1、中国投资“李开孟专栏”文章（1）企业投资项目的核准申请 根据国务院关于投资体制改革的决定要求，对于企业投资属于政府核准的投资项目目录范围内的项目，企业应委托有资质的工程咨询机构编写项目申请报告，报送项目核准机关进行核准。项目核准机关根据项目的具体情况，决定是否委托有资质的工程咨询机构对企业投资项目申请报告进行评估。因此，对于企业投资而言，应熟悉核准制对企业投资项目核准申请的相关规定。一、核准制与审批制的区别实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。根据国务院关于投资体制改革的决定，凡企业不使用政府性资金投资建设的项目，政府一律不再审批，而是针对少数重大项目和限制类项目，从维护社会公共
2、利益的角度，实行核准制。政府有关部门制定严格规范的核准制度，明确核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布，提高办事效率，增强透明度。核准制与审批制的区别主要体现在以下方面：第一，适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或限制类项目。第二，审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，
3、而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。第三，审核的程序不同。在过去实行审批制的情况下，政府对企业投资项目一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”等审批环节，而在核准制的情况下，政府仅审核企业投“项目申请报告”一个环节。,在实行核准制的情况下，政府直接管理的企业投资项目数量大幅度减少，核准项目范围仅限于政府核准的投资项目目录内的项目，并根据变化的情况适时调整。核准项目范围由国务院投资主管部门会同有关行业主管部门研究提出，报国务院批准后实施。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减核准范围。 从核准制和传统审批制的区别可以看出，在实行
4、核准制的情况下，项目核准机关对企业投资项目的审核特点发生了以下变化：（1）从“内部性”向“外部性”的转变。传统的审批体制下，项目审核机构往往自觉或不自觉地将自己定位为企业投资项目的所有者，从企业董事会的立场和角度，审核项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案、市场前景、盈利能力等。投资体制改革方案强调，这些事项都是企业自主投资决策的内部事项，这些审核权限应该下放给企业。因此，企业内部管理层、董事会审核其可行性研究报告时，仍然需要审核这些内容，而且还要深化。但是，对于按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目申请报告的审核，应重点从国家应该关注的事项，即从企业投资项目所引发的外部性、公共性问题等
5、方面进行审核。（2）从微观审核为主向宏观公共事项审核转变。政府核准机关关注的主要应是涉及社会公共利益的宏观问题，如维护国家经济安全、优化重大布局、环境可持续发展等，因此应站在政府作为公共事务管理者的立场上，从宏观的、战略的高度，审核政府所应该关注的一些重大事项；（3）从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”的转变，要求对企业投资项目从是否有利于维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行分析判断，这与过去的审批制主要是对企业投资项目的市场前景、盈利能力、工程技术方案合理性等方面的判断难度更高。因此核准制对企业投资项目的审核
6、所涉及的层次更高、内容更广，对核准机关的专业素质要求更高。,二、政府对企业投资项目核准的类型根据国务院关于投资体制改革的决定和国家发展改革委颁布的有关改革配套文件，在新的投资体制下，政府对企业投资项目的核准分为三类，即对内资企业在我国境内投资建设项目的核准，对内资企业在我国境外投资建设项目的核准，以及对外资企业在我国境内投资建设项目的核准。企业投资项目核准暂行办法（2004年9月15日由国家发展改革委发布的第19号令）、境外投资项目核准暂行管理办法（2004年10月9日由国家发展改革委发布的第21号令）和外商投资项目核准暂行管理办法（2004年10月9日由国家发展改革委发布的第22号令）分别对
7、上述三类项目核准的程序、原则、内容、条件及效力等事项进行了明确规定，各省（自治区、直辖市）及计划单列市地方政府发展改革部门也根据国务院关于投资体制改革的决定和国家发改委有关配套文件，对本级政府贯彻执行企业投资项目核准制的措施制定了地方配套的相关规定。三、核准的程序及条件根据企业投资项目核准办法的规定，企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告。项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制。其中，由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制。国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有
8、关行业主管部门核准的项目，可直接向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见。计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，可直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附项目所在地省级政府投资主管部门的意见；其它企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经项目所在地省级政府投资主管部门初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请报告（省级政府规定具有投资管理职能的经贸委、经委应与发展改革委联合报送）。企业投资建设应由国务院核准的项目，应经国务院投资主管部门提出审核意见，向国务院报送项目申请报告。,项目申报单位在向项目
9、核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：（1）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（2）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（3）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（4）根据有关法律法规应提交的其他文件。项目核准机关如果认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后5个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目核准机关应正式受理，并向项目申报单位出具受理通知书。项目核准机关在受理核准申请后，如果认为有必要，应在4个工作日内委托有资格的
10、咨询机构进行评估。接受委托的咨询机构应在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构在进行评估时，可要求项目申报单位就有关问题进行说明。项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。相关部门应在收到征求意见函(附项目申请报告)后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。特别重大项目可实行专家评议制度。项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向
11、上级项目核准机关提出审核意见。由于特殊原因确实难以在20个工作日内做出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和进行专家评议的，所需时间不计算在上述规定的期限之内。对于同意核准的项目，项目核准机关应向项目申报单位出具项目核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关；对于不同意核准的项目，应向项目申报单位出具不予核准决定书，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。经国务院核准同意的项目，由国务院投资主管部门出具项目核准文件。项目申报单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可依法提出行政复议
12、或行政诉讼。项目申报单位依据项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、,城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。项目核准机关主要根据以下条件对项目进行核准审查：（1）符合国家法律法规；（2）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；（3）符合国家宏观调控政策；（4）地区布局合理；（5）主要产品未对国内市场形成垄断；（6）未影响我国经济安全；（7）合理开发并有效利用了资源；（9）生态、环境和自然文化遗产得到有效保护；（9）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。四、项目申请报告与企业投资项目可行性研究报告的主要区别在实行核准制的体制
13、下，企业投资属于政府核准目录范围内的项目，需要编写两种不同类型的项目研究论证文件，一是用于上报项目核准机关用于申请行政许可核准的项目申请报告（必须按照项目核准机构规定的内容、深度要求，由国家认可的符合资质要求的工程咨询机构编写），另一个是供企业内部审核决策使用的企业投资项目可行性研究报告（可以使用不同称谓，如被称为项目策划书、商业计划书等，因是企业内部事务，政府不应对其称谓、内容、深度、承担研究编写任务的机构资质等提出要求和限制）。我们认为，二者的区别主要体现在以下方面：（1）目的不同。可行性研究报告的目的是要论证企业投资项目的可行性，包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可
14、行性等，也包括对是否满足国家产业准入条件、环保法规要求等方面的论述；项目申请报告不是对企业项目从自身角度是否可行所进行的研究，而是在企业认为从企业自身发展的角度看项目已经可行的情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问题，目的是为了获得政府投资管理部门的行政许可。（2）角度不同。企业投资项目可行性研究报告是从企业角度进行的研究，因此侧重于从企业内部的角度进行技术经济论证。项目申请报告是从公共利益的代言人政府的角度进行论证，因此侧重于从宏观的角度，外部性的角度进行经济、社会、资源、环境等综合论证。（3）内容不同。企业投资项目可行性研究报告应主要对市场预测、厂址选择、工程技术方案、设备选型、投资估算
15、、财务分析、企业投资风险分析以及是否符合国家有关政策法规要求等进行研究论证，回答企业所关心的各类问题。项目申请报告是对维护国家经济和产业安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证，回答政府所关心的问题。（4）时序不同。可行性研究报告与项目申请报告是两个不同性质的文件，项目申请报告不是在可行性研究报告基础上的简单补充。对于一个理性的,企业投资主体，在进行项目投资决策之前，应首先从企业自身角度进行详细的可行性研究。项目获得企业内部决策机构董事会同意后，应在此基础上编写项目申请报告，申请政府部门的行政许可。因此，就研究的逻辑顺序而言，可行性研究报告的
16、编写应先于项目申请报告。（5）法律效力不同。可行性研究报告用于企业内部的投资决策，对企业内部股东及董事会负责，遵循企业内部管理规定及法人治理结构的约束。项目申请报告的编写和报送具有政府行政的强制力约束，是企业必须履行的社会义务，受国家有关法律法规的制约，如行政许可法及国家行政主管部门有关项目投资管理规定的约束。作者简况李开孟，中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任，政策研究部副主任，研究员，享受国务院政府特殊津贴专家，被建设部授予“全国工程建设标准定额工作先进个人”称号，被中国技术经济研究会授予全国“优秀可行性研究与项目评价专家”称号，拥有中国注册咨询工程师、监理工程师、注册会计
17、师、注册资产评估师、美国项目管理协会专业项目管理师PMP等执业资质。作为世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织咨询专家及中国工程咨询专家，参与过国内外多项重大投资项目的研究论证工作，并主持或参与近20部专著的研究编写工作。,中国投资“李开孟专栏”文章（2）企业投资项目的备案申请一、实行备案制是投资体制改革的重要举措对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革的重要内容，是确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的重要环节之一。根据国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号文）等文件精神，对于除了需要政府审批的使用中央政府性资金（包括中央预算内投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国
18、债投资、借用国际金融组织和外国政府贷款等具有主权信用性质的外债投资）和地方政府投资（包括地方政府预算内投资、纳入地方政府财政预算管理的各类建设资金）的项目，“政府核准的投资项目目录”范围内的企业投资项目，以及外商投资和境外投资项目之外的所有企业投资项目，包括城市基础设施建设项目、农林水利项目、社会事业项目、房地产开发建设项目、商贸设施项目、交通运输项目、邮电通信项目、工业发展项目、高新技术产业项目等，均实行备案制。根据有关规定，除不符合国家法律法规的规定，产业政策禁止发展，或需要报送政府核准或审批的项目之外，地方各级项目备案机关均应对需要备案的企业投资项目予以备案。环境保护、国土资源、城市规划
19、、建设管理、银行等部门机构应按照职能分工，对地方投资管理部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续，对投资主管部门不予备案的项目以及应备案而未备案的项目，不应办理相关手续。根据这项改革制度安排，我国大约80%的企业投资项目将实行备案制，政府投资管理部门对这类项目不再进行实质性审查核准，实行备案制的项目在企业投资项目中占据绝大多数。因此，这项改革能否成功，直接关系到投资体制改革的成败。二、企业投资项目备案制改革的目标定位对企业投资项目实行核准制和备案制，是基于对传统审批制的弊端进行反思而采取的一项重大改革举措。过去的行政审批制由政府对企业投资项目不分投资主体、项目性质、资金来源，一律由各级
20、政府部门进行审批，这实际上是政府代替企业进行投资决策，造成政府对企业投资项目干预的内容过多、环节过滥，恶化了投资环境，影响了政府形象，滋生了权力寻租行为，降低了行政效率，增大了行政成本，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，与市场经济导向的改革目标格格不入。,在成熟的现代市场经济体制下，政府一般不对企业投资进行基于具体项目层面的审核（审批或核准），政府部门仅负责制定相关政策，监督企业履行相关的政策法律法规规定，其政策关注的重点主要是环境保护等涉及公共利益方面的事项。我国仍处于建立和完善市场经济体制的转轨时期，现阶段政府部门还难以完全放开基于项目层面对企业投资活动的直接干预，因此在投资体制改革方案
21、的设计中创造性地提出企业投资项目实行核准制和备案制的制度安排。通过实行核准制，使得政府部门在放弃过去的对企业投资项目进行审批的权利的同时，获得了对涉及公共利益等重大项目的核准权，延续了政府投资管理部门对企业投资活动进行审核的权利。从长远看，核准制应是政府部门对企业投资项目进行管理的一种过渡性制度安排，并随着市场经济体制的建立和完善逐步缩小需要进行核准的项目范围。一般认为，“备案制”相对于“核准制”而言是一种更大程度对企业放权的制度安排。那么，备案制改革的目标如何定位，政府对企业投资项目的“备案”是否是一种实质性的审查，备案是投资项目必须履行的前置条件还是仅仅为履行程序性的事后告知义务等，对这些
22、问题的不同理解，直接关系到备案制能否正确贯彻执行。根据对我国投资体制改革方案设计思路及未来改革总体趋势的理解，我们认为，备案制不应具有实质性审查的性质。对企业投资项目进行核准或备案，主要是基于政府宏观调控的需要，这是中国特色社会主义市场经济体制的重要特征之一，是由我国的基本经济制度所决定的。在改革的过程中，如何在落实企业投资决策自主权的同时，对企业的投资行为进行有效监测和调控，是肩负履行国家宏观调控职能的国家投资管理部门必须认真处理的课题。对企业的投资行为进行基于项目层面的直接干预，是我国市场经济转轨的客观现实所决定的。通过实行具有行政约束力的备案制，并通过逐级上报的备案信息系统，对企业投资动
23、态进行准确、全面、及时地监测分析，从而为政府部门制定宏观调控政策提供依据。因此，备案制的主要功能就是信息收集，其主要目的就是为政府部门及时掌握和了解企业的投资意向，准确、全面地对投资运行状况进行监控，监测企业贯彻执行国家制定的有关法律法规、产业政策和行业准入标准的实施情况，为政府部门及时发布企业投资信息，防止低水平盲目重复建设，为政府部门间接引导全社会投资活动提供依据。其审查的范围应仅限于是否符合国家产业政策、宏观调控政策、行业准入标准等，是一种“合规性”审查，只要符合事先确定的备案条件，“窗口”工作人员就可办理,备案手续，不像实施“核准制”的项目那样需要专业人员对企业投资项目是否符合国家经济
24、安全、维护公共利益、优化重大布局等要求进行专业性、系统性分析判断。宏观调控可供选择的方式很多，包括采用行政手段进行的直接调控，也包括可供采取的各种间接调控方式。如果说对企业投资项目的核准是直接的基于行政手段的实质性项目投资准入控制，那么备案制就应该是一种间接调控手段，其主要目的是通过备案制来收集有关项目信息，为制定宏观调控政策措施提供依据。如果将备案制也认为是对企业投资项目所进行的实质性审查，那么备案制和核准制的区别就会模糊起来，不利于投资体制改革的实质性推进。按照这种思路，一个项目是否符合备案条件，其举证责任应该是备案机关。肩负项目备案职责的地方政府投资管理部门，应在企业按照要求提供的项目信
25、息资料的基础上，对拟建项目是否符合产业政策等进行合规性判断。同时必须明确，备案制具有行政许可性质，具有强制性，是任何企业进行投资的不需要实行核准制的建设项目必须履行的前置性行政许可义务。企业必须及时、完整、准确地向投资主管部门备案，以便政府部门及时准确地收集到企业投资动态信息，为制定宏观调控措施提供依据。同时，履行备案义务，获得投资主管部门的备案许可，也是企业依法办理其他相关行业许可手续的前提条件之一，土地、环保、海关、证券监管、银行等部门对企业投资相关的审查手续必须以项目“备案”为前置条件。需要说明的是，“备案制”是在投资体制改革推进的过程中，政府宏观调控部门对企业投资行为进行管理调控的一种
26、过渡性制度安排。随着现代市场经济体制的逐步建立和完善，政府部门对企业投资活动的直接干预将会大大减少，宏观调控的职能将会逐步演化为通过法律的手段间接地约束企业的投资行为，基于项目层面的对企业投资活动的调控干预将逐步淡出政府宏观调控部门的职责范围。一方面，由于宏观调控范围和方式的调整，政府部门所需要的基于企业具体投资行为的宏观调控信息将会大大减少，通过“备案制”来收集宏观调控信息的需求就会降低。同时，政府对整个社会投资活动信息的掌握，将逐步通过环保、土地、商业采购等其他渠道来间接获取，从长远趋势看，就像对企业投资项目实行“核准制”是一种过渡性制度安排一样，对企业投资项目实行“备案制”的必要性将会逐
27、步降低。但从目前情况看，无论是核准制还是备案制都是十分必要的。,三、备案的内容和程序1、备案内容根据投资体制改革的要求，备案的具体内容应由省级人民政府进行明确规定。从目前各地区实行的情况看，有些地区对备案的内容要求过多过繁，甚至演化成变相的“可行性研究报告”的内容。根据上述对“备案制”改革目标取向定位的分析，需要备案的内容应该尽可能地予以简化。根据有关规定，除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，均应予以备案。“备案”仅是企业为投资项目所履行的“前置”性行政许可手续，环保、土地等专业性审查将由其他部门独立完成，备案机关应该按照前置性审查的要求制定需要备案的内容，为
28、审查拟建项目是否符合有关政策法规、产业政策、行业准入标准提供依据。我们认为，需要备案的内容如下：项目法人基本信息，包括股权结构、经营范围、单位名称、联系人及联系方式等；项目名称、项目性质、建设地点、建设规模、主要建设内容及技术标准，或生产工艺方案及技术来源；项目实施进度计划；投资估算、资金筹措方案及落实情况；劳动用工、安全生产等情况；拟建项目对区域经济、社会发展的影响；与区域规划、专项规划等相关规划的衔接情况；资源开发、行业准入等资格证明材料，以及其他有关专业性材料。2、操作程序建设项目备案是一个前置条件，是项目单位在办理前期工作各项批准文件中的第一道程序。备案制的管理权限全部下放给地方政府，
29、国家投资管理部门仅对备案工作进行指导，在管理权限上实行属地原则，由省市县各级政府投资管理部门进行备案。实行备案制的企业投资项目在建设前，项目单位首先要按备案管理权限到相应的投资管理部门进行备案。各地方一般应制定“企业投资项目备案申请表”，项目法人单位只需填写“申请表”并出具证明企业法人身份的“企业营业执照”报送项目备案机关，备案机关主要对企业上报的“申请表”进行是否符合国家和地方法律法规，符合国家产业政策和宏观调控政策，符合应予备案的项目范围进行审查，做出是否予以备案的决定后，正式下发确认备案的文件，并进行公示。对于不予备案的项目，应当向提交备案的企业说明法规政策依据。建设项目只有进行备案后才
30、能依法办理土地使用、环境保护、资源利用、城市规划、,安全生产、设备引进和减免税确认等手续。各职能部门应按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续。对于应该向政府投资主管部门申请备案的项目，如果未经备案确认，按照国家有关规定，各职能部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。完成项目备案手续后，项目业主自主开展项目前期工作，自行决定开工建设，政府有关部门依法从土地、资源、规划、环保和劳动安全等方面对投资项目进行管理。项目业主应严格按照项目备案确认的内容开展项目建设，不得擅自变更备案登记时确定的建设规模和建设内容。四、完善备案制的措施建议实行备案制的初衷是希望尽可能地
31、减少审查环节，缩短企业到政府办事的时间。但是，行政审批制度改革成功的标志，并不是把所有的审批都改为备案，也不是把审查时间一律“浓缩”为短短的几分钟。投资体制改革必须立足于市场经济条件下建立“有限政府”和“服务政府”的基本理念，并积极为备案制的实施创造条件，而不是比赛如何在尽可能短的时间内能够办完备案手续。否则，盲目攀比西方市场经济国家的做法，很可能是邯郸学步，徒留笑柄。备案制作为投资体制改革的一个重要举措，为了充分发挥其落实企业投资决策自主权、降低社会成本、完善宏观调控的功能，必须采取相关措施，为实行备案制创造条件。1、完善相关规划的制定工作。项目是否予以备案，其重要依据之一就是审查其是否符合
32、有关规划要求。规划的实施是贯彻宏观调控政策的重要手段。加强和完善相关规划的编制工作，将为备案制的推行创造良好的条件，为判断项目是否符合规划要求及宏观调控政策提供依据，减少审查的盲目性和随意性。2、完善产业政策和行业准入标准。如果与项目的投资活动相关的产业政策、行业准入缺乏依据，对拟建项目是否符合产业政策和行业准入标准的审查就会流于形式，出现随意化和盲目性的情况，备案制将形同虚设。3、完善备案制的网络系统功能各级地方政府投资主管部门应严格按照规定的时限向申请备案的企业答复予以备案或不予备案；应积极创造条件，逐步推行和完善网上备案确认，加快“电子政府”网上政务办公系统的建设，以及各级备案机构和国家
33、投资管理部门之间的网上传输系统建设，提高项目备案的效率，降低行政成本。,4、项目备案机构应充分发挥项目备案材料的作用投资体制改革方案提出推行备案制的主要理由就是收集项目信息，为宏观调控提供依据。各级地方政府投资主管部门如果对项目备案工作中所积累的企业投资项目备案材料不进行整理、归纳和分析，并及时反馈到上级投资主管部门，实行备案制的必要性就会大打折扣，基于宏观调控的目的推行备案制的基础就会动摇。5、改善对备案制项目的监管手段根据目前的投资体制，国家及地方各级投资主管部门仍然履行对企业投资活动实行全范围监管的职责。同时应该认识到，备案制是对审批制的一项重大改革，是向现代市场经济体制下政府部门仅对企
34、业投资行为进行间接管理的改革方向过渡的一个重要阶段，政府部门应总结从审批制向备案制过渡的过程中，如何按照市场经济的规则来管理企业的投资行为，为投资体制改革的进一步深化积累经验。,中国投资“李开孟专栏”文章（3）外商投资项目的核准申请一、外商投资核准的目的改革开放以来，我国外商投资总体呈上升趋势。“十五”期间外商在华直接投资实际到资额以年均8.2%的速度稳步增长，在我国的社会经济发展中发挥了重要作用。对外商在中国境内的投资行为进行核准，是国家行使外商投资管理权的重要体现形式。根据外商投资项目核准暂行管理办法(国家发改委22号令)规定，国家投资管理部门应对包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并
35、境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目进行核准。政府部门对外商投资项目进行核准，主要目的就是确保外商在华投资尽可能规避资源滥用和环境破坏、危害公共利益等风险，充分发挥外商投资的积极作用，整合国内国外两种资源，为我所用，促进我国社会经济快速健康发展。我们认为，对外商投资项目进行核准，除了确保合理开发资源、保护生态和环境、保障公共利益、加强资本项目管理等目的之外，还应力求达到以下目的。1、有效带动国内投资，合理规划国内配套产业发展，推动区域产业集群建设（1）避免内资外资化投资是经济增长的主要动力来源之一。吸引外商投资的直接目的之一就是拓宽我国经济建设的资金来源渠道，并通过外商投资带动国内投资
36、的增长，通过投资增长拉动国民经济持续快速健康发展。资本形态的外商直接投资一方面直接弥补了国内投资的不足，同时也能对当地企业的投资起到带动作用。另外，海外投资既有可能带动国内企业的投资，也有可能通过外商竞争所确立的优势，压制国内投资。当FDI增加一美元投资，而国内投资总额的增加小于一美元时，即认为发生了“挤出效应”。我国由于政府部门及理论界存在着对FDI 的过高期望而格外青睐FDI ，以至于出现“内资外资化”的现象，即大量内资通过一定途径向国外转移，之后又以外资的身份进入中国大陆。中国资本外流的目的地过去是香港，后来是维尔京群岛等自由港。这种“内资外资化”的投资行为，主要诱因是国内资本为享受政府
37、给予外资优惠政策所采取的寻租对策，这种寻租行为不仅使国家税收等优惠政策失去效力，而且扰乱我国利用外资的政策诉求，影响内资企业正常的投资行为。内资的外流并以外资的身份投资于国内企业，以享受的优惠政策与内资竞争，就会对内,资产生“挤出效应”，因此应该成为核准时关注的重要问题。（2）引导优化产业布局我国外商投资产业布局一直存在不合理的状况。“十五”期初的2001年，我国第一、二、三产业实际吸收外商直接投资所占比重分别为1.9%、74.2%和23.9%，2005年该比重分别为1.2%、74.1%和24.7%，并无明显变化。从国际外资流动的情况看，全球服务业吸收外商直接投资占全部FDI的三分之二以上。我
38、国第三产业吸收外商直接投资不仅比例偏低，而且发展缓慢，表明我国利用外资的质量有待提高。应通过核准政策的调整，引导吸引外资由重视数量转向重视质量，抓住国际直接投资和产业跨国转移的机遇，促进服务业吸收外资，使外商直接投资的产业分布更趋合理，促进产业结构向“服务化、高新技术化”方向调整升级，推动中国现代服务业和高新技术产业的跨越式发展。（3）推动区域产业集群建设产业集群是指一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联机构由于同处在一个特定的产业领域，由于具有共生性和互补性而联系在一起所形成的产业聚集形态。在全球化背景下，由于现代交通与通讯技术把分布在全球的不同区域联结成一个巨大的网络，产品、资本、人员伴随
39、着各种信息与知识在网络中间穿梭流动，寻求能提供最强竞争力的制造地点，通过构造产业群来降低交易成本，提高效率，创造出信息、专业化分工体系、声誉等地域性特殊优势，从而提高整个地区的产品竞争力。通过引进外资推动区域产业集群建设，关键在于引进龙头外资企业，不仅吸引与之相关的上下游产业关联外资企业加入，而且吸引本土企业的加盟，推动外资企业与本土企业的联合，并产生更加广泛的技术外溢效应。因此，通过政府核准的引导和示范作用，加强当地配套产业的发展，将引进外资与国内配套产业统一规划，通过相互配套的产业集群提升当地竞争力，应是政府核准外商投资项目应该关注的重要事项。2、进行市场准入管理，规范外商投资竞争行为，维
40、护经济安全，规避垄断风险对于外商投资而言，实力雄厚的跨国公司在中国大量投资，很有可能产生垄断，抑制国内投资，阻碍新投资者进入，并向消费者索取高价，产生垄断利润，从而损害国内生产者和消费者的利益，这就意味着吸引外资导致的投资增加、技术进步和效率改善等多方面的利益，不是以更适用产品和较低价格的形式转移给我国的生产者和消费者，而是以较高利润的形式被跨国公司吸收，这是对外商投资项目进行核准所关注的重要问题。20世纪90年代初期以来，著名跨国公司在我国进行了,大规模的投资，一些项目的规模很大，远远超过中国国内同类企业，占据着企业规模排名的前列，产量占全行业产量的较高比重，尤其是在微电子、移动通讯设备、轿
41、车、制药、工程机械、手机等行业中外商投资企业的产品占据很高的份额，市场集中度很高，因此具有产生垄断的可能性。有关研究表明，跨国公司在母国和东道国都有垄断意愿，但其在海外比在其母国更易形成垄断行为，这是因为在海外市场上竞争的对手较少，串谋容易，企业就会产生进行串谋的意愿和行为，将价格维持在一个相对高位，以便获取相对稳定的较高利润，而且不利于企业开发新产品新技术。政府投资主管部门应通过核准环节的把关作用，进行专业研究分析判断，规范外资企业的投资行为。3、引导通过外商投资引进国外先进技术，提升外商投资对中国技术进步的贡献在经济增长过程中，外商直接投资不仅对形成资本、提高就业率、国际收支调节等宏观经济
42、有着很大的贡献，也是转移先进技术的重要路径之一。随着中国经济的结构调整和改革开放的不断深入，过去以低廉生产成本作为投资目的的资源导向型直接投资，逐渐转向市场导向型直接投资，以外资企业的先进技术作为竞争优势，并由母企业给东道国子公司转移技术的方式来获取市场竞争地位。以技术集中型产业为导向，以吸纳市场导向型外商投资为手段，通过技术转移和技术扩散，提高中国国内企业的技术力量，是政府部门通过核准所应追求的目标之一。在实施创新型国家发展战略的过程中，我们更应关注引进外资与内资企业自主创新的关系。“十五”时期，我国通过外商直接投资引进了大量先进适用技术，促进了产业技术改造和产品升级换代，涌现出一批高技术、
43、高增长行业，如信息产业、汽车、交通运输等，吸收外商直接投资使我国产业结构实现优化升级。同时不容忽视的是，改革开放以来大量的外商直接投资，伴随着我国核心技术缺乏症的存在。随着FDI带来的大量国外科技，实际上对本地原有的科技资源产生一种“挤出”效应，造成的结果就是，我们要想跟跨国公司竞争就必须购买他们的技术，以致于我们始终在技术创新上难以有所突破。一些行业的中国企业在与跨国公司合作过程中没有通过,引进、消化、创新把国外先进技术转化为自己的技术创新能力，导致国内企业处在依赖跨国公司提供技术和不断引进技术的被动地位，这种状况不符合我国目前积极推动的实施创新型国家发展战略，因此应通过核准环节的把关作用来
44、提高利用外资提升我国企业的自主创新能力。三、外商投资核准申请报告的编写外商投资项目核准是国家投资主管部门对于外商投资行为从维护经济安全、合理开发资源、保护生态和环境、保障公共利益、防止出现垄断以及市场准入、资本项目管理等方面进行审核而依法做出的行政决定，是投资体制改革的重要内容。将审批制改为核准制，将原来审批外商投资项目建议书和可行性研究报告改为只核准项目申请报告。外商投资项目核准暂行管理办法对于项目申请报告的主要内容提出了规定，包括项目基本情况、采用的主要技术和工艺、对资源和主要原材料的需求、涉及公共产品或服务的价格、需要进口设备及金额以及出资方式和融资方案等，但不再要求阐述项目产品市场预测
45、、经济效益分析等内容。项目单位可以根据项目具体情况和需要，决定如何编制可行性研究报告，项目可行性研究报告不再由政府行政机关进行审批。根据核准的目的及有关规定，外商投资项目申请报告应该包括以下内容：1、申报单位及项目概况，包括：项目申报单位概况，主要包括项目申报单位的名称、注册地、法定代表人基本情况、主要经营范围、资产负债情况、以往投资类似项目的简要情况等内容；项目建设内容、规模及产品方案，主要包括项目建设地点、建设内容及规模、产品及技术方案；项目投资情况。投资估算、注册资本、各方出资额、出资方式、出资比例、资本金以外的资金筹措方案；经营期限、产品目标市场、计划用工人数、涉及的公共产品或服务价格
46、、出资方式、需要进口的设备及金额等；2、发展规划、产业政策及行业准入，包括拟建项目与相关规划、国家（地方）外商投资产业政策、相关行业准入标准的关系及满足情况，是否符合外商投资产业目录管理的规定；3、项目选址及土地利用，包括项目用地选址、场址土地权属类别及占地面积、土地性质、土地利用现状及相关规划情况、占用耕地概况、土地获取方式，土地利用合理性分析，,地质灾害及其他不利影响分析，拟建项目诱发地质灾害的可能性，拟建项目是否压覆矿床和文物，是否会对防洪和通航等产生不利影响等；4、技术方案及主要工艺流程，包括技术方案选择及主要工艺流程情况，主要设备方案选型及技术方案的先进性评价；5、资源开发及综合利用
47、，涉及资源开发的项目，分析拟开发资源的可开发量、自然品质、赋存条件、开发价值等，分析引进外资开发的必要性，评价是否符合资源总体开发、综合利用和可持续发展的要求；分析资源节约和综合利用方案的合理性，对节能、节水等措施进行分析评价。6、环境和生态影响分析，包括对环境和生态现状的阐述，项目对生态和环境的影响分析以及生态和环境保护对策分析评价；7、经济影响分析，从合理配置资源的角度，分析拟建项目所耗费的社会资源和对社会的贡献，评价投资项目的经济合理性以及对区域经济发展和国家经济安全的影响，是否可能产生垄断，是否符合资本项目管理的相关规定；8、社会影响分析，系统调查和预测拟建项目对项目所在地区可能产生的
48、社会影响与社会效益，分析预测项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，以及当地居民支持项目存在与发展的程度，分析项目与当地社会环境的相互适应关系，评价项目的社会可行性，提出协调项目与当地社会的关系，规避社会风险，促进项目顺利实施的措施方案。对于外商并购境内企业项目，如不涉及扩大生产及投资规模，不新占用土地、能源和资源消耗，不形成对生态和环境新的影响，其项目核准申请报告相关内容可以简化，但应重点论述以下内容：境内企业情况（包括企业现状、财务状况、资产评估和确认情况，并购目的和选择外商情况等）；外商情况（包括近三年企业财务状况、在中国大陆投资情况及拥有实际控制权的同行业企业产品或服务的市场占有率、
49、公司业绩等）；并购安排（包括职工安排、原企业债权债务处置）；并购后企业的经营方式、经营范围和股权结构；融资方案；中方通过并购所得收入的使用安排；有关法律规章要求的其他内容。报送国家发展改革委的项目申请报告应附以下文件：（1）中外投资各方的企业注册证（,营业执照）、商务登记证及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；（2）投资意向书，增资、购并项目的公司董事会决议；（3）银行出具的融资意向书；（4）省级或国家环境保护行政主管部门出具的环境影响评价意见书；（5）省级规划部门出具的规划选址意见书；（6）省级或国家国土资源管理部门出具的项目用地预审意
50、见书；（7）以国有资产或土地使用权出资的，需由有关主管部门出具的确认文件。四、外商投资项目的核准和管理按照外商投资产业指导目录分类，总投资（包括增资额）1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元及以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告，其中总投资5亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准。总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目必须由省级发展改革部门核准。外商投资项目不实行备案制。按核准权限属于国家发展改革委和国务院核准的
