1、农民工工资现象 一、治理拖欠农民工工资的法治化之路的必要性 拖欠民工工资的问题一直不能得到根治，原因有多方面。我国实行城乡隔离的二元户籍制度、劳动力市场供大于求、行业违规操作、法律、法规不完善；执法部门监督不力；保障措施不到位；农民工自身法律意识不强等原因。而现行法律法规不完善，立法对拖欠工资行为缺乏强力制裁措施、执法部门监督不力和保障措施不到位是导致拖欠民工工资问题非常重要原因。拖欠农民工工资的不仅在于损害了农民工本人的合法权益，影响到农民工家庭的生活。随之而来的危害是，此类纠纷易引起农民工集体上访和群体性事件发生；有的甚至导致了恶性案件的发生，严重影响到社会的稳定，对社会治安构成潜在的危机
2、。依法解决拖欠农民工工资问题，关系社会的公平正义与和谐社会的建立。在以往农民工工资清欠行动中，主要采取的是行政手段，而仅依靠行政手段并不能从根本上解决农民工工资拖欠“顽症”，问题的彻底解决需要有法律的保障，充分运用法律手段是治理拖欠农民工工资的根本途径。 二、通过立法保障农民工合法权益 我国尽管通过行政手段为农民工清回数以亿计的被拖欠工资，取得了一定效果，而立法相对滞后的现象应该引起反思。“有法可依”凸显了立法在建构法治拖欠农民工工资方面的重要性和紧迫性，事实上立法也的确一直成为中国法治建设的重心所在。我国立法对农民工工资的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，虽然国务院有关部门
3、先后下发了一些个文件、规范，现有待提高立法层次。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决拖欠农民工工资问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施： （一）制订劳动合同法立法。由于农民工有其特殊性，用工单位和农民工一般不签劳动合同，是导致频频发生拖欠农民工工资无法受到法律的保护的原因。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同
4、管理，全国人大常委会应制定劳动合同法，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。 （二）修订建筑法的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订建筑法。重点增加和修改以下条款：（1）制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳
5、保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。（2）规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保函，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。（3）制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级，情节严重的注销资质证书。
6、（4）加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款，难以有效制约拖欠行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度，加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任，应在建筑法中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。 （三）制定工资支付条例。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定了法律基础。制定工资支付条例可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严重惩罚性法律责任。
7、制定工资支付条例是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。 （四）刑法将恶意拖欠工资确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在刑法中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将刑法中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过刑法将恶意拖欠行为明确规定为
8、犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。 （五）加大地方性法规的立法力度。我国立法法第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工
9、工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。 三、执法保障有关法律得到有效的贯彻实施 逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动
10、用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。 四、农民权益保护的法律援助机制 为切实保护农民工应有的权益，尽快建立和落实农民工法律援助制度。各部门应充分运用法律手段，通过积极开辟农民工“绿色通道”，为农民工提供解
11、决拖欠工资的法律援助，帮助解决农民工解决拖欠工资维权纠纷。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件可以采取先予执行等措施；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费，请律师费，旅差费，证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围。判决生效后对一些故意拖欠不履行判决给付义务的，执行中应按银行同期贷款利率的二倍标准支付迟延履行金。司法行政部门应加大普法律宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不应仅仅对本市居民
12、提供法律援助，法律援助中心也应外来的农民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，可以会同建设行政部门推行农民工劳动合同公证制度。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拨。 总而言之，依法彻底治理拖欠农民工工资，就需要把进行相应的立法、强化执法和建立对农民权益保护的法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好地维护，对促进社会和谐和经济健康发展，具有非常重大的现实意义 由于我国经济的二元结构以及农民工在劳动力市场上
13、的弱势地位，农民工的权益保障始终没有得到很好的落实，其劳动权益受到侵害的现象突出表现在劳动报酬和劳动保护等方面，亟需研究如何从根本上得到更好地解决。 一、农民工工资和劳动保护工作现状 改革开放以来，党中央和国务院十分重视劳动者的权益保护，制定了一系列保护劳动者的法律、法规，并采取了相应的措施。随着农民大量进入城镇务工，农民工的劳动权益保护问题也日益引起党中央、国务院和各级党委、政府的高度关注，政府各职能部门积极开展工作。劳动保障部门在国务院的统一部署下，按照职责分工，通过建立一系列保障制度，并实施相应的维权措施，为解决农民工工资和劳动保护方面问题发挥了作用。 在工资方面。一是初步建立了工资宏观
14、指导体系。在全国30个省、自治区、直辖市（除西藏以外）建立了工资指导线制度;在全国140个大中城市建立了劳动力市场工资指导价位制度。这些制度对引导企业合理确定和调整各类劳动者的工资水平具有重要意义，也为解决农民工工资问题奠定了基础。二是开始探索建立适应市场经济要求的企业工资决定机制。目前全国已有29万多户企业实行了工资集体协商。实行工资集体协商制度，使劳动者能够依法参与企业的工资决定，正当维护自己劳动报酬合理增长的权益。这种制度现在涵盖了农民工，也是今后解决农民工工资问题的重要手段。三是建立并完善了最低工资保障制度。目前全国31个省、自治区、直辖市均按制度要求颁布了当地最低工资标准，并根据经济
15、发展水平和物价状况，建立正常调整机制。同时，有23个省市发布了小时最低工资标准。最低工资保障制度覆盖的是全体劳动者，当前对维护农民工最基本的劳动报酬权益尤有重要意义。四是加强监察执法，从解决拖欠农民工工资问题入手，探索建立长效机制。各地通过进一步强化劳动监察，开展专项检查，加大普法宣传力度，在全社会初步形成了联合有关部门综合治理企业拖欠、克扣农民工工资的氛围。特别是针对建筑行业拖欠农民工工资严重的现象，2021年9月，劳动保障部会同建设部共同下发了建设领域农民工工资支付管理暂行办法。2021年4月，劳动保障部、建设部和全国总工会联合下发了关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知，对建筑企业工
16、资支付、劳动合同管理等行为提出了规范意见。与此同时，劳动保障部正在指导各地探索建立预防拖欠工资的长效机制，包括工资支付保障制度（欠薪保障制度）、工资支付监控制度（欠薪报告制度）和劳动保障守法诚信制度，从源头上预防、治理拖欠农民工工资问题。截止到2021年2月4日，全国已偿还建设领域拖欠的农民工工资333.7亿元（为拖欠总额的99.1%）。 在劳动保护方面。一是依据有关法律法规，国家安全生产监督管理总局和劳动保障等部门开展了多次专项检查，查处了一批生产安全责任事故和侵害劳动者（其中大多为农民工）休息休假等权益的案件。二是加大对非法使用童工行为的打击力度。根据国务院2021年颁布的禁止使用童工规定
17、，劳动保障部近年来开展了多次专项检查，使非法使用童工（绝大部分为农村少年儿童）行为得到有效遏制。三是通过劳动保障监察人员加强劳动保障监察日常巡检、举报专查和集中专项检查，重点查处企业违法强迫农民工加班加点的行为，保障农民工的休息休假权益。此外，在保护女职工和未成年工合法权益的执法检查，在指导推动各行业通过制定合理的定员定额等劳动标准工作，也开始延伸到以农民工为主体的行业、企业和岗位。 二、农民工工资和劳动保护方面存在的主要问题 农民工工资方面最大的问题，是农民工在辛勤工作之后，不能保证按时、足额地拿到自己应得的劳动报酬。目前，农民工的工资被用人单位、包工头拖欠的问题仍然没有根本解决。据北京市调
18、查，2021年，全市建筑业有70万进京施工的农民工队伍，被拖欠的工资总额高达30亿元，人均被拖欠4000多元。深圳市调研显示，2021年底，对全市用人单位工资支付大检查的2838家企业中，有欠薪行为的为653家，比例高达23%，欠薪达一亿多元，涉及员工10多万人。值得注意的是，在国家对农民工工资拖欠问题高度重视，采取了一系列强力措施解决的情况下，拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。国家统计局2021年所做的一项调查显示，解决工资拖欠问题仍是进城就业农民工最迫切的要求。 克扣、拖欠农民工工资以至欠薪逃匿等行为，不仅直接损害了劳动者的生存权益，而且恶化了经济环境，威胁社会稳定，成为
19、构建和谐社会的极大隐患。 （二）多数农民工经常加班加点工作，其工资却不能正常足额领取 农民工普遍从事城里人不愿从事的劳动岗位，劳动强度非常大，劳动时间也很长，最基本的休息权不能得到有效保证。劳动保障部2021年组织的调查表明，农民工平均每周工作时间为46小时。国家统计局2021年所做的调查显示，有些地方，农民工每天工作时间在11个小时左右，每月工作时间在26天以上。珠江三角洲的农民工每天工作12至14小时者占46%，没有休息日者竟占47%。另据一项调查，在建筑业中，农民工每天的工作时间大约是10至12个小时;深圳多数工厂的农民工每月工作26天以上，每天平均工时在11小时左右，均超出国家规定的工
20、作时间。 不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，大多数情况下，不得不靠加班加点。尽管调查中农民工为了挣钱，同意加班加点，但得到加班工资的并不多。据调查，在可拿加班工资的农民工中，从未拿过的占54%，有时拿过的只占20%。国家统计局的调查显示，农民工中76%的人在节假日加班未享受过国家规定的加班工资。 （三）农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣，在频繁发生的生产安全事故中是主要受害者 农民工大多从事体力劳动，城里人不愿干的重、脏、苦、累、险等工种，如施工作业、井下采掘、化工有毒有害、酒店服务、环卫清洁等岗位，都是以农民工为用工主体。有的企业经营者为了减少成本，在有毒有害岗位大量使用农
21、民工，不进行必要的安全培训，不配备必需的安全防护设施和用品，造成农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中，致使其发生职业病和工伤事故的比例高，尤其是经常面临重大特大伤亡事故频繁发生的危险。据宁夏回族自治区总工会调查，在建筑行业，用人单位提供劳动保护用品的只占39%，时而发一些劳动保护用品的占28%，从未发过劳动保护用品的占24%。目前，我国患职业病人数超过50万人，其中农民工占一半以上。广东省总工会调查表明，非公有制企业发生工伤事故，农民工占伤亡总数的80%以上。屡次发生的生产重特大安全事故，失去生命的主要是农民工群体。2021年北京市建筑行业发生的生产安全事故中，受伤者85%是农民工
22、。 （四）农民工工资增长缓慢，工资水平普遍偏低 改革开放以来，我国经济取得了快速发展，年均gdp以10%左右的速度增长。与之相适应，城镇职工平均工资收入也由1980年的人均762元增加到2021年的16024元，增长了21.02倍。但农民工的工资收入水平却没有得到相应的增长。以农民工人数较多的广东省为例，与珠江三角洲年均20%多的gdp增速比较起来，农民工的工资近十几年来几乎没有什么变化。国务院发展研究中心一份报告显示，最近12年来，珠江三角洲外来农民工月平均工资仅增长了68元。这说明农民工未能很好分享企业效益增长和国民经济发展的成果。 由于农民工工资增长缓慢，以及大多数农民工在低端劳动力市场
23、就业，导致农民工工资水平普遍较低。表现在三个方面，一是工资标准较低。据2021年有关调查，西部地区一些企业农民工的工资收入月平均为500元左右。在经济较为发达的东南沿海，如珠江三角洲地区，农民工月平均工资绝大多数在600元左右，长江三角洲地区略高一些，大约在650至750元之间。二是同岗不同酬的现象比较普遍。一些用人单位包括国有企业，农民工在同样岗位上从事同样工作，由于身份不同，其劳动收入与同岗位的城镇职工相差近一倍左右。三是部分企业将最低工资标准作为支付标准，按其确定所有农民工的工资，明显压低了农民工应有工资水平。如广东省东莞市农民工每月500元的收入相当普遍，与当地最低工资标准大致相同。还
24、有一些农民工的实际收入达不到当地最低工资标准，如深圳市部分农民工工资低于当地最低工资标准（610元/月）。 三、原因分析 当前农民工工资和劳动保护方面出现的问题，是与我国经济社会结构存在的深层次矛盾紧密相关联的。在农村富余劳动力逐步成为劳动力供给的主要来源的大趋势下，由于劳动力市场的供过于求，使得他们在就业市场上处于先天的弱势地位，其劳动权益很容易受到侵害。在用人单位特别是雇主用人行为不规范和追求超额利润的情况下，不可避免地存在着引发农民工工资和劳动保护问题的因素，归纳起来，主要表现在以下四方面： （一）歧视农民工的观念比较严重 从理论和法律上讲，农民也是社会成员中的一员，与从事其他职业的劳动
25、者一样，具有平等的社会地位，并不低人一等。但是，在现实生活中，农民的名义社会地位与实际社会地位相差较远。农民在社会职业结构中实际处于最低层。鄙视农民、歧视农民工的观念意识还具有一定的社会基础。在城市里，农民工被一些城里人看成“盲流”，得不到作为公民应有的基本尊重。在一些企事业单位的管理者思想深处，存在着农民工不应与城镇职工享受同等权益和待遇的意识;少数非公企业经营者、私营企业主甚至将其当成随意盘剥的对象。在城市的公共服务、公益单位，一些工作人员在向公众提供服务时，对没有城镇户口者强化区别对待，不能一视同仁。在某些政府管理机关，个别领导者和工作人员也无视农民工对城市建设的贡献，错误地强调给农民工
26、平等待遇会加重城市管理成本和难度，错误地认为政府治理企业欠薪，敦促企业改善劳动条件，会影响当地的投资环境和地方财政收入，等等。 （二）劳动保障法制建设滞后，执法力度不足 一是劳动保障法制不健全，立法层次较低。虽然现行的劳动保障法律法规和相关政策对劳动者的合法权益作了许多规定，却未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护，为他们提供便捷有效的保护措施和手段。而且，现行涉及工资支付、劳动合同的具体规定只是部颁规章，立法层次较低;这些规章由于无上位法的依据，对工资支付、劳动合同签订、争议处理及违法责任的追究等问题作出具体规定受到限制。同时，在现行的法规政策中还存在的限制农民工的歧视性条款也有待
27、进一步清理完毕。 二是现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上，对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正，对仍未改正行为没有进一步的处罚措施。在工资支付方面，对拖欠、克扣工资等行为，只是设定了50%到一倍的赔偿金;对企业主拖欠、克扣工资后逃匿等行为没有强制手段。在劳动保护方面，对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施，等等。 三是执法力量不足，执法效果不理想。一方面，劳动保障监察执法人员在处罚企业有关违法行为时，由于缺乏强有力的法律支持，导致行使处罚乏力，难以震慑和遏止违法行为。另一方面，劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要严
28、重不适应。受市县级机构编制限制，各地普遍存在监察、仲裁力量不足，经费缺乏的现象。劳动争议仲裁缺乏独立的办案机构，办案人员的编制、经费保障等一系列问题没有解决，也严重影响了劳动争议处理和仲裁的办案效率和质量。 四是法制宣传的力度不够。由于普法宣传投入不足，目前尚未在全社会范围内形成一个强有力的维护农民工权益的舆论氛围，不利于各有关方面和农民工自身运用法律手段进行维权。 （三）部分用人单位有法不依，劳动用工管理混乱 一些用人单位不按国家有关劳动合同的规定要求与农民工建立劳动关系，要么不签合同，要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任，减轻自己义务。据调查，目前农民工劳动合同的签订率
29、仅占12.5%。还有一些用人单位把自己应该承担的法律责任推给“包工头”，给以后的农民工维权制造困难;有的用人单位劳动合同管理混乱，引发了大量的劳动争议。据统计，因劳动合同问题引发的上访占全部上访的比例为18%。有的用人单位不执行国家关于工资支付的规定，没有建立正常的工资支付制度。还有一些用人单位不按国家要求实施劳动保护，对保护设施偷工减料，劳保用品或没有、或以次充好，使农民工的生命健康受到损害。同时，目前一些行业中存在的经营不规范现状，加重了对农民工权益的损害。 （四）农民工组织化程度低，自我维权能力较弱 一方面，农民工进入城镇企业后，缺乏集体谈判能力，是造成农民工弱势地位的重要原因之一。另一
30、方面，由于农民工缺乏法律常识和维权意识，一旦权益遭受侵害，有的因不知法而放弃维权;有的因未签劳动合同，拿不出维权依据;还有不少农民工则为了保全工作机会而忍气吞声，从而导致农民工的弱势地位更加突出。 四、解决农民工工资和劳动保护问题的对策建议 （一）从近期看，应从解决当前最突出的矛盾和问题入手，狠抓各项制度的贯彻落实 1.进一步加大劳动保障监察执法力度 首先，在监察内容上，农民工工资和劳动保护问题应作为当前及今后劳动保障监察的重点。一方面，应重点对建筑行业的农民工工资拖欠问题定期进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠;另一方面，也要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农
31、民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。其次，在监察手段上，要以使用农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点，对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查，严肃查处拖欠农民工工资、不提供劳动保护等违法行为。畅通举报投诉渠道，对举报投诉用人单位拖欠农民工工资等违反劳动保障法律法规和规章的行为，做到发现一起、查处一起。第三，在监察队伍建设上，要充实劳动保障监察队伍，增加监察机构和人员编制，同时抓好专项培训，全面提高劳动监察队伍的整体素质。 2.及时处理涉及农民工的劳动争议案件 对于农民工申诉的劳动争议案件，要本着依法、公正、及时处理
32、的原则，及时立案、快速处理。对农民工因用人单位拖欠和克扣工资、工伤待遇等问题申诉的仲裁案件要免收受理费，并尽可能减免应由农民工本人负担的处理费。 3.继续推进预防拖欠工资问题的制度建设 国家应指导、推动各地结合实际需要，逐步建立工资支付保障制度、工资支付监控制度和劳动保障守法诚信制度。在有条件的地区和中心城市，全面建立或在某些行业、企业建立形式多样的工资支付保障制度。建筑企业要严格执行建筑领域农民工工资支付管理暂行办法。总结推广各地做法和经验，推动全国各地区普遍建立工资支付监控制度。全面推行企业劳动保障诚信制度，将工资支付情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，实行分级建设、信息共享。
33、对出现工资发放信用缺失现象的违法企业，降低其信用等级，并依法向社会迅速曝光。 4.进一步完善劳动合同制度和劳动保护制度 全面推行劳动合同制度建设，印制适用于农民工的劳动合同示范文本，指导推动用人单位制订本单位劳动合同管理制度;建立劳动合同管理台账，并将其与劳动报酬支付、劳动保护用品的发放、社保缴费等有机结合起来，形成相互联系、相互印证的管理机制。在劳动保护制度方面，用人单位应按照有关法律法规规定，结合实际情况制订本单位劳动保护制度，建立劳动保护用品发放台账和劳动保护设备管理台账，形成外部检查、内部自查劳动保护情况并及时整改的机制;明确劳保资金来源，引导用人单位加大对劳动保护和预防事故的投入，切
34、实保障农民工的生命安全。 5.加强法制宣传教育，提高用人单位的法制观念和农民工的依法维权意识 大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道，扩大宣传教育覆盖面，灵活运用各种宣传教育手段，广泛深入持久地开展相关法制宣传活动，提高用人单位执行劳动保障法律法规的自觉性，增强农民工依法维护自身权益的意识。建议在“五五”普法规划中，国家加大对劳动保障普法工作的投入，以提高农民工的法律意识为重点，用三年左右的时间，组织一次农民工权益保护方面的法制教育轮训。 （二）从长远来看，应逐步健全和完善各项法律法规，加快建立长效机制 1.加快健全和完善有关劳动法律法规 建议尽快制定发布劳动合同法、就业促进法、农民权益保障法、企业
35、工资条例、欠薪保障条例等法律法规，进一步规范劳动合同的订立、履行以及企业工资支付等行为。在立法中应加大对企业不与劳动者签订劳动合同以及欠薪等违法行为的处罚力度。对不与劳动者签订劳动合同的用人单位，除责令整改外，还要给予相应的经济处罚。建议在我国刑法中作出相关规定，对恶意拖欠、无故克扣农民工工资、不依法提供必要劳动保护条件并对其合法权益造成重大损害者，可追究有关责任人的刑事责任。与此同时，应推动地方加快立法进程。 2.加强对农民工工资水平的宏观指导和调控 首先，要组织统计、研究等机构定期开展农民工工资水平、人工成本、劳动生产率、物价指数等方面情况的调查分析，及时发布有关信息，为建立农民工工资调整
36、机制、促进农民工工资水平合理增长提供参考依据。其次，通过进一步完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导制度等，引导用人单位合理调整各层次劳动岗位农民工的工资水平，使农民工共享经济和社会发展的成果。第三，要按照最低工资规定的要求，根据各地区经济发展水平、职工平均工资水平、就业状况等因素，适时合理提高最低工资标准。 3.提高农民工组织化程度，推进集体协商制度建设 进一步贯彻集体合同规定和工资集体协商试行办法，通过广泛推行企业工资集体协商制度，并安排农民工参与其中，使农民工获得平等的对话权利，从制度上保证农民工工资增长的合法权益，保证农民工享有企业效益增长的成果。 在小企业多、农民工
37、集中的地区、行业建立集体合同制度。在具备条件的城镇，地方工会和行业工会可以代表农民工与相关用人单位签订集体合同，从总体上维护农民工的合法权益。 4.根本扭转歧视农民工的错误观念 政府管理部门，特别是制定政策和执法监督者，首先应从自身做起，消除歧视观念，把农民工作为我国产业工人的重要组成部分，作为加快城镇化进程和农民向城市转移的先导力量来对待，要从统筹协调城乡关系和建立和谐社会的重要性的角度来考虑问题，在政策制定和执法过程中，做到对农民工平等对待，一视同仁。 要引导用人单位依法管理，诚信待人，扭转对农民工和城镇其他从业人员实行两种管理制度和管理办法的旧观念，把善待农民工的理念贯穿于企业管理的各项
38、规章制度之中，贯彻到各项管理工作的实处，为减少和消除用人单位侵害农民工权益现象打下坚实的思想基础。 要引导全社会尊重农民工的辛勤劳动，树立农民工与城镇从业人员同等身份、同等地位和同等待遇的法律意识。应充分发挥新闻媒体的宣传引导作用和社会舆论作用，努力在全社会营造关爱农民工，切实维护广大农民工权益的良好环境。 改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市（镇）和乡镇企业就业。在这个过程中，形成了一个特殊的社会群体，这就是被称为农民工的我国现代化建设的一支新型劳动大军。农民工主要是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。他们就业流动性强，有的
39、在农闲季节外出务工，亦工亦农，有的长期在城市居住，生活和工作，已成为产业工人的重要组成部分。他们虽然尚未成为城市居民，但与农民也有很大的不同，生产生活方式、思想文化观念已受到城市现代文明的熏陶。农民工的大量涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，为国家现代化建设做出了重大贡献。农民工的出现和发展，是中国国情的产物，将长期存在于现代化事业的进程中。正确认识和高度重视解决农民工问题，是建设中国特色社会主义事业中的一个重大的历史性课题。 一、充分认识解决农民工问题的重要性和紧迫性 大量事实说明，农民工已是我国产业大军中的一支重要力量。据国家统计局调查，年全国进城务工和在乡镇企
40、业就业的农民工总数超过亿，其中进城务工人员.亿左右。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的，在建筑业、采掘业中占到近，在环卫、家政、餐饮等服务业中这一比重达到以上。农民工在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。可以说，过去多年，如果没有农民工，我国的工业化、城镇化进程就不会有那么快，沿海地区新兴产业和开放型经济就不可能迅猛发展。 党中央、国务院高度重视农民工问题，已制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了积极成效。但从现实情况看，农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，拖欠工资现象严重；劳动时间长，
41、安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、社会权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。进一步解决好农民工问题，有着极大的重要性和紧迫性，对于改革发展稳定和整个现代化事业具有全局性的重大意义。 解决农民工问题是落实科学发展观的迫切需要。科学发展观的重要内涵，是坚持以人为本，统筹城乡发展。这是我们党执政为民的宗旨决定的，也是实现全面建设小康社会目标的要求。落实科学发展观，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立健全统筹城乡发展的体制和制度，促进工农、城乡协调发展，使城乡人民共享改革发
42、展成果，逐步走共同富裕的道路。从根本上改变城乡二元结构，必须实行有利于调动农民工积极性和维护农民工权益的政策措施。农民工促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，闯出了一条城乡融合发展、解决“三农”问题的新路。切实做好农民工工作，将有利于从根本上解决“三农”问题，协调工农关系，实现城乡共同繁荣发展。 解决农民工问题是建设社会主义和谐社会的必然要求。建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，是全面建设小康社会和实现现代化的重要目标。实现这一目标，必须使全体社会成员都享有平等权利，共享改革发展成果，这也必然要求解决好涉及农民工权益的一系列问题。只
43、有妥善解决他们在劳动工资、就业环境、公共服务等方面存在的问题，切实保障农民工的经济、政治和社会权益，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境，才能促进社会公平正义，形成充满活力、有序安定的社会局面。 解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的必然趋势。各国在工业化过程中农村富余劳动力转移的规模、进度和方式不同，其社会效果也不一样。我国人口众多，农村劳动力数量也多，又正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，将有越来越多的农村富余劳动力逐渐转移到非农产业和城市中。农民工队伍的出现和壮大，是我国特色的转移农村富余劳动力的正确抉择和有效
44、途径。大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国不是短期的，而必将是长期的。我们必须顺应工业化、城镇化的客观规律，并从我国国情出发，正确引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。能否解决好农民工问题，直接关系到我国现代化进程和宏伟目标的实现。 胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上的讲话中，提出了“两个趋向”的重要论断：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”并明确指出，“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”这
45、是对我国经济发 本展进入新阶段的科学判断。温家宝总理在十届全国人大三次会议所作的政府工作报告中明确指出：“适应我国经济社会发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村发展。”提出要“进一步研究制定涉及农民工的各项政策。”这些重要论述和要求，为我们正确认识和高度重视解决农民工问题指明了方向化，我们要从建设规律和建设中国特色社会主义事业全局的高度，充分认识正确解决农民工问题的重要性、紧迫感和长期性。 二、解决农民工问题需要把握好的指导原则 农民工是我国工业化、城镇化、现代化进程中出现的新事物。解决好农民工问题，最根本的，是要有正确的指导原则
46、。概括地说，既要遵循世界上现代化建设的一般规律，又要坚持从我国国情出发；既要积极解决农民工面临的诸多问题，又要把握改革发展稳定的大局；既要着力完善政策和管理，又要推进体制改革和制度创新；统筹城乡发展，推动中国特色工业化、城镇化、现代化稳步健康发展。进一步地说，解决好农民工问题需要把握好以下几个重要原则： 第一，公平对待，一视同仁。就是要尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性政策规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。这是坚持以人为本、促进社会公平和正义的具体体现，也是现代社会文明进步的重要标志。必须在全社会营造理解农民工、尊重农民工、保护农民工的良好氛围。这不仅
47、要体现在涉及农民工的各项政策措施中，也要体现在各地方各部门的日常工作中，还要体现在用人单位的用人观念和做法中，任何部门、地方和单位都不应有歧视农民工的规定和做法。 第二，强化服务，完善管理。就是要转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务与社会管理。努力为农民工提供就业和改善生产生活条件的服务，提供维护合法权益和子女接受教育的服务。在管理方式上实现由防范式管理向服务型管理转变，在公共产品提供上实现由单纯面向城镇户籍人口向包括农民工在内的所有常住人口转变。要充分发挥企业、社区和中介组织的作用，使农民工享受应有的公共服务和权利，也使农民工更好地适应在城市工作、生活的新要求。 第三，统筹规划，合理引
48、导。就是实行农村劳动力异地转移与就地转移相结合。要统筹城乡劳动力就业，搞好科学规划，实行正确的政策措施，引导农村富余劳动力有序转移。我国国情决定了和规定着在推进工业化、城镇化的过程中，必须坚持“两条腿走路”方针，坚持大中小城市和小城镇协调发展。既要积极引导农民进城务工，又要大力发展乡镇企业和县域经济，扩大农村劳动力在当地转移就业。这样，才能确保农村劳动力的合理、有序流动，防止大量农民盲目涌进城市特别是大城市，避免一些国家出现过的大城市人口急剧膨胀和贫富悬殊的现象。 第四，因地制宜，分类指导。就是要坚持从各地实际情况出发，有针对性地解决农民工面临的各种问题。我们国家地域辽阔，各地发展不平衡，解决农民工问题也一定要考虑到各地的差异，不搞一个模式。近些年来，许多部门和地区进行了不少的尝试，积累了有益的经验。要加强对农民工工作的统筹协调和分类指导。输出地和输入地都要有针对性地解决农民工问题。要积极探索保护农民
