范围和对象、清查方法、人员组织及分工、清查要求等。
42、（三）注意资产的数量、规格型号、性能、产权等是否与移交资 产清单内容一致，不一致的应特别注明并在清查报告中重点披露。（四）根据移交的资产清单，逐项进行清查盘点。收集主要资产 的运营日记、强制检测报告和维修记录等资料。在可能的情况下，观 察项目实际运营时主要资产的运转使用情况。（五）清查时，需要关注实物资产、清查与资产相关的文档、知 识产权和技术法律文件等，以及项目合同或移交方案中明确的应当保 留的资产状况，如设备完好率、最短可使用年限等指标。（六）明确需要进行性能测试的，清查人员应严格按照性能测试 方案和移交标准进行性能测试。（七）现场清查工作完毕时，所有参与资产清查的人员在清查盘 点表上签字
43、确认。（八）在资产清查报告中应披露清查时间、清查内容、具体清查 方法、性能测试、清查结果等，重点披露与移交清单不一致的地方。（九）在将存量项目交给项目公司时，相关资产清查工作也可按 照上述要求进行资产清查。二、移交阶段的资产评估评估机构开展 PPP 项目移交前的资产评估时，需要重点关注下列内容：（一）明确移交资产范围，根据移交资产范围准确界定资产评估 范围和对象。（二）根据移交资产的特点、价值类型、资料搜集情况等条件， 合理选择一种或多种方法进行评估。（三）应充分考虑移交资产的物理性能状况、可用状态和范围及 资产剩余经济寿命期对评估结果的影响。三、移交方案的编制评估机构在 PPP 项目移交阶段
44、，根据资产清查及评估结果、项 目相关合同及约定、绩效评价结果、相关法律法规等资料协助政府、 项目实施机构、社会资本方或项目公司制定项目移交方案，通常在移 交方案中重点披露下列内容：（一）项目移交的基本原则 项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求。项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府需要对项目进行重新采购或自 行运营的，项目公司必须尽可能减少移交对公共产品或公共服务供给 的影响，确保项目持续运营。（二）移交范围 项目移交的范围通常包括：项目设施，项目土地使用权及项目用地相关的其他权利，与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、 备品备件以及其他动产，项目实施相关人员，运营维护项目设
45、施所要 求的技术信息，与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文 件和电子文档），移交项目所需的其他文件。（三）移交的条件和标准移交方案通常明确移交权利和技术方面的条件和标准：1权利方面的条件和标准主要包括：项目设施、土地及所涉及 的任何资产不存在权利瑕疵，其上未设置任何担保及其他第三人的权 利。但在提前终止导致移交的情形下，如移交时尚有未清偿的项目贷 款，该未清偿贷款所设置的担保除外。2技术方面的条件和标准主要包括：项目设施应符合双方约定 的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。（四）移交程序1评估和测试PPP 项目移交前，通常需要对项目的资产状况进行评估并对项目 状况能否达到合同
46、约定的移交条件和标准进行测试。评估和测试工作 通常由政府或项目实施机构委托的独立专家或者由政府或项目实施 机构和项目公司共同组成的移交工作组负责。经评估和测试，项目状况不符合约定的移交条件和标准的，政府 或项目实施机构有权提取移交维修保函，并要求项目公司对项目设施 进行相应的恢复性修理、更新重置，以确保项目在移交时满足约定要 求。2移交手续办理 移交相关的资产过户和合同转让等手续由哪一方负责办理主要取决于合同的约定，多数情况下由项目公司负责。 3移交费用（含税费）承担 关于移交相关费用的承担，通常取决于双方的谈判结果，常见的做法包括：（1）由项目公司承担移交手续的相关费用。（2）由政府或项目实施机构和项目公司共同承担移交手续的相 关费用。（3）如果因为一方违约事件导致项目终止而需要提前移交，可 以约定由违约方来承担移交费用。（五）其他事项 因为一方违约导致项目终止并需要提前移交时，政府或项目实施机构按照协议要求收购项目公司的资产，移交方案中通常还包含补偿 原
