1、行 政 不 作 为 案 例行 政 不 作 为 诉 讼 是 行 政 诉 讼 案 件 中 的 重 要 类 型 ， 所 有 的 行 政 诉 讼 案 件 都 可以 划 分 为 行 政 作 为 违 法 案 件 和 行 政 不 作 为 违 法 案 件 。 审 判 实 践 中 ， 大 多 将 行 政 主体 “拒 绝 颁 发 许 可 证 或 拖 延 颁 发 、 拒 绝 履 行 保 护 人 身 权 、 财 产 权 职 责 ， 不 发 给 抚恤 金 ”的 案 件 归 为 行 政 不 作 为 案 件 ， 在 判 决 时 ， 也 大 多 依 据 行 政 诉 讼 法 第 54 条 “被 告 不 履 行 或 者 拖 延
2、履 行 法 定 职 责 的 ， 判 决 其 在 一 定 期 限 内 履 行 ”的 规 定 来 进 行 判 决 。 然 而 ， 行 政 不 作 为 诉 讼 案 件 相 当 复 杂 ， 实 践 中 遇 到 的 行 政 不作 为 违 法 案 例 也 远 不 只 以 上 三 种 。 对 行 政 不 作 为 诉 讼 案 件 的 判 决 进 行 深 入 研 究 ，有 助 于 行 政 责 任 的 认 定 和 司 法 审 查 的 进 行 。 本 文 拟 对 以 下 二 个 问 题 进 行 探 讨 ， 分述 如 下 ：一 、 “不 履 行 法 定 职 责 或 拖 延 履 行 法 定 职 责 ”是 否 等 同 于
3、 “行 政 不 作 为 ”?行 政 不 作 为 与 作 为 是 非 此 即 彼 的 关 系 ， 对 于 何 为 行 政 不 作 为 ， 认 识 不 一 致 。普 遍 认 为 ， 行 政 不 作 为 是 指 行 政 主 体 有 积 极 实 施 法 定 行 政 作 为 的 义 务 ， 依 行 政 相对 人 的 申 请 能 够 履 行 而 未 履 行 或 者 拖 延 履 行 的 行 政 形 式 ， 不 作 为 既 是 行 为 方 式 问题 ， 表 现 为 不 作 出 一 定 的 动 作 ， 也 是 行 为 内 容 问 题 ， 当 行 为 在 行 为 方 式 上 有 动 作 ，而 实 际 内 容 却
4、表 达 不 作 ， 即 明 示 的 拒 绝 行 为 ， 仍 属 于 不 作 为 ， 将 行 政 诉 讼 法 第4、 5、 6 条 所 列 的 三 类 案 件 作 为 典 型 的 行 政 不 作 为 案 件 处 理 。 另 外 一 种 意 见 认 为 ，行 政 不 作 为 是 行 政 主 体 有 作 为 的 法 定 义 务 而 在 程 序 上 消 极 的 不 为 状 态 ， 虽 然 在 内容 上 是 不 为 ， 但 就 行 为 方 式 而 言 是 一 种 积 极 的 作 为 形 式 ， 只 要 行 政 主 体 作 出 了 一系 列 实 质 性 的 程 序 行 为 ， 即 表 现 出 积 极 的
5、作 为 状 态 ， 无 论 该 行 政 行 为 在 内 容 上 是作 为 或 还 是 不 作 为 ， 都 是 行 政 作 为 。 笔 者 认 为 ， 不 履 行 法 定 职 责 包 括 两 种 情 况 ：一 种 是 行 政 机 关 在 接 到 当 事 人 的 申 请 后 ， 在 形 式 上 给 予 了 答 复 ， 但 在 答 复 中 明 确拒 绝 相 对 人 的 申 请 ， 从 而 没 有 履 行 法 定 职 责 。 另 一 种 是 对 相 对 人 的 请 求 ， 既 不 答复 ， 也 未 实 际 履 行 而 达 到 “不 履 行 法 定 职 责 ”的 状 态 。 从 方 便 司 法 审 查
6、的 角 度出 发 ， 前 一 种 情 况 ， 不 宜 归 为 行 政 不 作 为 之 列 。 我 们 要 注 意 区 分 行 政 不 作 为 与 否定 性 行 政 行 为 的 界 限 ， 行 政 机 关 对 相 对 人 的 请 求 作 出 答 复 是 一 种 行 政 作 为 行 为 ，在 答 复 中 明 确 表 示 拒 绝 履 行 职 责 不 过 是 一 种 否 定 的 具 体 行 政 行 为 而 已 ， 因 为 行 政机 关 至 少 在 形 式 上 履 行 了 答 复 的 义 务 ， 根 据 行 政 原 理 ， 告 知 和 说 明 理 由 制 度 是 一种 基 本 的 行 政 程 序 制 度
7、 ， 只 要 行 政 主 体 尽 到 了 告 知 和 说 明 理 由 的 义 务 ， 即 使 告 知的 内 容 是 拒 绝 履 行 法 定 义 务 ， 也 是 一 种 行 政 作 为 行 为 。 至 于 此 种 作 为 的 形 式 ， 可以 是 口 头 的 ， 也 可 以 是 书 面 的 。 此 外 ， 对 于 这 种 明 示 拒 绝 履 行 法 定 义 务 的 情 况 ，把 它 作 为 行 政 作 为 案 件 处 理 ， 在 现 阶 段 更 有 利 于 原 告 实 现 司 法 救 济 。 根 据 我 国 现有 行 政 诉 讼 法 的 有 关 规 定 ， 对 行 政 机 关 作 出 的 决 定
8、 或 答 复 不 服 ， 可 以 提 出 撤 销 之诉 、 变 更 之 诉 或 赔 偿 之 诉 ， 人 民 法 院 经 过 审 查 ， 可 以 视 情 况 作 出 维 持 或 撤 销 判 决 ，并 可 同 时 判 令 被 告 重 新 作 出 具 体 行 政 行 为 ， 被 告 不 得 就 同 一 事 实 作 出 与 原 来 同 样内 容 的 具 体 行 政 行 为 ， 原 告 可 以 更 直 接 地 由 此 实 现 要 求 被 告 实 际 履 行 法 定 职 责 的诉 讼 目 的 。 因 此 ， 不 履 行 法 定 职 责 并 不 等 同 于 行 政 不 作 为 ， 不 履 行 包 含 有 否
9、 定 性行 政 作 为 的 内 容 。二 、 行 政 不 作 为 行 政 案 件 应 当 如 何 判 决 ?把 行 政 不 作 为 违 法 限 定 在 行 政 主 体 在 程 序 上 或 形 式 上 应 作 为 而 不 作 为 ， 就排 除 了 法 院 对 于 行 政 主 体 对 相 对 人 要 求 履 行 职 责 的 请 求 作 否 定 性 结 论 (通 常为 拒 绝 履 行 )的 行 政 作 为 行 为 作 出 强 制 履 行 判 决 的 情 况 ， 也 就 是 说 ， 对 于 行 政 主体 明 示 拒 绝 履 行 法 定 职 责 的 行 为 ， 人 民 法 院 不 作 为 强 制 履 行
10、 的 判 决 。 但 对 于 行 政主 体 在 程 序 上 或 方 式 上 应 作 为 而 不 作 为 (即 通 常 的 不 予 答 复 行 为 )， 人 民 法院 判 决 在 一 定 期 限 内 履 行 的 内 容 应 当 如 何 呢 ?目 前 主 要 有 三 种 不 同 观 点 ， 即 ：原 则 判 决 说 、 具 体 判 决 说 和 情 况 判 决 说 。 原 则 判 决 说 认 为 ， 强 制 履 行 判 决 的 内 容只 能 是 要 求 行 政 主 体 在 一 定 期 限 内 履 行 法 定 职 责 。 而 不 能 对 行 政 主 体 如 何 履 行 职责 提 出 要 求 ， 否 则
11、 即 有 司 法 权 侵 入 行 政 权 之 嫌 。 具 体 判 决 说 认 为 ， 强 制 履 行 不 但应 当 包 括 要 求 行 政 主 体 在 一 定 期 限 内 履 行 法 定 职 责 的 程 序 内 容 ， 还 应 包 括 履 行 事项 、 履 行 要 求 及 履 行 数 额 等 具 体 内 容 ， 否 则 会 影 响 诉 讼 效 益 ， 导 致 重 复 诉 讼 。 情况 判 决 说 则 认 为 ， 不 同 的 行 政 不 作 为 违 法 需 要 不 同 的 履 行 判 决 内 容 ， 通 常 对 涉 及给 予 第 三 人 设 定 义 务 或 涉 及 行 政 自 由 裁 量 权 的
12、 不 作 为 ， 应 采 用 原 则 判 决 说 ;对涉 及 给 予 相 对 人 受 益 性 的 、 羁 束 性 的 行 政 不 作 为 ， 应 采 用 具 体 判 决 说 ， 对 相 对 人申 请 不 合 法 ， 而 行 政 主 体 未 答 复 的 ， 只 能 采 用 原 则 判 决 说 。但 笔 者 认 为 ， 对 于 行 政 不 作 为 案 件 的 判 决 内 容 关 系 到 司 法 权 对 行 政 权 监 督的 广 度 和 深 度 ， 而 这 一 点 完 全 可 以 由 立 法 明 确 加 以 规 定 。 我 国 行 政 诉 讼 法 第 54 条只 是 笼 统 地 规 定 判 决 履
13、行 ， 而 没 有 对 履 行 的 内 容 作 出 明 确 说 明 ， 我 们 应 从 行 政 审判 的 实 际 和 我 国 行 政 诉 讼 制 度 的 最 终 目 的 来 考 虑 判 决 。 现 阶 段 ， 我 国 行 政 审 判 与其 他 诉 讼 相 比 相 对 滞 后 ， 行 政 相 对 人 权 益 受 到 侵 害 的 现 象 较 严 重 ， 而 行 政 救 济 程序 制 度 又 不 完 善 ， 在 这 种 情 况 下 ， 司 法 救 济 就 要 建 立 一 种 为 行 政 相 对 人 的 权 益 提供 保 障 ， 在 相 对 人 权 益 受 到 违 法 行 政 行 为 侵 害 时 随
14、时 给 予 全 面 而 有 力 的 保 护 。 对行 政 不 作 为 违 法 ， 应 当 允 许 法 院 在 适 当 情 况 下 作 出 具 体 履 行 内 容 的 判 决 ， 以 避 免原 告 就 同 一 事 由 再 次 起 诉 。 因 此 ， 对 所 有 行 政 不 作 为 案 件 只 能 判 决 行 政 主 体 在 一定 期 限 内 履 行 法 定 职 责 的 原 则 判 决 说 是 不 符 合 审 判 要 求 的 。 具 体 判 决 说 则 又 过 分绝 对 ， 没 有 考 虑 到 行 政 不 作 为 案 件 的 复 杂 性 与 多 样 性 。 毕 竟 ， 司 法 审 查 只 应 在
15、一定 范 围 内 对 行 政 行 为 进 行 全 面 审 查 。 情 况 判 决 说 从 不 作 为 的 不 同 内 容 来 进 行 分 类判 决 ， 忽 视 了 原 告 的 诉 讼 请 求 。 综 上 所 述 ， 具 体 到 审 判 实 践 中 ， 对 行 政 不 作 为 案件 的 判 决 应 根 据 原 告 的 不 同 诉 讼 请 求 作 出 适 当 的 判 决 ： 一 、 如 果 原 告 提 出 的 是 确认 之 诉 ， 即 原 告 只 要 求 确 认 被 告 有 行 政 作 为 义 务 ， 则 判 决 时 可 宣 告 被 告 有 作 为 义务 ， 并 责 令 被 告 在 一 定 期 限
16、 内 履 行 程 序 上 的 义 务 。 二 、 如 果 原 告 提 出 的 是 履 行 之诉 ， 要 求 被 告 实 际 履 行 法 定 职 责 ， 经 过 审 查 ， 认 为 原 告 请 求 符 合 条 件 ， 被 告 履 行有 实 际 意 义 且 在 客 观 上 能 够 履 行 的 ， 可 以 作 出 宣 告 被 告 应 当 履 行 法 定 职 责 ， 并 要求 被 告 作 出 具 有 实 际 内 容 的 履 行 判 决 ;判 决 时 被 告 已 经 不 具 有 履 行 法 定 义 务 的可 能 性 ， 或 者 强 制 履 行 判 决 会 对 原 告 造 成 不 利 后 果 ， 原 告 可 变 更 诉 讼 请 求 ， 提 出赔 偿 之 诉 ， 可 判 令 被 告 赔 偿 损 失 ， 如 果 原 告 坚 持 原 来 的 诉 讼 请 求 ， 要 求 被 告 履 行法 定 作 为 义 务 ， 则 可 驳 回 起 诉 。 三 、 如 果 审 查 原 告 申 请 合 法 ， 被 告 有 作 为 义 务 ，则 可 判 决 被 告 在 一 定 期 限 内 履 行 作 为 义 务 ， 原 告 的 其 它 诉 讼 请 求 予 以 驳 回 。 四 、如 果 审 查 原 告 申 请 不 合 法 ， 被 告 没 有 作 为 义 务 的 ， 判 决 驳 回 诉 讼 。
