1、1浅论扩大直接选举范围吴杰 (（福建 师范大学法学院，福建 福州 350007）【摘要】一个国家的选举状况直接反映着该国的民主程度，众所周知直接选举要比间接选举更加民主。因此，中国在致力于建设社会主义民主国家的进程中， 应当相应的扩大直接选举的范围。本文首先分析了当前有关直接选举的法律规定及其所存在的问题，其次阐述了扩大直接选举范围的理论基础，再次论述了当前在我国扩大直接选举范围的有利条件，最后提出扩大直接选举范围的构想。【关键词】选举；直接选举；民主；人民代表大会代表当今世界绝大多数国家采取代议民主制，在代议制下人民行使主权的基本方式就是选举其代表人对国家进行统治和管理，因而一个国家的选举状
2、况体现着该国的民主程度。选举包括广义上的选举和狭义上的选举。广义上的选举包括选举国家代仪机关代表和国家公职人员。狭义上的选举仅指选举国家代仪机关代表。本文所讲的直接选举是狭义上的选举。直接选举是指人民直接选出国家代仪机关代表的选举活动。直接选举在形式上无疑比间接选举更能体现民主性。对此，英国思想家约翰密尔这样论述：虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可能选出质量高于选民直接选出的选举人，容易做出正确的抉择，但是它不利于实现选民行使选举权的主要目的，即保障个人权利，不利于增进议员对选民的责任感，相反有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门。直接选举能得到间接选举的所有好处，直接选举得不到的
3、好处间接选举也得不到，且直接选举并没有间接选举的如上弊端 。因此，在当前世界的民主潮流下，扩大直接选举范围乃是大势所趋。中国虽然随着社会经济政治等环境的改变对选举法进行了四次修改，但是直接选举范围仍然只是停留在县（区）乡（镇）两级，这种规定受到了学者乃至社会的质疑。一、当前直接选举的相关法律规定及所存在的问题选举法第二条这样规定：全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。只有县（区）乡（镇）两级的人民代表是由人民直接选出，而省级的人大代表由县级人
4、大代表选出，最终由省级人大代表选举产生全国人大代表。在设区的市中，县级人大代表还必须先选出市人大代表，再由市人大代表选出省级人大代表。中国的选举制度就是这样的直接选举和间接选举相结合。这种直接选举范围过小的选举制度在实践中存在诸多问题: （一）不能很好的顺应人民主权原则的要求，使人民的代表没有紧密的联系人民 作者简介：吴杰，1985 年出生，男，福建漳州人，福建师范大学法学院 07 级硕士研究生。2随着选举层次的提高，人民只能选举出自己的代表来选举上级的人大代表，选举环节增加后所选出的代表难以再保证会代表人民的意愿，甚至可能违背了人民的初衷。间接选举的层次越多，代表与人民离得就越来越远，一方面
5、使得人民代表对人民的责任感渐渐模糊，另一方面，人民对代表的监督也越来越无力，或者说根本无从行使监督权，这就从根本上违背了人民主权原则。加之党管干部原则对选举活动的影响，使之成为形式上的选举，实质上则是任命制。此时，间接选举产生的人民代表由于不是人民直接选举产生的，受不到人民的监督，只能靠自己的道德和上级来约束自己，容易产生腐败现象。而且政府所制定的法律和政策会越来越偏向于完成上级的指令，而漠视了公民的利益，在公共权力和公民的个人权利的紧张关系中，忽视了公民的个人权利。现实生活中，那些被选举为国家代仪机关代表的人都觉得自己“高高在上” ，而不是人民的代理人，从一定程度上可以说是间接选举产生的后果
6、，容易产生所谓的“官僚主义作风” 。（二）出现了所谓的“选举，选举，上面选举” ， “选举，选举，多此一举”的现象县（区）乡（镇）级以上人大代表的选举，对于那些渴望行使选举权的公民来说，选举权离他们太遥远而无从行使。对于那些政治意识比较淡薄的公民来说，真的是多此一举。一方面，使得原本那些政治意识强烈而渴望行使选举权的公民对选举只能保持一种观望的态度，会逐渐失去政治热情；另一方面，原本政治意识淡薄的公民得不到教育，公民的政治素质会处于停滞不前的状态。在现实社会中，对选举活动感到陌生或者根本就是漠不关心的大有人在，当然也包括一些受过高等教育的公民。随着经济的发展，公民的生活水平逐渐提高，相对的来说
7、政治素质却没有提高到相应的水平。我国要建设社会主义民主国家不仅仅是要依靠国家制定出民主的制度，更加重要的是全体公民要有良好的政治素养，前者只是个制度形式而后者则是实质性的要求。这样的选举制度只会使公民对政治越来越冷淡，何以建设社会主义民主国家？（三）容易出现贿选和恫吓的现象由于高层次的间接选举相对于直接选举来说是由小部分人民代表进行的，相应的受到控制的可能性要大些，候选人只要进行贿赂或者恫吓一小部分人就可以当选。而且由于间接选举与人民并未密切联系，所以受到人民的监督也就比较薄弱，这也放纵了贿选行为的进行，有些地方甚至出现了“以钱买权”的现象。众所周知，通过贿选或恫吓行为产生的代表在任职后不可能
8、很好的行使人民赋予他们的权力。如上所述，直接选举范围过小的最大弊端就是导致选举的民主性降低，没有与人民密切的联系在一起，由此衍生出诸多问题。二、扩大直接选举范围的理论基础（一）更加符合人民主权原则的要求人民主权原则是宪法的基本原则。宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 “主权属于人民，政府的权力来自于人民在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。这是人民主权思想的核心。 ” 因此选举人民代表大会代表是人民行使国家权力的方式,是实现人民当家作主的途径。而直接选举是人民直接选出民意代表的活动，可以
9、使民意代表真正的代表人民的意愿，其更能体现和落实人民主权原则的精神。所以，扩大直接选举的范围是实现人民主权原则的要求。（二）加强政府的合法性国家的一切权力属于人民，但并非所有人都能对国家进行直接统治和管理。因为代议民主是由人民选举出代表来进行统治和管理的，这是以国家权力的所有与行使分离作为代价的。我们知道，现代的代议民主制是与选举相伴相生的。在人民主权原则下的代议制政府都强调政府的组成要有人民的授权才是合法的，人民授权的方式正是通过选举进行的。所以选举活动不仅是人民借以赋予政府合法性的方式，同时也是连接国家权力的所有者和行使者的“桥梁” ，而后者又同时巩固了政府的合法性。直3接选举是人民直接授
10、权的方式，在此基础上产生的政府当然更加具有合法性。并且由于政府是由人民直接选举出来的，人民对政府也会有更强的容忍力，这也是政府得以合法的持续存在的原因。正如马丁海洛普和威廉.L.米勒所评议的那样，直接选举现在是政府组织最权威的授权形式，它满足仪式（ritual） 、正当程序(due process)、代表和参与等方面的所有要求。 所以，扩大直接选举范围是巩固政府合法性的必要选择，也是获得人民支持的方法。（三）平衡公共权力与公民权利的紧张关系公共权力与公民权利之间具有紧张关系，公民权利在这紧张关系中总是处于弱势地位。而权力具有天然的扩张性， “越是有权力，就越是拼命想取得更多的权力；正因为他有了
11、许多，所以要求占有一切。 ” 因此，公民权利很容易受到侵害。现代宪政体制下的政府是有限政府，其强调的是限制政府权力，保障公民基本权利。而扩大直接选举的范围可以赋予公民更多的通过代仪机关来组织政府的权力，形成对政府的一种潜在的压力。加之，直接选举权是与监督罢免权相伴随的，因此公民也能够通过代仪机关撤换掉不称职的公职人员，以此来保障自己的权利不受公共权力的侵害，使公民权利与公共权力的紧张关系保持一种相互制约的状态。相比之下，间接选举是并不是直接由人民选出代表，因此其对公共权力的制约功能大大不如直接选举所发挥的作用。三、当前扩大直接选举范围的有利条件（一）经济的发展、选民素质的提高1987 年，邓小
12、平根据中国国情指出， “像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行” 。邓小平从人口、地域、文化素质三方面的分析在当时可以说是适合国家状况的。但是当前中国的经济经过了几十年的突飞猛进，社会发生了翻天覆地的变化，国家情况已经非从前可比。首先，对于中国人口众多、土地辽阔、地区发展不平衡的问题，完全可以通过选区划分等选举技术解决，而不应成为抵制直接选举的原因。加之，现代中国交通发达、大众传媒的作用日益增强、网络的信息流通，因此人口与地域的问题可以很容易得到解决。其次，随着经济的发展，国家教育水平的提升，人民的文化素质大大提高，
13、完全能胜任政治选举的要求。当前在我国人民中存在两种情况：一种是渴望行使选举权的无从行使；另一种是政治意识淡薄。如果扩大直接选举范围的话，一方面会刺激渴望行使选举权的公民的政治热情，另一方面可以对政治意识淡薄的公民进行政治教育，可谓是一举两得。众所周知，印度在 1935 年就开始实行省议会议员的直接选举了，1947 年独立后就实行全国范围的直接选举了。目前我国不管在经济、政治、公民素质方面都要胜过当时的印度，为何直接选举范围还只停留在县（区）乡（镇）两级？（二）我国公民积累了一定的直接选举经验早在 1953 年的选举法中规定：乡、镇、市辖区、不设区的市的人民代表大会代表由人民直接选举产生。而 1
14、979 年选举法将直接选举范围扩大到县级。也就是说我国人民具有 53 年的直接选举乡、镇、市辖区、不设区的市的人民代表大会代表的经验。而对县级人大代表的直接选举具有 27 年的经验。虽然直接选举的范围还太小，但毕竟经过这么多年的实践，人民也积累了很多有关直接选举的宝贵经验，这些都有利于将来扩大直接选举范围的顺利进行。（三）国际环境的影响据统计，现在世界上 180 多个国家的议会中，一院制的议会和两院制议会中的下院，大约只有 6个国家不是直接选举产生的。 美国和日本国会两院都实行直接选举，英国的下议院议员全部是由直接选举产生的，法国 1962 年选举法规定：共和国总统由普遍的直接选举产生，国民议
15、会议员也由选民直接选举产生。 在这样的国际环境中，我国除了可以借鉴其他国家的宝贵经验以外，还应该清醒的认识到它给中国带来的一种压力：在当前的国际民主潮流中，只有逐步扩大直接选举范围才能使我国的民主状况跟上世界水平，否则便会落后。4四、扩大直接选举范围的构想通过前文的论述，我国扩大直接选举的范围成为必然，而且当前我国也具备条件去扩大直接选举范围。但是直接选举的范围要扩大到何种程度才适合我国当前的国情呢？（一）在一些较发达设区的市、直辖市设立人民代表大会代表直接选举的试行点我国的民主政治是长久以来渐进性的发展起来的。渐进之路最然比较缓慢，但是它能与社会发生良性互动，对社会的负面影响较小。英国渐进式
16、的民主政治发展道路恰恰说明了这一点。因此，扩大直接选举的范围也必须走渐进之路，而不能“大跃进” 。目前将直接选举的范围推广到全国显然是不切实际的。如果将直接选举范围推广到各个省的话，在那么大的行政区域内，省内各个市之间发展不平衡，也只有部分发达的城市具有直接选举省人大代表的条件。即使是在发达的省份，这种发展不平衡的现象也是存在的。因此在省一级实行直接选举也是当前中国无法做到的，或者说是难以顺利进行。民族自治区不管在经济、民主政治、教育文化以及公民素质方面相对更为落后，所以自治区一级更加难以实行直接选举。但是，应该看到在我国市场经济发展的过程中，城市的进步最为突出，一些改革开放重点发展的城市的水
17、平已经达到相当高的水平。这里所讲的城市包括了市一级和直辖市。因此将市一级和个别发达的直辖市作为扩大直接选举范围的出发点既不冒进也不保守，可以说是符合当前中国国情的。如上所述，扩大直接选举范围应当是渐进性的。而当前我国城乡差别大、地区发展不平衡，这决定了让直接选举在所有的市级和直辖市中同步发展起来是比较困难的。但是我们不能因为一部分地区因为落后不能适应新的制度而使得其他有条件的地区在“原地踏步” 。我国的改革开放经济发展的思路给了我们启示，让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。因此在扩大直接选举范围的问题上，我们也可以让有条件的地区先实现直接选举，一方面可以推动这些地区的直选制和民
18、主政治的发展，另一方面可以为其他落后的地区积累宝贵的经验。所以，我们可以在较发达的设区的市设立人民代表大会直接选举的试行点。自治州民族自治地区由于经济、政治等各方面的发展跟不上部分发达的设区的市，试行直接选举相对比较困难，难以起到模范带领作用，因此可以暂缓自治州人民代表大会代表的直接选举。在直辖市中，北京、上海、天津也应当先试行直接选举。因为这些直辖市基本上是全国经济、政治和文化最为发达的地区，公民的政治素质也较高，具备了实行直接选举的条件。但是由于重庆市所辖的农村地区较为落后，整体发展水平较低，可以暂时不推行直选重庆市人大代表。综上所述，在较发达的设区的市、个别直辖市设立直接选举试行点是中国
19、的国情所允许的。（二）保证试行点直接选举顺利进行和完善所需的相应的措施在较发达的设区的市、直辖市试行直接选举与当前我国的法律规定是相冲突的。因此，要使试行的直接选举顺利进行首先应修改相关的法律，让其有法律依据。其次，还应该根据以往直接选举的经验和对未来进行直接选举可能出现的问题的预测，完善相关的选举技术。颁布宪法修正案 宪法第九十七条第一款规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。如果不顾宪法的规定而迳行实行上述的试行点直接选举，显然是违宪的。因此，应对宪法做必要的修改，这不仅是维护宪法权威所
20、需，而且更重要的是如果在宪法中体现了扩大直接选举范围的精神的话，将会使我国的民主进程更上一层楼。但是，如果宪法一天不修改，我国扩大直接选举的范围永远只能停留在理论层次，不能付诸实践。如前文所述，在中国的民主进程中，扩大直接选举范围是大势所趋，将来修改宪法中关于直接选举的条款也将成为必然。如此看来，不仅可以而且也必须修改宪法。可以将第九十七条第一款修改为：省的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举；直辖市、设区的市可以由选民直接选举产生。如果笼统的表述为直辖市、设区的市由选民直接选举产生则不切实际，因为并不是所有直辖市、
21、设区的市都具有直接选举的条件。再者用“可以”这个字眼可以为选举法具体规定哪5些直辖市、设区的市实行直接选举留下空间。宪法第一百零一二条第一款规定：省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民监督。选举权是与监督权相伴随的，由人民直接选举出的代表当然要受人民的监督。因此，可以把这款规定改为：由下级人民代表大会选举产生的代表受原选举单位的监督；由选民直接选举产生的代表受选民的监督。修改选举法 宪法的规定只是原则性的，还必须由其他法律加以补充和具体化，所以选举法应当对宪法关于直接选举的变动而做相应的修改。选举法主要应该做以下
22、几方面的修改。首先，将原来规定直接选举与间接选举范围的条文进行修改。在条文中明确列出哪些设区的市、直辖市实行直接选举。其次，在主持选举机构方面，对于实行直接选举的设区的市和直辖市，应该在该市设立选举委员会来主持选举，不应再由本级人大常委来主持。因为，在我国只有由本级人民代表大会选举上级人民代表大会代表时才会由本级人大常委来主持。并且，在设区的市和直辖市所进行的直接选举较为复杂，如果再由人大常委来主持，势必会大大加重其负担。再次，在选区的划分方面，选举法要补充对实行直接选举的设区的市和直辖市的选区划分规定。可以保留设区的市、直辖市所辖的县、区的选区划分。将这些县、区的所划分的选区综合起来作为设区
23、的市、直辖市直接选举的选区。最后，在直接选举的代表的监督和罢免方面，选举法应规定选民对其直接选举产生的代表享有监督和罢免权，并且补充具体的罢免程序。3.完善代表候选人介绍机制 在中国现实的选举状况中，选民对代表候选人只有稍微了解或者根本不了解的情况数不胜举，以至于出现了“迷茫的选民”和“陌生的代表候选人”的现象。这种现象将会在试行直接选举的设区的市和直辖市进行选举的过程中更加恶化，代表候选人将更加难以让该区域内的选民所了解。因此，如果不能完善代表候选人介绍机制，做到让选民充分了解代表候选人的话，其他方面的选举技术就算再完备，也无法使扩大直接选举范围达到实质意义上的效果。完善代表候选人介绍机制首
24、先应该提供一个可以让代表候选人自我介绍的平台。大众传媒在现代社会所发挥的宣传作用日趋明显。因此，选举机构可以在闭路电视、有线广播、公共宣传栏、当地日报、选举公报等媒体上设立专门介绍代表候选人的栏目。代表候选人可以介绍自己工作业绩、工作能力、特长、当选后的工作思路及目标等等。介绍内容应该足以让选民对候选人有充分的了解。需要注意的是，提供给候选人自我介绍的机会应当是平等的，不能对各候选人予以差别对待。代表候选人有了一个可以自我介绍的平台，还必需要有时间保障。选举法规定代表候选人的初步名单在选举日的十五日以前公布，然后经过各选区的选民小组的讨论协商，于选举日的五日前公布正式代表候选人的名单。这样的话
25、，在确定正式代表候选人后，各代表候选人在传媒上自我介绍的时间就非常有限，难以达到让选民充分了解的程度。因此，完善代表候选人机制应当将正式代表候选人名单公布的时间提前，以延长代表候选人自我介绍的时间。参考文献1 J.S.密尔（汪瑄译）.代议制政府M.北京：商务印书馆,1982,144.2 周叶中.宪法M.北京：高等教育出版社，2005,99.3 彭宗超.公民授权与代以民主人民代表直接选举制比较研究M.河南：河南人民出版社，2002，44.4 孟德斯鸠(婉玲译).罗马盛衰原因论M.北京：商务印书馆，1962,61.5 蔡定剑.中国人民代表大会制度M.北京：法律出版社，2003,171.6 程建锋，
26、李云平扩大人大直接选举范围的思考J.行政与法，2004，12.6Discussing on expanding the scope of direct electionWu Jie(School of law, Fujian Normal University, Fujian Fuzhou 350007, China)【Abstract】 In one country the situation of the election directly reflects the democratic degree. As everyone knows the direct election is mo
27、re democratic than the indirect election. So china should expand the scope of direct election in the process of devoting to construct the socialist democratic country. This thesis analyses the current legal provision and the problem about the direct election firstly. Secondly it expounds the theoret
28、ical basis of expanding the scope of direct election. And than this thesis discuss the advantage of expanding the scope of the direct election in our country. At last, it expounds the suggestion of expanding the direct electoral scope.【Key words】 Election; Direct election; democracy; Representative of national peoples congress
