1、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。完善农村基本公共服务体系 （一）当前农民最需要的基本公共服务 2021年10月11日，党的十六届六中全会通过了中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上，处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素，其中公共服务的非均等化，尤其是城乡公共服务的非均等化现象，已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下，十一五规划中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后，党的十六届五中全会上通过的中共中央关于制定“十一五”规划的建设中，明确提出了公共服务均等化的原则。 中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构
2、成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400份，回收问卷216份，有效问卷214份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。 当前农民最需要哪些基本公共服务 选项频数所占比例（%）基本医疗卫生21198.6义务教育19993.0 1/11 河北经贸大学 选项频数所占比例（%）公共基础设施19490.7最低生活保障16878.5农技支持13563.1就业服务11754.7生态环境10147.2社会治安9946.3金融支持9745.3文化事业75
3、35.0法律救助7334.1信息支持6329.4市场监管与服务2712.6突发事件与公共危机的处理2411.2其他62.8 此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。 学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少
4、取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务，落实多予少取惠农支农政策，只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续； （二）农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害 公共服务在城乡方面的不均等，对我们社会的统一稳定有着很大的影响，不论是从理论上还是从实践上说，都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。 1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感 由于医疗体制改革已经成为千夫所指，在医疗方面的不均等
5、状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院，不重视乡镇卫生院，使得卫生院的作用不能得到有效的发挥，人们对卫生院的期望也不是太高，这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑，减少人们对社会的信任，这对于长久的社会稳定会产生不 2/11 河北经贸大学 利的影响。 2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等 随着我们国家经济的发展，我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步，但正是如前文所述，差异的消除和形成都将是一个长期的过程，如果我们现在没有改变现
6、状的政策作为支撑，那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义，不再要求结果平等，但我们应该提供的是机会的均等，义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善，那在市民和农民之间，将会产生一个人为的阶级鸿沟，这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。 3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会 基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题，尤其是现在经济的发展要求有资金的支持，而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区，没有便利的交通和良好的生活环境，
7、我国农村的发展就会跟城市的差距变大，跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。 4.社保差异可能会影响社会稳定 我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小，保障水平低。虽然在近几年内，我们的社会保障有着巨大的发展，但是目前的这种社会保障局面，对于我国几亿农民来说，他们心中还是没有安全感，绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下，这可能不会对社会造成多大的影响，但是天有不测风云，对于农民来说，他们就是在凭着运气生活，灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的，这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说，他们在城里干着最有风险的工作，却难
8、以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇，享受不到应有的保障，这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。 5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等 就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提：在农村的就是要种庄稼的，在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合，会产生明显的地区“马太效应”，有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会，而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫，这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展，这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。 二、农民最关
9、心的基本公共服务存在的城乡差异的现状 3/11 河北经贸大学 （一）基本医疗卫生上存在的城乡差异 “看病难”、“看病贵”问题是2021年大众媒体报道的一个焦点，医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病，但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计，医疗卫生资源约有80%集中在城市，其中2/3又集中在大医院，用于农村卫生经费的比例，从1991年的20%降到2021年的10%，其中专项的农村卫生经费只有1.3%，农民人均卫生事业费只有12元，仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2021年每千人口医生数，农村只有0.85人，仅为城市2.32人的1/3。
10、农村中还有10%的村没有医疗点，新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2021年底召开的新闻发布会上，卫生副部长说，近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%，其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫，中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。” （二）义务教育上存在的城乡差异 长期以来，国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况，这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低，降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同，致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量，城镇
11、都要优于农村。近年来，由于“三农”问题的严重，农村教育问题也日益引起国家的重视，但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2021年全国义务教育经费城乡（城镇/农村）差别（倍数）统计，表现出来城乡投资的差距。 2021年全国义务教育经费城乡（城镇/农村）差别（倍数）统计表 教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费 全国1.861.931.711.68河南1.801.721.661.48北京1.541.621.141.21湖南1.451.601.471.44上海1.631.361.261.07广西1.671.521.541.24广东1.891.532.201.67重庆1.571.701
12、.351.31江苏1.631.681.471.56贵州1.832.121.701.69浙江1.301.261.221.24云南1.441.491.161.29山东1.861.851.851.57西藏1.621.761.561.70山西1.191.491.131.17宁夏1.401.261.201.10吉林1.361.531.211.34_1.501.811.301.42 由上表可以看出来，城镇学校投资多，农村学校投资少，全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍，其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别，就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相
13、比，可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异，也是城乡差异。“河北生均固定资产，小学只是北京的35.9%，天津的70.1%，初中只是北京的25.7%，天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的 4/11 河北经贸大学 教育问题，这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2021年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利，2021年2月，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意
14、见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。 （三）公共基础设施上存在的城乡差异 就公共服务的城乡差异中的诸方面来看，公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了，城市中完善的供水供电供热设施，宽阔平整的道路，方便的交通条件，美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所，如此等等，都是乡村中不可奢望的。当然，城市同乡村的不同特征，我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等，但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面，也显示出了巨大的差距：2021年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度，全年完成城市建设固定资产
15、投资2352亿元，比上年增长24.4%，而同年，有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元，而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元，加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元，这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析，我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策，近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此，这种政策对公共服务的各个方面都有影响，但是在基础设施方面更明显。 （四）社会保障上存在的城乡差异 我们所说“社会保障”，一般都隐含着“城镇社会
16、保障”的意思，主要包括养老保险，失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面；对于农村来说，有独立的农村社会保障制度，差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据，当前，我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成，进入完善发展阶段，截至2021年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人，参加失业保险的人数达10584万人，医疗保险人数达12404万人，各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比，农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗，并且参保水平相当低，“
17、到2021年底，全国有31个省（区、市）1955县不同程度地开展了农村社会保险工作，参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2021年，按照每人年均627元的贫困线标准，我国共有贫困人口2820万人，当年，我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人，占农村贫困人口的81%农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2021年接受社会救济的2288.6万人中，传统救济1880.8万人，占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小，只有407.8万人，占17.8%。”“调查资料显示，全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%，其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%
18、，更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗，而87%的农民是完全自费医疗。” 5/11 河北经贸大学 （五）就业服务上存在的城乡差异 按照我们中国官方的标准，“就业”和前面所谈的“社会保障”一样，本身就包含着城乡差异的。在2021年中国劳动统计年鉴上，城镇登记失业率中，作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口，作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此，国家“积极开展的以送政策、送岗位、送技能为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制，他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在
19、三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业，带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓，并经常遭遇欠薪事件。“截止2021年11月26日，全国共清理拖欠农民工工资318亿元，其中2021年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元，全国2021年底以前拖欠农民工工资总额171亿元，已累计偿付156亿元。”另外，农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络，就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸，大多数贫困地区没有规范的就业服务机构，没有经费保障，没有现代化的信息网络，没有专门的职业培训机构，对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善，对职业培训机构投入不足，培训实用性不强，培训后就业率仍旧没有大的长进等。
20、而与此相比，城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。 三、城乡基本公共服务非均等化的原因 基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显，这并不是一个暂时性的问题，而是经过几十年形成的刚性的问题，在这里既有政策和制度的原因，也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。 （一）中国的二元经济结构 二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象，即在国民经济中，现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中，农业还处在较落后的情况下，超前进行工业化，优先建设现代化部门。从我国情况看来，虽然工业结构高度已经达到本世纪70年代西方发达国家的水
21、平，但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪20年代的水平相近，工业化、城市化水平较低，而且，与发达国家经济成长与社会发展相异的是，中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性，从而形成两个不同质的利益群体。 （二）户籍制度 户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式，本质上是一种“社会屏蔽”制度，将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度，一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口，限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策，完成工业发展的原始积累;二是对城镇非农业户口的人，提供包括就业
22、、粮油供应，提供住房 6/11 河北经贸大学 和医疗、养老保险等待遇，而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异，造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用，使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要，仍然居于城市社会分层的最低层。 四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议 （一）科学界定各种公共服务提供者的责任 公共服务是从提供公共物品提出的，公共物品的概念是英国经济学家休谟在1773年提出的，后由萨谬尔森1954年在他的公共支出的纯粹理论中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965年布坎南在俱乐
23、部的经济理论中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便，不加区别，我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授2021年在关于“公共服务”的边界一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系，建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由：各级政府、非政府组织或个人供给。 1.纯公共产品的供给问题。农村纯公共
24、产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治（包括艾滋病防治）、垃圾无害化处理（包括废品回收）、环境保护这些传统意义上公共物品外;还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助（包括难民安置）、社会救济（包括收容所）、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。 2.科学理清两类准公共产品的供给问题。 （1）只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题：像农村俱乐部（健身房）、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗，在发达地
25、区农村可以实行保本收费管理，但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。 （2）有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题：像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法，但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅，共同保本管理的模式。 3.关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括：民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、
26、广播电视系统等，它们在消费上可以排他，在生产上也可以有竞争，由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性，决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性，就它们的性质讲，天生容易形成垄断，政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费，用者付费，但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待，如饮用水供应系 7/11 河北经贸大学 统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用，应采取中央政府投资建设，村民共同维护的模式;再如生活燃料沼气改进，因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用，应采取地方政府出资建设，农民自行维护的模式。 （二）转移支付的重点应
27、放在弥补农村基本公共服务非均等化上 提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中，除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途，需要地方额外增加配套资金，不能缓解基层政府可支配财力的不足，直接影响了基本公共服务水平的提高，致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此，未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度，保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本
28、公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后，往往没有相应的运营费用加以配套支持，特别是人头费严重不足，使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障，大量工作岗位无人承担，公共设施资源闲置浪费。因此，要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高，需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助，从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补，保障公共服务的有效供给。 （三）明确政府的均等化财政支出的方向 笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。 农村义务教
29、育当前最重要的问题 选项频率百分比（%）建立农村义务教育稳定投入机制18588.5加强师资培训，提高教学质量13564.6确保教师工资，稳定教师队伍12660.3巩固义务教育对象的入学率5224.9加大硬件投入，改善办学条件9824.9其他94.3 从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。 这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定 8/11 河
30、北经贸大学 教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。 农民在公共基础设施方面最为迫切的需求 选项频数百分比（%）选项频数百分比（%）公共交通设施18990.9环保基础设施12021.7农田水利设施18890.4文化体育设施11052.9人畜饮水工程17986.1其他83.8电力基础设施14368.8 公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施
31、和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。 政府农村生态环境服务的重点 选项频数百分比（%）选项频数百分比（%）村容村貌的整治16681.8三废处理14872.9空气污染的治理11054.2其他63.0清洁能源的推广15073.9 农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。 对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问
32、题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院 关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费
33、短缺，保障和救助水平低；72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4% 9/11 河北经贸大学 的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大； 33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。 23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社
34、保机构，实现资源共享，解决多头分管问题（80.8%）；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题（78.8%）；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（79.3%）。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系； 38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题 改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成
35、规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。 根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农
36、民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。 （四）建立财政监督机制 全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。 一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。 二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，
37、加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统 一、规范、透明的转移支付制度。 三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展 10/11 河北经贸大学 绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。 坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高
38、。 在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能
39、的交叉重复，提高整体监督效能。 完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质，建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的
40、农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共
41、服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。 翟子斌 11月28日 11/11 第二篇：农村公共服务体系建立及完善农村公共服务体系建立及完善 周素萍赵京华张亦明杨斌 【摘要】 本文对构成我国农村公共服务体系的农村基础设施、农村公共教育、农村公共医疗卫生、农村公共文化、农村社会保障和农村环境治理六个子体系分别提出了不同的策略建议，力图使我国当前的农村公共服务体系更加完善。【关键词】 公共服务体系农村基础设施农村公共教育农村公共医疗卫生农村公共文化农村社会保障农村环境治理 农村公共服务是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一
42、定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务。 农村公共服务体系，从政府公共管理实践来说，是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为。本文认为，农村公共服务体系应由农村基础设施体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生体系、农村公共文化体系、农村社会保障体系和农村环境治理体系六个子体系构成。 一、农村基础设施 农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证农村地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是农村地区赖以生存和发展的一般物质条件。 1.科学做
43、好农村基础设施建设相关规划。农村基础设施建设，规划要先行。一是高度重视，统筹城乡发展，做好我国农村基础设施建设的总体规划。二是突出重点，认真做好各涉农部门基础设施建设专项规划的编制与实施。三是因地制宜，切实做好村镇的发展规划。 2.切实落实农村基础设施建设与管护责任。切实加大宣传力度，增强干部群众建设与管护的主动性和积极性，营造全社会重视、关心、支持农村基础设施建设的良好氛围。积极探索建立农村基础设施管护的长效机制，明确市、乡镇（街道）、村在基础设施建设与管理的事权，建立事权与责任相统一，责权利相结合的分级负责制。 3.多渠道筹集资金。加大财政投入，多渠道筹集资金，逐步形成农村基础设施建设长期
44、稳定的资金来源，不断改善农村基础设施现状。既可以运用财政贴息、税收优惠、民办公助等激励手段；也可以采取“谁投资、谁经营、谁受益”的市场机制原则；还可以实行给予公共设施冠名权办法，以吸引、吸收社会资本参与农村基础设施建设和发展农村社会事业。 4.充分发挥农民在农村基础设施建设中的主体作用。我国的农村基础设施建设主要依靠政府投入，所以，政府要在政策上积极做好引导。一是各乡镇在制订村镇发展规划时，要围绕农民需求进行谋划，充分征求和吸纳农民群众的意见。二是要坚持群众自主原则，尊重农民群众意愿，充分调动农民的积极性和创造性。 二、农村公共教育 农村公共教育服务供给是指政府或公益组织为新农村提供的面向全体
45、公民的各类免费教育或培训，它受社会经济发展水平的制约。农村公共教育的目标是：实现教育公平、促进社会主义新农村建设、推进我国新型工业化、促进农村剩余劳动力的转移。因此，我国应该从以下几方面来构建农村公共教育体系： 1.加快形成农村公共教育服务供给的投入机制和投入力度。要强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用，确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，优化投入结构，重点投入基础教育，确保基础教育经费的增长，建立稳定有效的农村义务教育经费投入的保障机制。 2.积极推动农村公共教育服务供给主体多元化。虽然政府是农村公共教育服务的供给主体，但随着社会经济的发展、公众生活水平的提高以及市场经济环境的改善
46、，越来越多的社会团体、公益组织、慈善机构和个人参与到了农村教育的发展中来。 3.加强农村公共教育资金管理。为了提高有限教育资金的使用效益，必须将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理。将原来各种教育集资、教育维持费、杂费合并，按合理标准，实行“一费制”，并列入预算安排，统一编制、统一管理。 4.扎实开展农村公共职业教育和成人教育。农村公共职业教育和成人教育的目标是，要继续强化农村“三教”统筹，促进“农科教”结合。实施农村实用人才培训工程，大范围培养农村实用型人才和技能型人才，大面积普及农业先进实用技术，大力提高农民思想道德和科
47、学文化素质。 三、农村公共医疗卫生 农村公共医疗卫生产品主要指农村地区的疾病预防、基本医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导六位一体的服务。 1.建立预防为主的农村公共卫生体系。改革乡镇卫生院的管理体制和运行机制。在区、县疾病预防控制中心和卫生监督所的指导下，以乡镇卫生院为主体，以村卫生室为基础，健全区、县乡村相结合的涵盖疫情监测体系、报告制度、卫生监督、健康教育和经常性项目在内的协调运转的工作机制。改革投入体制和人事分配制度，积极探索公共卫生服务市场化运作模式，确保农村公共卫生事业可持续发展。 2.积极培养和留住农村卫生人才。农村卫生事业的发展，关键还是人才。农村卫生服务人员的培养要以农村卫生服务改革目标和居民卫生服务需求为指导原则。建议做好三个方面的工作：一是强化继续教育制度。二是定向培养适用人才。三是鼓励城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。培养人才固然重要，更重要的是留住人才。因此，政府应以人事制度和投入体制的改革为突破口，以开展技术扶贫、技术教育等为手段，吸引和留住农村卫生人才。 3.加强农村的健康教育。将生态与经济、社会和家庭的协调发
