1、 力促村改居后居委会职能履行 保障城中村的顺利发展关于黄石市花湖开发区大码头社区的调查与思考政法学院 0606 班 徐 华 指导老师：毛彩菊内容摘要：城中村改造其中一项重要举措便是“村改居” ，村改居之后的居委会是否适应城市的发展实际，它的职能履行是否到位，怎样促进其职能的履行，本文将在对黄石市花湖开发区大码头社区的实地调研的基础上，探讨这些问题。关键词：城中村 居委会 职能履行一、前 言随着经济的快速发展和城市规模的不断扩大。原来处于城市边缘的农村已纳入了城市建设的潮流中并逐步向城市靠近。这些农村在城市总体规划内仍然实行农村的集体所有制和农村管理体制，成为城市一条独特的风景线城中村。“城中村
2、”是城市中的一块“夹缝地” ，这种独特的地位和现象必然引发“城中村”改造过程中的一系列难题，如土地征收补偿问题、就业安置问题、房屋拆迁问题、社会保障问题等，而在此，笔者主要从城中村“村改居” （即原来的村委会改为居委会）之后居委会的职能履行出发，根据对黄石市花湖地区的大码头社区的调查，对居委会的职能履行进行简单的论述。二、现状及原因分析花湖原有 11 个村委会，大码头也属于其中一个，1992 年黄石市政府开始对花湖进行大规模的开发和建设，2001 年根据市政府下发的文件，大码头村委会正式改名为大码头居委会。通过十几年的改建，大码头社区已发生了诸多变化：村民素质明显提高，水、电、路等基础设施逐步
3、完善，并且由于花湖 95%的土地在改造的过程中被征用，大部分居民都弃农从商和外出打工生活水平显著提高。然而，这并不意味着改造就尽人意了。城中村的改造并不是简单的经济形态的改变，其政治也要与经济形态相适应，这样才能促进村改居地区的真正城市化。通过笔者对居民的调查和对居委会的多次访谈，了解到村改居之后，居委会的职能履行存在缺陷，严重阻碍了城中村的进一步城市化。通过调查，了解了居委会职能履行的现状，并对现象产生的原因进行了分析。（一） 、居委会的产生不民主，根本上导致了职能履行缺陷。根据中华人民共和国城市居民居委会组织法的规定，居委会主任、副主任和委员由本居住社区全体由选举权的居民或者由每户派代表选
4、举产生，根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表 23 人选举产生，即居委会的成员是通过民主选举产生的。然而根据调查，村改居之后居委会选举和村委会选举方式并无二致，甚至 45.56%的居民并不知道居委会干部的选举候选人是怎样产生的，由 21.72%的居民认为居委会的干部候选人由上面政府直接指定的，很少有居民反映居委会选举的候选人通过直选产生的。选举后唱票的方式不公开不透明，大多数居民反映唱票不公开或者表面上公开而实际上是暗箱操作的。政府相关部门在每次选举时都会派专员来监督选举使整个选举过程在合法的程序内进行，然而实际上，这些政府专员下来之后并没有履行好自己的职责，而更多的是与居委会的相关人员
5、勾结，破坏选举的合法性和民主性。以上这些因素容易导致一些人通过不正当的手段当选干部，直接影响后来居委会职能履行存在瑕疵。一方面导致居民行使民主权利的积极性不高，89.47%的居民反映并不关心谁当选居委会干部，大多数居民认为选举并不民主，具体情况见表一；另一方面，导致居民的民主权利行使不能，受到阻碍。这样从根本上决定了居委会职能履行缺乏合法性和权威性。在不民主选举和不合法程序的基础上产生的居委会自然得不到居民的支持和拥护。在职能履行上不仅得不到居民的支持和配合甚至还会遭到居民的抵制，居民委员会干部在履行职能时遭到冷遇后会产生懈怠的情绪，这样双方相互作用，形成恶性循环，从根本上导致居委会职能履行困
6、难。同时，值得注意的是居民对选举的冷漠和居委会职能履行的不监督，从很大程度上默许了选举的不民主和不合法，纵容了居委会职能履行的缺陷和懈怠，这样导致居委会职能的履行的缺陷无法得到弥补，反而缺陷会越来越多，从而严重损害居民个人利益和社区公共利益。表一：您对选举的态度是（可选两项）居民态度 不关心民主选举 关心选举 选举不民主 选举较民主所占百分比 89.47% 10.53% 75.62% 24.38%（二） 、居委会管辖范围过大，职能履行难以到位。大码头居委会在村改居前后的地域管辖范围并没有热门和改变，仍然和以前一样分为11 个组，而且在地理位置上，组与组之间的空间距离很远，造成整个居委会的管辖范
7、围过大。根据大码头社区居委会的干部反映，自从 2001 年村改居以来政府从没有将居委会的管辖范围从新划分，仅仅是村委会改为居委会的名称变化而已。由于管辖范围大诸如治安管理、卫生环境治理、公共事务的决策等职能的履行都受到了极大的限制。村改居后的社区居委会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理管理体制时期的地域。虽然建立了城市居民委员会，虽然农民的身份变成了市民，但他们的生活区域仍然是农村时代的，他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史的使然同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面，如果改造不彻底，改造后的管理区域仍是以前农村的行政区域，仍然会在现代城市中形成一个自我封闭的小社会，会成为城市管
8、理的死角，居委会职能的履行缺乏老居委会的经验和模式，必然沿袭农村的那套管理机制，并由此形成一个与城市格格不入的畸形的贫民社会形态。这样，不仅没有促进城市化进程还在一定程度上阻碍了城中村的进一步城市化。（三） 、对村改居之后的居委会地位不明确，职能履行无法明确这主要体现在两方面：1、村改居之后，政府的有关部门并没有把村改居之后的居委会当作真正意义上的居委会。根据大码头社区居委会的干部反映，从某种程度上讲他们不愿意村改居。原因有两个（1） 、居委会的工作量因村改居剧增，既要做原来村委会的工作又要做居委会职能范围内的工作。（2） 、村改居之后的社区享受不到老社区居民的福利，同时又享受不到原来农村的福
9、利。用居民的话讲是“这样太吃亏了” 。这样导致居委会职能履行也不明确，不积极了。2、村改居之后居委会和政府的关系更为密切，特别是与街道办事处的关系更进一步了。然而，街道办事处经常把一些本应该自己处理的行政事务交给居委会处理。大码头社区的干部反映，这样处理基层政府的行政事务次数多了之后，街道办事处及其他政府部门似乎把居委会当作了行政隶属关系的派出机构，没有认定村改居之后的居委会是一个自治组织，其自治程度还不如村改居之前的村委会高。居委会组织法规定街道办事处和居委会的关系是基层政府“指导、支持和帮助”居委会工作，居委会“协助”基层政府工作。因此，街道办事处与居委会的关系应该是指导与被指导的关系，而
10、不是任何意义上的行政隶属关系。然而，据大码头社区居委会干部反映，街道办事处利用自己掌握的政治和经济资源，干涉居委会的人事任免，经济分配和工作任务。特别是随着城市化的进程不断加快，更多的农村实行村改居，街道办事处工作范围急剧扩张。俨然把居委当作自己的派出机构，居委会逐渐演变为街道办事处的执行机构，越来越将主要经历应付基层政府层出不穷的行政事务，不能满足居民的实际需求，居委会的性质逐渐模糊，其职能履行也越来越模糊，超出范围履行或根本没有履行其应该履行的职责。值得注意的是，调查中居民反映，居委会有时完全代替政府有关部门履行与其无关的职能，更让人担心的是对于政府有关部门侵犯居民合法利益的行为，居委会往
11、往不敢制止，而且还参与其中。这直接导致居民很少利用居委会维护自身的合法利益和参与居委会的公共利益决策活动，严重损害了居委会的自治性质和合法性，更不用说居委会的职能可以很好地履行了。（四） 、居委会一些干部履行职能积极性不高，居民与居委会工作严重脱节。调查中许多居民反映居委会一些干部总是怠于履行职能。对与居民切身利益相关的法律法规宣传不到位甚至根本不宣传；按规定每 3 个月必须进行一次政务公开要么延迟要么干脆不公开；社区治安混乱，居委会从来没有采取相应的解决措施；社区环境污染严重无人问津；很少开展促进社会主义精神文明的活动，居民业余活动稀少。甚至在一些居民的意识里，居委会只抓计划生育，其他的什么
12、都不管。居委会几乎所有的工作都与居民脱节了，许多居民反映，并不清楚居委会的职能是什么，这样导致居民对居委会没有认同感，居委会也没有自治权威，从而导致居民并不十分配合居委会职能的履行。两者相互作用，恶性循环，造成居委会职能履行困难。产生这些现象的原因大概有以下几个：1、居委会成员的整体素质不高。调查发现，大码头居委会的干部文化水平基本在初中以下，只有 2 个是高中毕业的。在平时工作中，居委会干部体现为：法制观念不高、办事效率不高、对待居民不热情、协调能力差。2、居委会成员的收入水平偏低。调查发现，村改居之后的大码头村委会的干部的工资仍然和以前农村一样，是自筹的，而并没有政府的补贴和任何以工资名义
13、的补助，所以收入偏低，村改居后居委会的干部自己承担的实际工作量与实际收入水平之间存在的差距很大，不成正比。用他们的话说叫做“干着公务员的活，却拿着低保的钱” ，这种同工不同酬的实际在深层次上影响了社区居委会履行职能的不稳定性和积极性。3、居民缺乏与居委会打交道的传统。农村社会中村民与村委会的交流并不够多，这在一定程度上是受农村社会“厌诉”传统的影响，在村民的意识里村委会仍然是“官” ，骨子里有敬而远之的思想，有纠纷也不找村委会，农村有着一套完整的自己解决的不成文的机制，到村委会就成了“诉” ，而村民是不乐意这样做的，无形中自行和村委会脱节了。村改居之后，村民并未真正变为市民，骨子里仍是农民，一
14、些传统仍然无法抹掉。这样，居委会履行职能存在缺陷和困难成为了一种必然。三、对策及建议居委会在社区中有着不可替代的作用。如何使居委会的职能履行达到令居民满意的状态，适应村改居后城中村的进一步城市化，是十分重要和必要的。既然发现了问题，就要及时解决问题。在此，笔者在实践和理论的基础上，就村改居后的居委会怎样履行好职能，提出一些建议。（一） 、将居委会的选举彻底民主和合法化。这是促进城中村村改居之后居委会充分履行职能的必要措施。1、居民成立选举监督委员会。为了防止整个选举过程出现暗箱操作、贿选等破坏选举民主性与合法性的行为出现。居民可自行成立一个监督委员会。该委员会的人员组成人数在 5 人左右，由居
15、民公认的素质较高的普通居民组成，这个委员会可以通过居民直选产生。2、候选人确定公开化。在有条件的基础上进行创新。针对候选人产生不明确的现象，应采取相应的措施，使候选人的产生过程透明化。可以直选候选人，但候选人不得担任监督委员会的委员，并且在选出来之后必须即刻公布。另外，在有条件的情况下，可以采取公开竞职演讲，让居民当场投票，当场唱票，当场公布候选人，进入下一轮的选举。当候选人产生之后也可以采取竞职演讲，与居民互动的形式，产生最终的当选者。这样可以避免一些人暗箱操作同时形式新颖，使居民有热情参加，并且使居民有一种真正的当家作主的感觉，有利于居委会基层民主的建设和发展，从而提高居民参与居委会公共事
16、务的热情，促进居委会职能更好地履行。3、政府有关部门派来的专员“特殊化” 。政府派来的专员代表的是政府，如果连政府专员都不不作为，那么容易导致居民不信任政府，政府的信誉和权威都会大打折扣。因此，这些专员应该“特殊化”：（1） 、派下来的专员应该通过政府纪委的考核；（2） 、该专员与选举的社区并无日常工作和生活的联系，防止专员陷入“人情网” 。（二） 、从新划分村改居后居委会的管辖的地域范围。村改居不仅仅应该是表面的身份变化，为了城中村的真正城市化更应该采取更多的政治和经济措施，而阻碍居委会职能履行的旧的管辖范围必须在城市规划的基础上从新划分。尽可能地分割原来的村庄地域范围范围，将一个行政村分解
17、为几个居民区与，从地域上破解城中村改造过程中地域历史因素。使居民委员会的职能得到有效的履行。1、按地域范围重新科学合理地划分和确立治理区域和范围，增加城市管理和居委会职能履行的相关内容。2、重新建立适应城市政治经济环境的居委会。在重新划分管辖地域的基础上重新建立居委会。重新建立居委会解决了村改居仅仅名称变化而无实质变革的弊端，这对于城中村的城市化进程是一个必要的促进过程。这些新居委会成为城市管理区域，实行城市化管理，居委会职能的履行也可以突破原来没划分之前空间的束缚，得到进一步充分的履行，使村改居之后的社区尽快城市化，走上良性发展的道路。这样管辖范围重新划分之后，范围缩小，便于管理，使居委会在
18、职能履行上并无空间的桎梏，并赢得职能履行的主动权。（三） 、明晰村改居之后居委会的定位，处理好居委会和基层政府之间的关系。政府应当确定和明晰村改居后居委会的社区居委会的地位。（1） 、政府相关部门不能让村改居后的居委会同时处理居委会和村委会应该处理的工作。同时，应该把城市老社区享受到的医疗、就业、养老等方面的福利优惠政策落实村改居之后的社区，使其受到应有的平等对待。（2） 、政府有关部门应当明确居委会的自治性质，防止将其行政化。特别是基层政府将过多的行政事务交给村改居后的居委会去处理，使居委会的自治性质受到严重的损害，使其自治功能不如村委会。面对这种情况，一方面居委会应该努力抵制，必要时应拿起
19、法律武器维护自身的合法权益，另一方面，政府有关部门应该监督基层政府这种不合法的行为，将两者的关系明朗化、制度化。（四） 、加强居委会干部队伍的建设。（1） 、政府必须建立符合社区建设发展要求的培训体系。全面提高村改居后社区居委会干部的政治素养和道德素养，沟通协调能力、策划活动能力、组织能力、调解能力、应变能力等。有计划地定期地进行培训，加快村改居后居委会干部队伍的城市化、职业化、专业化。编写相关的教材，发放给居委会干部，定期考核。使居委会职能的履行由人员素质上的保障。（2） 、制定激励机制。对工作积极主动、创新能力强、工作效率高、真心为居民服务的干部进行广泛地宣传，并适当地给予一定的物质奖励和
20、精神奖励，对工作消极、不为居民服务、工作能力不强的干部进行相应的处罚，并在社区公布，努力创造良好的竞争氛围。使居委会职能履行有竞争的压力和动力。（3） 、提高居委会干部的收入水平。经济基础决定上层建筑。没有经济保障，居委会的职能履行的积极性会大大消弱，村改居之后的社区由于有集体经济，工资可以自筹，但政府也应该给予财政上的支持，提高居委会干部的收入水平，避免同工不同酬的现象出现，提高居委会干部履行职能的积极性，使居委会职能的履行有经济保障。（五） 、创造居委会与居民“互动”的良好氛围。村改居之后的社区的居民仍然是村民，没有真正地变为市民，真正城市化。农村的“遇纠纷找威望者裁判”等习惯法并未真正消
21、失，在一定程度上阻碍了居委会职能的履行。所以居委会应该主动出击，应该经常“与民同乐” ，走出办公室，走进居民中，急居民所急，真心为居民服务，使居民真正认识到村改居后的居委会不同于村委会，使居民对居委会有一种认同感，使居委会平民化，真正成为居民凝聚的核心，使居委会的职能履行有群众基础。四、结语村改居之后的居委会在很短的时间内还不能完全适应城市的管理模式，职能的履行受到多种因素的制约。但是，居委会在居民的日常生活中扮演了十分重要的角色，特别是像大码头这样的城中村，处于由农村到城市的过渡期，居委会的职能履行就显得更为重要。因此，促进村改居之后居委会职能的履行十分必要，只要政府、居委会、居民三方团结一致，居委会的职能履行就能得到预期的效果。参考文献：1、李钊：“城中村”改造途径的思考J安徽建筑200112、汪冬梅：中国城市化问题研究M北京.中国经济出版社 2005
