1、勞保年金的規劃原則與重點政治大學法學院勞動法與社會法研究中心教授 郭明政壹、前言貳、年金之必要性與急迫性參、勞保年金的基本原則一、以國際公約及工業國家為典範二、以憲法的實現與維護為前提三、在既有體制上進行改革四、年金體制應以社會保險為主要手段五、實施附加年金以達成充足之保障六、應顧及代間公平及家庭政策七、力求與其他職業之平等對待肆、勞動年金的規劃重點一、一次給付改為年金給付二、應隨物價、薪資水準調整給付水準三、隨收隨付之財務制度並以漸進之方式調整保費四、期待保障制度五、以終身投保薪資為基礎計算年金額度六、隨平均壽命改變而調整退休年齡七、採行延退與部分退休制度八、殘廢者復健、職業重建及就業促進措
2、施九、遺屬應以受實際扶養者為限並加強遺屬之就業促進十、子女扶養期間之保費應由國家支付並肯認離婚者年金請求權伍、結語壹、前言按勞保年金之法案及勞工退休金條例法案，早在 2003 年 12 月 31 日同日經立法院一讀通過。惟在後續的發展中，勞保年金未有進一步的二讀程序，甚且隨著立法院改選，而被束之高閣。至於同日同過的勞工退休金條例草案，則因黨政協調的結果，將原已經委員會通過的附加年金刪除，並把原已被委員會刪除的私人年金保險重新納入，這也就是在 2004 年 6 月 11 日日所通過勞工退休金條例的主要內容。如今，沈寂已久勞保年金規劃，在經續會中再度受到重視，甚且成為經續會第一議題社會安全的主要內
3、容。在經續會總結報告第一主題第三大點建構公平的國民年金制度中，特別指出：國民年金相關規劃應以制度之可行性為前提，考量當前各項社會保險制度之特性，加強性別主流化之思考，並與勞保年金化同步推動施行。國民年金與勞保年金化同步推動。制度之設計必須可行。規劃時應有性別敏感的思考。 按經續會中的討論看似以國民年金的建構為其主要訴求，但其中實隱含了更為寬廣的宣示與規劃。其中，尤其以國民年金與勞保年金化同步推動 ，最值重視。由此不啻同時宣示，勞保年金務必同時推動。依據此次經續會之決議，國民年金應於 2007 年完成立法。同樣的，勞保年金也當於 2007 年完成立法。針對此一新發展，極有必要就年金制的規劃，再次
4、探討，以藉此機會建立一個確實可以增進人民福祉，確實可以讓社會、國家長治久安的制度。在過去，年金制度的規劃已有數十年之久，然而一而再、再而三的磋跎，而令人無限遺憾。此次，是否會仍如過去，仍是流星般短暫，自仍待觀察。但只要是機會，就應予以把握。 。貳、勞動年金之必要性與急迫性台灣是一個新興的工業國家。若與所有歐美日工業國家相較，台灣雖在科技、經濟發展、甚至在政治改革皆有其成就，甚且已逐漸接近此等國家。但在社會建設、社會改革上，則仍有極大差距。其中，最大的不同尤在於未有健全的社會安全體制。從 1950 年台灣實施勞工保險以來，在社會安全體制的建構上，雖然得有相當成果，甚且一度是東亞四條小龍中最有成就
5、的國家 1。在 1995 年實施全民健保、1 Ming-Cheng Kuo, Alterssicherung in Taiwan Grundprobleme sozialer Sicherung in einem jungen 在 1999 年實施失業保險之後，台灣的社會安全也更趨近歐美日工業國家。然而，由於勞工保險的老年、殘廢與遺屬給付一直維持原有一次給付的型態，未能改為工業所普遍實施的年金制度，遂使得台灣的社會安全體制仍極大缺陷。就此，可謂嚴重落後於歐美日工業國家。與工業國家大不同，乃是不徵的事實。但如果能證實台灣可以不必如同歐美日國家，那當然可以繼續維持現制，甚至採行完全不為歐美日工業國
6、所採行的強制的、國家管理的個人帳戶制。然而，一次給付的勞保現制以及強制性的個人帳戶制可已經得起檢驗嗎？對於個人帳戶制的問題，或可參見本人的論著勞退新制的政策形成與立法過程之分析 2，至於勞保的年金化的討論雖散見於相關論著 3，惟鑑於於近年的發展，容有必要再次補充。現代社會安全制度是為了因應工業社會所產生的社會變遷的特定社為政策與制度。工業社會所以需要社會安全制度，尤其以社會保險為核心的社會安全制度，主要係由於工業社會的勞動者絕大多數是依賴薪資為生的工業勞工。此等勞工除了可能因薪資中斷（其原因每每是遭遇勞災、職業病、一般疾病與傷害、殘廢、退休、死亡、失業等社會風險）而陷入困境。再者，由於工業化所
7、導致的家庭結構的變遷，進而導致家庭、家族等傳統社會保障體制的式微，因此有必要另行實施現代的社會安全，尤其社會保險體制。這也就是德國始自 1883 年實施健康保險、1984 年實施勞災保險、1989 年實施年金保險的經社背景。此後，各歐美國家無不追隨其後，而紛紛採行此等以社會保險為核心的社會安全制度。又除了在歐洲，美國在 1935 年採行以社會保險，尤其年金保險為主要內容的社會安全制度，更說明社會保險制度所受到的全面肯定。亞洲的工業國日本則早在 1920 年代即已實施健康保險制度，在二次大戰期間即已建構年金保險，並於戰後全面實施。由此可見，社會安全體制已成了現代國家的當然要素。從 1941 年大
8、西洋公約對於社會安全的訴求、從 1948 年人權宣言以及 1966 年聯合國經濟、社會與文化權利公約將社會安全權歸類為人人所應享有的社會權，更可知社會安全的享有乃是人民的權利；反之，社會安全制度的建構乃是政府的義務。除此之外，國際勞工組織在 1952 年所通過的社會安全最低基準公約及其後續所通過的相關公約（例如 128 號的老年、殘廢與遺屬保障公約） ，則使得社會安全的內容得有極為明確的內容。由此可見，沒有完善社會安全體制的國家，不是現代文明的國家。Industriestaat 1990; 郭明政，社會安全制度與社會法, 1997. 2 郭明政，勞退新制之政策形成與立法過程之分析，台灣勞動法學
9、會學報第五期，第 269-316頁； 郭明政，勞退新制： 向上提升或向下沈淪？，載：財團法人國際牢固組織基金會（主編）勞工退休制度國際比較 1-17，2006。 3 郭明政，勞工保險老年殘廢遺屬給付年金化之探討，勞工行政第 146 期第 46-54 頁。反觀台灣，台灣雖早在 1950 年即已實施勞工保險，但其對於老年、殘廢、死亡等三大風險的給付，竟未採行工業國家機無例外的年金給付。如今，除了黎巴嫩有此一次給付的社會保險給付之外，未見有相似之制度。就此，台灣不止不如眾多工業國家，竟也不如眾多開發中國家。按一次給付的缺陷主要在於：確定金額的一次給付，無法保障不確定的未來，包括不確定的存活年限以及不
10、確定的物價與幣值。有鑑於此，國際勞工組織的102、128 號公約，皆明確規定：老年、殘廢與遺屬之給付應採定期的年金給付，且應隨物價所得或生活水準調整。由此可見，台灣的一次給付乃是與國際公約相違背的規定。又此等國際公約實為現代文明國家的最低門檻，因此可說台灣不但不是一個現代文明國家，甚且連最低門檻都未達到。又台灣縱非國際勞動組織的會員國，也非等公約的簽約國，但鑑於憲法第 22 條的概括條款以及 155條社會安全條款的規定，此等公約遂成了憲法的當然內容，而應有其規範效力。準此，台灣當前所實施的一次給付，不但違反國際公約，也違反憲法 4。又除了必要性的考慮，年金制度的實施復有其急迫性。其可分以下五點
11、加以說明。其一：由於佔了勞動人口約百分之八十的勞動者未能受到充足的老年、殘廢與遺屬保障，而出現經濟與社會不安全的社會問題。又目前只是此等問題的初期階段。隨著大量工業勞工的退休，此等問題必然日趨嚴重。屆時，不止人性尊嚴無由維護，福祉的社會也無由達成，甚且將因為經濟的不安導致社會的不安，甚至竟而出現政治的不安。其二：由於軍公教享有極為優厚的老年、殘廢與遺屬保障，甚至出現老年給付超過原有所得的不合理現象 5，也因而出現社會不平等問題。按此等問題，尤其18優惠存款的爭議，已不只是社會問題，甚已成為政治議題。此等問題的解決，除了一方面改革軍公教的相關制度外，尤其是降低所得替代率與提升退休年齡，則應儘速實
12、施勞保年金，強化勞工的社會安全給付。果能如此，方能拉近彼此的差異、減少社會的不平等。長期而言，甚且應力求兩者間的諧調，甚至平等待遇。最後，還可依仿美國成例，將兩者加以整合。其三：近年來再三實施的各種老人津貼已使政府的財政受到極為嚴重影響。按4黃越欽，國際勞工公約與憲法法院兼論大法官釋字第三七三號解釋， 憲政時代，28 卷第 3 其， 3-49；郭明政，社會憲法， 載：蘇永欽（編） ，部門憲法， 2006, 313-352.5 郭明政，年金制度之諧調與整合以勞工與公教人員老年安全制度之趨近與整合為例之研究，載：郭明政（編） ，年金制度及其法律規範，1999, 261-290 頁。此等津貼乃是在未
13、有完善社會保險年金時期的過渡措施。因此，加強社為會保險年金，尤其勞保年金，乃是解決津貼負擔最為重要的對應措施。其四：按已實施五十五年的勞工保險向來財務穩健，不但未有赤字，甚且積存超過四千億的準備金。但由於勞保採取一次給付的支付方式，再加上過低的退休年齡，而使得勞保存有不當或不需存在的債務 。如果勞保的現制不改，勞保必然面臨極為嚴重的財務困境。又如果勞保未能提升保費費率，屆時將如公教保險一樣，必須由政府大量的補貼。如果政府無法負擔，則必然引起社會與政治的動盪。屆時，再來進行年金制度的改革，或已時不我與。其五：目前國人對於國民年金懷有極高的期望，甚至已成為政治壓力。但如果連最基本的勞保年金尚不能實
14、施，何以實施國民年金。就此，直到今日美國、德國僅有勞動年金，而未有國民年金的成例，實深值參考。至於日本雖有國民年金，但也是在勞動年金之後的補充措施。由此可見，縱然國民年金有其必要，例如日本、瑞士、瑞典的成例，但當務之急還是應先實施勞保年金。有了勞保年金，則所有勞保被保險人及其家屬得有保障，則國民年金的需求與壓力必然減少。再者，若能依訪德國成例，讓其他國民自願加入勞保，尤其勞工之眷屬，亦是國民年金得以考慮的一種型態。縱不如此，勞保年金也將是國民年金極為重要的典範。國民年金的制度、財務或可獨立，但仍可委由勞保局代為管理，其制度內涵亦可比照勞保年金。由此可見，勞保年金不但應和國民年金同時規劃、同時實
15、施，甚至應早於國民年金。參、勞保年金的基本原則一、以國際公約及工業國家為典範年金制度乃是一個在歐美日國家實施超越百年，而能屹立不搖的制度。又年金制度乃是一個高難度的社會科技與社會工程。因此，年制度的規劃，絕不能自立規格，奢言創新或輕易以台灣因素而自以為是。因此，務必參考工業國家的百年經驗。又此等經驗多已表現在國際公約之上，尤其國際勞工組織102、128 號等公約。就此，大法官會議 549 號，也已特別提示。二、以憲法的實現與維護為前提年金規劃不只應謹守憲法以社會保險為核心手段（憲法 155 條）的戒令或憲法委託，同時也應計及自由、平等、生存權、工作權、財產權、以至社會權等基本人權。就此，既有制
16、度中極欠缺的期待保障（年資保留）即與自由、財產權、社會權之保障有違。此外，與軍公教人員的福利差距則是明顯社會不平等的問題。三、在既有體制上進行改革雖然應力求與國際同步，但亦不能忽視既有的基礎。按勞工保險乃是已有 55 年歷史的制度，且勞保也有其極為可貴的成就。因此，所有社會年金的改革務必以勞工保險的為首要。之後，再以勞保年金為基礎，建立附加年金及國民年金。其次，有鑑於既有制度已有長達 55 年之歷史，因此要畢其功於一役的將所有老年、殘廢與遺屬給付立即、完全改為年金給付或有實務上的困難。因此，當有過渡措施的必要。就此，賦予一定年齡以上的被保險人（例如 40 或 45 歲以下之被保險人）選擇權，或
17、有必要。果如此，此等人於退休時再決定應選擇既有的一次給付或年金給付。果如此，既有的一次給付權利將不會受到影響。果如此，當有助於改革，而不致有太多阻力。惟針對此等一次給付，勞保局（或其他公、民營的保險機構）實有必要開辦自願性的躉繳之壽險年金，在給予稅法上的優惠。果如此，也能將一次給付的缺點予以減少。四、年金體制應以社會保險為主要手段不論基於國際經驗或憲法規範，勞工的老年、殘廢與遺屬保障保障務必以社會保險為其主要手段。在社會保險體制之下，舉凡社會保險的基本原則皆應加以遵循。其中，應特別注意到： 社會保險原則上以社會分險分攤為目的；其次才考慮所得重分配。如果年金保險嚴格的以保費的額度、年資為計算基礎
18、，則少有如同全民健保的所得重分配效應。惟如果採行最低年金之設計（縱使極短的年資或薪資，但保證可領取一定額度的最低年金）自有所得重分配的效果。此外，如果子女養育期間等免繳保費期間的負擔或失業保險期間的負擔概由年金保險的保險費負擔，也會有所得重分配的效應。惟當擔負所得充分配的任務之後，當使年金體制負擔過多社會任務，而更形複雜。因此，或應盡可能減少所得再分配的沈重負擔。就此，舉凡服役、子女養育年資的負擔，實應由國家另行編列預算，也就是由來自全民之稅收負擔，而成為全民的負擔。至於失業期間，則應由失業保險支付保費。 社會保險應以社會保險費為其主要財源，並力求財務自主。在此原則下，除了前述應由國家負擔的特
19、別狀況外，保費不應有國家之補貼，更不應基於職業別而有不同的補貼。如要補貼，所有人等額補貼或依收入而給予不同補貼，皆遠較依職業別補貼更有理由。 社會保險年金，不論是德國、美國、日本等國的經驗或是國際公約的規定，皆應以原有生活水準的維持為目標。亦即，非以所謂最低生活需求之維持為目標，諸如英國的國民年金。 社會保險的財務，應採隨收隨付之財務制度。在此制度下，除了必要的出納準備之外，無有準備金之必要。在此制度之下，保費的收入及費率的訂定，皆以當其收支平衡為已足。果能如此，自可實施漸進的保費調整，而不致發生不必要的阻力，甚至產生龐大基金管理上的問題。五、實施附加年金以達成充足之保障為了維持原有之生活水準
20、，只有勞保年金，仍有所不足。尤其在勞保年金難以期望將所得替代率提升至 60或 70的前提下，除了勞保年金外，實有實施附加年金之必要。就此，瑞士的強制性職業年金乃是深值參考的制度。或謂，目前的勞退新制即屬附加保障體制。然此一以個人帳戶為主的制度，原則上還是一次給付的制度。按此一制度雖有所謂年金之設計，但其實是個人帳戶累積總額的分期付款。再者，如果發生幣值或物價的巨大變動，此等個人帳戶將全然失去其保障功能。因此，實有在勞保年金之上另行實施附加年金之必要。此等附加年金當可設計為自願模式之體制。舉凡選擇附加年金者，當可替代個人帳戶，而除去個人帳戶的提撥義務。經由如此改革，勞工的老年所得當可能達到 60
21、，甚至 70而可趨近於工業國家之水準。六、應顧及代間公平及家庭政策所有的社會生活資源（包括老年年金、個人帳戶等）必定來自當其的社會生產。因此，舉凡個人治產、個人帳戶，都無補於人口老化帶來的社會負擔。就此，提升保費、降低給付水準外及延後退休年齡，皆屬可能的對應措施。惟最為根本者，乃是必須有源源不絕的下一代。下一代的延續，乃是年金制度得以延續的必然保證。準此，下一代的養育乃是全社會的共同責任。準此，所謂代間契約，已不再是工作者與退休者的兩代契約，而是三代契約。有鑑於此，除了應實施子女津貼、養育津貼等社會扶養制度外，父母因生育、養育子女的經濟負擔，亦應儘可能獲得社會援助。因此，照顧子女期間的保費，應
22、由國家負擔。七、力求與其他職業之平等對待為了解決台灣軍公教與非軍公教一國兩制的福利差距與社會不平等，務必儘速實施勞保年金與附加年金。果能如此，方可拉近彼此的差距。除此之外，也應對軍公教的過度福利加以改革，否則永遠無法彌平此等社會不平等。參、勞動年金的規劃重點一、一次給付改為年金給付將一次給付改為定期的年金給付，乃是當前改革的重點。果如此，則應盡可能全面改制，因此除了老年給付之外，殘廢與遺屬給付也應一併改革。又殘廢給付除了全殘之外，部分殘廢也有必要實施年金給付。如果目前不實施，也應是下一階段的改革重點。二、應隨物價、薪資水準調整給付水準為了達成社會保障的功能，務必依照國際公約之規定，採行隨物價及
23、薪資變動而調整之年金調整制。三、隨收隨付之財務制度並以漸進之方式調整保費目前的保費過低，如不加以調整，必然會發生嚴重短缺現象。但有鑑於社會保險隨收隨付的特別屬性，因此無須立即過度調高費率。費率的調整不但應採漸進的方式，甚且應以當期收支平衡為已足。四、期待保障制度目前所欠缺的期待保障，也就是離職者未能保留年資以及請領勞保給付的現制，應立即改善。今後，只要有一定的投保年資（五年或十年） ，縱然不再是勞工保險的被保險人，但其年金請求權仍應受到維護，亦即於條件成就時（老年、殘廢或死亡） ，仍可依其年資主張其年金給付。果能如此，勞工的勞動自由、財產權、社會權方能受到保障，社會安全制度的目標也才能實現。五
24、、以終身投保薪資為基礎計算年金額度不應再以最後三年之投保薪資計算年金，而應其終身的保費為基礎。如此，所有人依其實際的保費貢獻領取年金，而符合社會公平。此外，也可消除退休前突然提升投保薪資的問題。此外，薪資以多報少的問題，也將受到重視，而可以獲得糾正。六、隨平均壽命延長而調整退休年齡目前的退休年齡乃是不合理的過低。服務 25 年，也就是最早在 40 歲可以退休的現制，務必修改。因此，絕對有必要將退休年齡提升。就此，或應以工業國家多屬採行的 65 歲為標準。惟在過渡時期或可低於 65 歲（例如先規定為 60 歲），之後在逐年延長。七、採行延退與部分退休制度有鑑於所有的生活資源必來自當期的社會生產，
25、因此除了延長退休年齡，還應有延退，甚至部分退休的制度設計。就此，當有特別的加給，以為誘因。八、殘廢者復健、職業重建及就業促進措施讓殘廢者得以獲得復健、職業重建，進而得以重返職場，乃是殘廢給付的優先選項。因此，除了金錢給付之外，亦應有充足的復健與職業重建，甚至就業促進措施。九、遺屬應以受實際扶養者為限憲並應加強遺屬之就業促進如同大法官會議 549 號所提示，遺屬給付應以實際受其扶養者為限，尤其配偶與未成年子女。又為了防止福利依賴，配偶，尤其得以期待其工作之配偶，應提供就業促進的相關給付。此等給付，遠比金錢的給付更為重要。十、子女扶養期間之保費應由國家支付並肯認離婚者年金請求權就經續會所特別強調的
26、性別議題，前述子女的養育期間的保費，即是與性別具有密切關連。由於家管的工作，多數仍為女性，因此子女養育期間的保費補貼，即是對多數女性家庭工作的肯定與應有的給付。此外，家庭主婦對於家庭的貢獻，應使她得以獲得應有的年金期待利益（通常應為一半） 。此等期待利益，於離婚時應應轉化為離婚者得以獨立主張的個人權利。此等年金權利分化的制度，若不在勞保條例中規定，則應在親屬法中加以規定。 伍、結語本文首要指出者，乃是勞保年金的必要性與急迫性。如果此一改革得以成功，台灣人民的府福祉，將有極為明顯的提升。將是全民健保之後，最為龐大的社會工程。果能如此，台灣當能在經濟奇蹟、政治改革之後，再創社會奇蹟。又為了達成此一改革，本文特別提出了七大原則與十大重點。其中，再次強調的，乃是不能閉門造車，自創規格。就此，工業國家及國際公約皆已提供了至為可貴的資訊與經驗，因此無由惶恐。最後，再次提及的，社會福利的建制、改革乃是一種社會程序，其需要社會實踐的檢驗與永無止境的社會改革。因此，以上的原則、重點都只是必要的基點。國外的經驗，也只是必要的參照。更為重要的是，實際的運作與在此之上不停息的改革。因此，能有依計畫完成改革並付諸實施，乃是最為關鍵的要素。
