1、关于上海财税“大集中”规划的思考,IBM中国公司业务咨询服务部2005年2月 上海,“大集中”需要考虑的方面,信息技术的支持,“大集中”的目标,项目管理,变革管理,业务创新与变革,“大集中”对税收业务的影响是都首当其冲的。“大集中”模式为规范依法治税行为、提高纳税服务水平、进一步发挥税收在宏观经济中的作用、促进财政体制改革等业务创新和业务变革方面提供了怎样的契机是首先需要考虑的问题。,经验告诉我们，集中式的信息系统建设无论在系统架构、处理性能、还是系统安全、硬件设施等各方面都比以前分散式系统（地市级集中或者区县级集中）提出了更高的设计要求，因此如何根据业务目标规划设计应用系统和技术架构是需要重
2、点考虑的方面。,“大集中”系统的建设是一个周期长、情况复杂的系统性工程，如何组建高效的项目组织、采用规范的项目管理方法和软件开发方法、协调项目的各种资源、降低项目风险并保证项目最终成功又是一个重要的方面。,由信息系统建设所及其带来的业务变化、组织结构调整（包括信息技术部门和整个税务机构）必然会对广大税务干部造成冲击，如何在税务系统内从上至下统一思想，树立对“大集中”建设目标一致的认识，齐心协力完成项目也是需要关注的方面。,2,业务创新和变革（财政）,1994年，我国推出财政、税收的配套改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，成为由“行政性分权” 向“经济性分权” 的一个里程碑式的转折
3、点。在“分税制”取得一定成效的同时，也出现不少问题，尤其是没有建立规范的转移支付制度，拉大贫富地区的差异、财政预算外资金管理漏洞、财政支出管理等问题比较突出。应当说，信息技术的进步为财政业务变革乃至体制改革创造了前所未有的机会，网络技术与系统能力提高所带来的集中化处理程度的跨越，为改变原先业务操作方式，堵塞财政管理工作中的漏洞、建立透明、公开的管理体制以及树立政府形象提供了技术上所有的条件。财政预算管理以及支出管理是国家财政的两大关键职能，以下就“大集中”给这两个方面带来的影响做一些探讨。首先，集中式的应用和信息处理能够对财政预算管理的编制、执行、分析、考核各方面加以改进。结合税费改革以及部门
4、预算编制改革等措施，集中的预算信息处理为在预算编制过程中，清理预算外资金、提高预算数据的准确性和预算审批效率带来很大的帮助；税收业务管理水平以及信息化程度也在不断提高。作为财政预算编制时需要重点考虑的一个部分，税收计划是反映各级财政预算收入的一个关键指标。税收管理系统与财政预算管理系统的集中程度越高的，越有利于实现各级财税之间的信息共享，也更有利于编制科学、准确的财政预算；预算在执行过程中不可避免会出现各种调整，“大集中”的财政信息处理能够及时反映各级财政部门对预算的调整情况，加强对预算执行的跟踪，这样能够提高预算管理的透明度。预算管理是一个滚动的过程，需要在预算管理的后期对整个预算工作执行情
5、况进行有效的分析、对预算执行的单位部门进行必要的考核，目的是对下一财年的预算工作作出有效的预测。显而易见，基于集中的预算管理数据所进行的预算分析和考核一定比数据散落在各处的效果要好。,3,业务创新和变革（财政）,其次在财政支出方面，我国已经有部分地区开始实行财政（国库）集中支付，对其进了非常有益的尝试。IBM认为国库集中支付这项业务变革是加强财政资金的集中管理、防止财政资金体外运行的有效手段。在具体落实国库集中支付这项措施时，IBM认为还需要深入考虑以下几个方面：国库集中支付集中到哪个层级。我国的财政体系分为五级，基本每一级都有自己的国库，那么集中支付到底由哪一级财政进行集中管理。理论上讲，集
6、中程度越高，对财政资金支出的监控力度也越大，但是这是需要寻求一个可行性的平衡点。从目前税务机关提出走省级集中和全国集中两级集中的思路看，财政的国库集中支付要实现一步到位阻力不在于技术手段，而在于各级政府多年形成的观念。因此，以市级集中或者省级集中为突破口，借助地方政府的管理力度，并充分利用国库、商业银行之间建立好的结算体系实现国库集中支付是可以考虑的途径之一；国库集中支付应考虑与部门预算以及政府采购行为紧密结合，使财政资金计划、调拨都与预算挂钩，尽可能避免某些暗箱操作；从财税一体化的角度考虑，以往财政工作的效率相对较低，因此，在实现国库集中支付时应注意财政与税务之间及时的数据交换，尽可能使财税
7、集中程度提高到同一个较高的等级上；以上是提出一些集中式的应用与信息处理所引发对财政业务的思考，即说明了集中程度提高后给业务带来的好处，同时也有许多问题值得去深入考虑。从IBM为政府机构，特别是税务机关服务的先例来看，理顺业务思路，树立明确的业务发展目标、甚至是改革目标，对后续的信息系统建设具有深远的指导意义。,4,业务创新和变革（税务）,税务系统的信息化建设正朝着“一体化”和“高度集中”的方向发展，这是顺应信息网络技术飞速发展的潮流、符合社会各部门信息化建设的总趋势的方向。大集中是一个技术实现手段极大进步的举措，信息技术的进步又给税收业务管理的进步带来的契机，主要表现为以下几点，目标是要做好“
8、科技管理”这篇大文章。税收业务重组：区别于现行基层税务机构全职能的情况，“大集中”模式要求将税收业务在组织结构纵向上进行重组，在专业化分工的同时减少执法随意性现象；规范、优化业务流程：集中式的应用处理要求税务机关首先规范业务操作，提高业务流程和表证单书的标准化程度；加强流程之间的紧密耦合以及逻辑校验关系，减少由此造成的税收漏洞；提高对纳税人纳税行为和税务干部执法行为的监控力度和透明度；业务创新：先进的技术手段和高度的应用与数据集中为优化纳税服务、降低纳税人遵循成本（同城通办模式）提供了条件；利用网络技术与银行、海关、工商实现电子化的信息传递，降低传统依靠纸质票证流转的时延和成本；数据分析与利用
9、：高度集中的税收数据为税务机关更全面地分析税源和税收收入提供了数据基础，同时为实现信息共享与决策支持提供了有利的条件。大集中首要的任务是对税收业务进行梳理，尤其对于上海国、地税业务联系比较紧密的情况。在分析业务时，应注意到国、地税业务的共性与差异，即对于国地税所有税种，在进入申报流程后所进行的缴款、对帐销号、计会处理是基本类似的；同时，对与增值税纳税人从认定、防伪开票、交叉稽核到出口退税，这些业务又是国税部门所特殊的。而地税部门具有管理的税种多，征收方式多异的特点。因此，应严格分析业务流程的功能，注意流程之间的整合与数据传递。,5,信息技术,要实施大集中的税收信息系统，在信息技术方面首先应在充
10、分理解业务目标的基础上，建立强壮的、易扩展的系统总体架构，确定系统所要选用的技术路线。IBM在广东地税、北京地税和河北地税实施的经验说明，如果在系统实施前缺少对应用系统必要的和详尽的总体论证与规划，在后期的实施过程会出现大量的重复建设或者难以继续实施下去的局面，使整个系统的建设无法按时、高质量地完成，给税务机关和开发商都造成很大的损失。IBM在参与税务机关信息化建设中经常遇到的一个问题就是税务机关应该有哪些应用系统，这些应用具备什么功能。根据国家税务总局税收信息化建设文件的指示，税务机关对总局提出的“税收征管信息系统”、“行政管理系统”、“外部信息系统”以及“决策支持系统”这四大应用系统已经比
11、较明确，但对这四个应用到底应完成哪些业务功能并没有一个清晰的、统一的认识。IBM认为系统功能的划分应从业务本身出发，业务的特性已经基本决定功能应属于哪个应用系统的范围，这有基本原则可循。同时，还需要注意的是，系统功能划分与税务机关所选择的技术路线有一定的关联，因此，需要具体情况具体分析。税务机关在设计应用系统的系统架构时必须考虑清楚系统的可扩展能力和整合能力。税务机关的信息系统建设往往从核心的征管系统开始，再逐步建设其他信息系统。考虑到各个应用系统处理的业务功能都有必然的内在联系，因此系统与系统之间需要实现流程和数据的整合，这要求各个系统在总体规划时就要注意技术路线的选取，避免因技术路线选择不
12、当造成系统整合能力差、信息无法共享的状况。,6,信息技术（续）,税务机关信息系统建设应突出整合这个概念。从IBM的经验来看，税务机关对核心征管信息系统的改造的余地比较大，相对而言，总局统一下发的金税系统可变动余地较小。因此在若干系统并存的情况下，采用科学合理的系统整合技术，将各个应用系统有机的串接起来，保证业务流程的自动化和完整性是应用系统设计中非常重要的一个方面。税务信息系统建设不断向更高的集中程度迈进，随之而来的是对系统和数据安全性的需求日益迫切。要满足这样的需求，不仅需要应用系统在技术架构的设计上考虑高可靠性方案，同时，还需要注意在出现不可抗情况下应用和数据的恢复能力，这时，灾备方案又是
13、集中之后必须要考虑的。集中式的应用系统对资源的要求肯定比分散式系统高。以纳税人数量、若干年内增长率、所缴纳税种、申报数据量、系统可能的并发数等为基础，科学合理地分析正常情况下交易的处理量以及征期高峰可能出现的极限情况，来推算集中式系统所需具备的处理性能、存储容量和网络资源，确保税务机关对资源的投资是合理有效且能够满足未来一段时间的应用。应用和数据集中程度的提高也对系统的可靠性提出了更高的要求。保证系统可靠性需要对支持系统运行的网络、系统软件、硬件平台、存储等各方面运行状况进行监控，做到及时发现问题，及时解决，确保税收信息系统，尤其是核心征管系统能安全可靠地支持业务运作。,7,项目管理,“大集中
14、”信息系统建设项目是覆盖业务流程、软件、硬件、基础设施建设等多方面内容的系统工程，项目建设涉及面广、建设周期长、投资额高且各个组成部分是紧密关联，因此建立一个高效、严密项目管理机构是对项目工作进行统一管理和协调，确保组织的项目运作更为有效的重要措施。通常IBM建议税务机关的高层领导直接参与项目管理组织的工作，对项目进行过程中的重大问题作出快速的决策。象“大集中”这样大型系统建设是需要包括税务机关、咨询机构和开发商等几方协同参与的工作。而税务机关在其中又扮演非常重要的角色，从业务流程整理、需求分析到测试、验收都需要税务人员的大力参与与配合，这是项目成功的关键因素之一。税务机关在组织内部资源时一定
15、要注意如何发挥业务部门和信息技术部门的特长，综合各个层级的人员，为系统建设提供全面的指导。大型系统的开发必须引入先进软件开发和管理方法，目的不仅是要规范项目行为，包括项目计划的制定、跟踪、项目文档组织等；而且是要切实降低项目风险，保证软件开发的高质量。在大型软件系统开发过程中，必须对每个里程碑进行严格控制，包括一些通常不为人重视的工作， 如数据切换、验收测试等。经验告诉我们系统按时成功上线离不开对每一个项目细节的管理和控制，不能存在任何想当然的情况，否则将对系统实施产生不利甚至致命的后果。,8,变革管理,信息技术的运用以及信息系统的实施往往是作为一个组织提升业务管理水平的切入点，配合信息化建设
16、同步进行的工作还包括业务流程优化、组织结构调整等内容，因此信息系统建设给人员带来的影响将是全方位。集中式系统的建设和部署首先会使税务机关信息技术部门的组织结构发生变化。系统集中程度的提高减少了原先基层信息技术人员系统维护的工作量，但却大大增加了上级税务机关信息技术人员的责任感和工作负荷。税务机关信息技术部门必须要考虑在保持自身核心能力的同时做到“有所为，有所不为”的问题。综上所述，小到系统操作习惯，大到组织结构变化，会给整个税务系统的人员带来冲击，税务机关的领导层必须清楚地认识到这一点，处理不好，会给系统实施造成很大的阻碍，乃至无法达到当初预定的目标。税务机关领导层应认识到宣贯的重要性，配合集
17、中式系统的建设，加强宣传和沟通工作，消除各级机构的疑虑和困惑，明确他们的职责和任务，在全系统内部树立对信息系统建设目标统一的认识。只有获得各级税务机关的支持和配合，才能使“大集中”建设顺利推进并获得最终成功。,9,上海财税“大集中”规划与实施应关注的方面,上海财税在实施重大系统时“规划先行”的做法是值得推崇的。考虑到上海财税准备在明年2季度之前新系统上线且开发系统的时间在一年左右，这样留给规划的时间就比较紧张，可能只有两到三个月。因此，客观地讲，选择经验丰富的咨询方是确保在较短时间内高质量完成规划工作的有力保障。IBM认为上海财税的规划工作既要有广度也要有深度。广度是指税务信息系统是一个有机的
18、整体，不可能完全割裂开来就某个系统做规划做实施，因此规划工作是要考虑到信息系统的联系以保证全面性。深度是指就上海财税下一步即将要实施的系统征管系统，做深入详细的规划。IBM认为将本次规划工作与后续实施作为一个整体考虑是更好的方法。上海财税要实施“大集中”，主要有两条路可以走。一条是相对保守的做法，即在原有系统的基础上进行改造，这样做的好处是风险较小、时间相对容易控制；缺点可能是系统的先进性和扩展性较弱。另一条是象广东地税一样，完全将原有系统推翻重来，这样做的好处是保证系统能够完全按照新的业务需求实施、能够采用更好的系统架构等；缺点是风险相对较大。IBM在这里抛砖引玉，将“大集中”规划和实施中的
19、关键问题提出来与上海财税共同思考。,10,国内经验,在中国，国家机关邀请外资咨询机构提供咨询服务是近年才有的。广东地税是IBM在中国提供税务咨询服务的第一个客户。北京地税也邀请IBM以监理的身份参与征管系统建设项目。IBM为河北地税提供系统规划和优化实施的咨询服务。IBM还为中国国家税务总局金税工程三期的总体规划提供了建议和意见。,11,广东省地方税务局（一期）,项目内容广东省地税信息系统“大集中”工程总体规划。具体内容包括：现状分析业务概要设计信息系统概要设计信息系统详细设计技术设施详细设计实施计划可行性分析项目安排10名高级顾问和合伙人。项目时间为2002年4月至8月。,12,广东省地方税
20、务局（二期）,项目内容广东省地税信息系统“大集中”工程中核心征管系统开发。IBM公司是项目的总承担方，具体承担的责任包括：项目总体管理和监理核心系统总体设计项目过程中的技术支持中软是具体的开发商。项目安排IBM提供2名资深项目经理，3名高级顾问和1位高级合伙人。项目时间为2003年3月起，历时16个月。,13,北京市地方税务局,项目内容北京地方税务综合服务管理信息系统项目。IBM在北京地税项目中提供项目管理咨询、质量监督和相关技术咨询。具体包括：负责提供和制定北京地方税务综合服务管理信息系统项目管理规范并协助监督执行，以便未来的各个子项目能在同样的流程和管理规则下组织实施；利用IBM全球服务方
21、法论智能资产，针对北京地税综合服务管理信息系统项目的具体需求，设计项目实施方法；北京地税授权IBM负责对地税综合服务管理信息系统项目实施过程进行监管；负责地税综合服务管理信息系统项目相关的技术支持与管理咨询工作；在北京地税的授权下，指导项目主承建方，完善已有的总体设计规划和实施方案。项目具体开发商为清华同方。项目安排IBM提供1名资深项目经理和2名高级顾问。项目时间为2002年10月起，历时14个月。,14,河北省地方税务局,项目内容：评估河北地税应用系统建设，并提出优化与规划建议评估征管系统应用架构，并提出优化建议评估、优化税务管理系统应用架构规划行政管理系统规划外部信息交换系统规划决策支持系统规划河北地税未来三年信息系统的整体架构评估河北地税信息话基础设施建设，并提出优化与规划建议网络建设系统硬件平台，包括：数据库服务器、应用服务器、存储设备的容量、可靠性、存储方式、规划近期数据库服务器的处理需求、规划近期应用服务器的处理需求系统软件平台，包括：操作系统的性能及安全（NLB、HA等）、Oracle数据库系统的性能及安全、优化现有软硬件资源配置数据备份方案河北地税省局信息中心机房设备配置建议评估信息化管理，并提出优化建议项目管理运维管理实施计划规划河北地税税务信息系统实施工作的大致时间表、资源投入、资金投入,15,
