支持郑州航空港经济综合实验区的财政政策研究.docx

1、支持郑州航空港经济综合实验区的财政政策研究内容提要： 郑州航空港经济综合实验区上升为国家战略， 是顺应经济社会发展趋势的一项重大举措。 在对航空 （临空） 经济区相关研究和国内发展现状进行梳理的基础上， 借鉴国内相关经济区的政策措施， 并结合河南实际， 从中央和地方两个层面提出了支持郑州航空港经济综合实验区的财政政策建议。关键词： 郑州航空港经济综合实验区；航空经济；财政政策河南连南贯北、 承东启西， 在全国发展大局中具有独特的区位优势和重要的战略地位。 尤其是作为河南省会城市的郑州， 发展航空 （临空）经济交通便利、条件优越、资源突出。郑州航空港经济综合实验区上升为国家战略， 是顺应经济社会

2、发展趋势的一项重大举措。 我们在对航空 （临空） 经济区相关研究和国内发展现状进行梳理的基础上，借鉴国内相关经济区的政策措施， 并结合河南实际， 就支持郑州航空港经济综合实验区的财政政策开展了专题研究。一、航空经济研究综述和国内实践情况（一）研究综述国外对航空（临空）经济研究相对较早， 1965 年美国航空专家Mckinley Conway 发表 “ The Fly-in Concept 论文，最早提出临空经济”概念， 认为未来临空经济发展会对产业区的设计和城市大都市区产生重要影响。随后，国外学者不断深化对航空（临空）经济的研究和认识，并在部分国家和地区得到实践。我国对航空（临空）经济的研究起

3、步较晚， 始于 20 世纪 90 年代。 以中国民航大学曹允春教授为代表的国内学者从不同角度对航空（临空）经济开展了相关研究，并取得了不少研究成果。就概念而言，较为全面的解释是，以航空运输（人流、物流）为指向的产业在自我增强机制的聚集效应作用下， 形成的以临空指向产业为主导、多种产业有机关联的独特经济发展模式。就空间布局而言，综合相关研究，航空（临空）经济可分为两个大的层次： 一是航空城经济。 即以机场为核心， 发展航空客运、 货运、物流、机场购物、休闲度假、旅游商务以及与机场相关的其它产业，从而使机场及其附近成为一个多功能经济体。 如洛杉矶机场周边宾馆酒店、会展场馆、租车公司林立，成为旅游商

4、务的一个重要中转站。二是区域经济发动机。 即中枢机场作为地区的重要门户， 带动区域经济的发展， 这又包括两个层面： 利用国际口岸的优势设立空港保税区或空港保税物流园区，形成保税仓储、物流中转、物流配送、国际采购、展览展示、 加工出口以及其它保税延伸产业集群；利用航空运输功能， 在机场所在地周边地区形成产业群， 以及更广泛的地区内与空运、航空相关的产业集群。关于航空（临空）经济区内的产业类型和产业结构，可总结为以下三类临空产业： 首先 是航空核心产业，包括航空制造业、航空运输业等。 其次 是航空关联产业， 包括临空高科技产业、 轻型产品制造业、总部经济、旅游业、会展业等。 再次 是航空引致产业，

5、包括教育、科研、休闲娱乐、住宿餐饮、金融等。（二）国内实践情况我国航空（临空）经济发展实践可追溯到 20 世纪 90 年代。如今已成为成都市发展战略规划中南部副中心及产业基地重要组成部分的西南航空港经济开发区成立于 1992 年，该航空港经济开发区当属我国临空经济发展最早的雏形。 1993 年，顺义区政府意识到首都机场对顺义区的发展具有一定的带动作用，提出了 “依托机场、服务机场、大力发展控股口岸经济” 的发展思路，随后首都机场周围规划建设了林河工业区、 空港工业区、 国家级出口加工区 北京天竺出口加工区。 同时顺义区政府还将机场周围的土地资源进行规划控制， 这为首都临空经济区的建立和健康、

6、快速的发展奠定了坚实的基础。 同年，从引进第一个航空维修投资项目起， 主要依托于航空制造业发展的厦门航空城也开始建设。 到 20 世纪 90年代中期， 珠海机场也提出要大力发展航空城。 这些都是我国航空 （临空） 经济起步发展的重要标识。2006 年以来，尤其是近年来，随着经济社会和民航事业高速发展，以及区域经济竞争加剧，各地都逐步认识到航空（临空）经济对城市发展和区域经济增长的提升和带动作用，积极抢占航空（临空）经济发展的高地。据中国民航局统计，截至2012 年底，共有27 个省（区、市）的 51 个城市先后提出 54 个航空（临空）经济区的规划与设想，涉及51 个机场。目前，国内航空（临空

7、）经济区发展比较典型的主要有北京顺义临空经济区、 成都双流临空经济综合功能区、 上海虹桥临空经济园区、上海浦东国际机场航空城、武汉临空经济区、杭州萧山空港经济区、 广州花都空港经济区、 深圳机场航空物流园区和青岛空港及临空经济区等。 其成功经验， 主要可以归纳为以下几点：一是 坚持政府主导、企业运作。即采取 “政府主导、多方合作、市场运营、利益共享” 的模式领导和组织临空经济区的建设。 二是 坚持规划先行。加大策划咨询、规划衔接和规划编制。 三是 强化政策支撑。争取相关扶持政策； 完善航空发展引导资金政策； 完善临空经济区建设用地政策。 四是 完善基础设施体系，构成区内完整的市政系统。二、国内

8、部分经济区政策借鉴据可查资料， 目前仅有重庆市以省级政府名义下发了促进临空经济区发展的指导意见。总体上，国内尚没有省（市）级层面上比较系统、比较完备的航空（临空）经济区支持政策体系。而且，大多政策主要集中在支持民航事业发展上。 鉴于河南近年来对民航事业发展的扶持力度较大，大部分省（市）级层面上的支持政策对河南的借鉴意义不大。不过， 中央层面对新疆、西藏民航事业发展和天津北方国际航运中心建设的支持政策值得借鉴。 另外， 陕西省西咸新区与郑州航空港经济综合实验区高度契合，西咸新区是西安咸阳一体化的产物，郑汴新区则是郑州开封融城的结果， 西咸新区于关中 天水经济区和郑汴新区于中原经济区地位相近、作用

9、相当，借鉴意义较大。福建平潭综合实验区与郑州航空港经济综合实验区具有部分共同点， 其财税政策值得关注和学习。（一）支持平潭综合实验区的财税政策中央和福建省十分重视平潭综合实验区的发展， 而且中央赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策。1. 中央的支持政策（1）加大中央财政投入力度。 2010 年 2015 年，中央财政每年给予平潭综合实验区 8 亿元财力补助， 2011 年 2013年，中央财政从建设用地有偿使用费、 排污费和海域使用金3 个渠道再分别给予福建省资金扶持，重点支持平潭综合实验区项目建设。（ 2）实施特殊优惠税费政策。一是 实施企业所得税优惠。在制定产业准入及优惠目录的基础上

10、，对符合条件的企业减按 15%的税率征收企业所得税。 二是 将保税功能扩大至整个实验区。主要有：对从境外进入平潭与生产有关的货物给予免税或保税；内地与生产有关的货物销往平潭视同出口，按规定实行退税；货物从平潭进入内地按有关规定办理进口报关手续，按实际报验状态征税；对设在平潭的企业生产、加工并经 “二线 ”销往内地的货物照章征收进口环节增值税、消费税；对平潭企业之间货物交易免征增值税和消费税。 三是 实行营业税免征政策。对注册在平潭的航运企业从事平潭至台湾的两岸航运业务取得的收入，免征营业税；对注册在平潭的保险企业向注册在平潭的企业提供国际航运保险业务取得的收入，免征营业税；注册在平潭的企业从事

11、离岸服务外包业务取得的收入，免征营业税等。 四是 实行 “税负差额补贴”政策，即在平潭工作的台湾居民在个人所得税方面如果跟内地的所得税存在税负差额，差额部分由福建省给予补贴。 五是 实行审批管理 “零收费 ”制度。2. 福建省的支持政策福建省财政不断加大对平潭综合（ 1）加大省级财政资金投入。实验区的财力补助。 从中央代福建省发行的地方政府债券中不断提高安排额度，支持实验区基础设施建设和保障性住房建设；另外，还通过环境整治、 电力同网同价、 绿化用地补偿等专项转移安排一定的扶持资金。（ 2）实行财政单列管理。2010 年 11 月 1 日起，福建省财政对平潭综合实验区实行财政单列管理，对财政体

12、制、转移支付、资金往来、 政府债务和财政预决算等事项作出了明确。 值得借鉴的主要有两条： 一是 实行地方级财政收入全留体制。 从 2009 年起 10 年内对平潭综合实验区实行地方级财政收入全留的财政体制， 缴入省级的地方级收入以及省级有关部门列收列支的规费， 由省财政予以全额拨补。 二是 实行专项资金直接下达。 从 2010 年 11 月 1 日起省级财政对平潭综合实验区的各项转移支付资金 （含专款） 直接下达给平潭综合实验区。 3） 3） 实施财政优惠扶持。 一是 对平潭岛环岛路建设， 由福建省、福州市给予五年贴息。 二是 实行电价补贴，通过省、市、县三级财政各分担一点的办法， 实现平潭电

13、价与福州市区同价。 三是 向国家有关部门争取的沿海防护林建设资金， 优先向平潭县倾斜， 对平潭岛内建设项目征占用林地所征收的森林植被恢复费， 省级留成部分全部用于平潭县植树造林和沿海防护林体系建设。 4） 支持平潭投融资体系建设。 一是 2010年福建省、 福州市共同出资， 作为资本金注入平潭综合实验区政府投融资平台。 二是 推动央属、 省属企业等各类投资主体参与平潭开发。 三是 推动设立平潭银行和产业基金， 加快海峡股权交易所的组建运行， 吸引台湾金融机构进入平潭。（二）支持西咸新区的财税政策1. 中央的支持政策。 西咸新区主要享受西部大开发战略的有关税收优惠政策。 一是 对西部地区内资鼓励

14、类产业、 外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备， 在政策规定范围内免征关税。 二是 自 2011 年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 31 日， 对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。之前西部大开发战略的有关税收优惠政策自 2011 年 1 月 1 日起停止执行。需要说明的是， 2008 年新企业所得税法实施后，企业所得税优惠政策由原来的区域性优惠为主转为产业优惠为主， 大部分企业所得税区域性优惠政策被取消。 目前国家保留的区域性优惠仅包括西部大开发所得税优惠、 民族自治地方企业所得税优惠和平潭综合试验区政策。2. 陕西省的支持政策。

15、陕西省对西咸新区采取以省为主的模式，可供借鉴的财政政策主要有三条： 一是 省财政设立西咸新区建设专项资金。 2011 年，专项资金主要用于西咸新区总体规划编制、西咸新区五个新城总规及控规编制、 西咸新区土地利用总体规划、 西咸新区发展战略研究等。 在积极争取国家有关部门支持的同时， 省级其他专项资金也给予适当倾斜。 二是 建立收入分成体制。 西咸新区与所在西安、咸阳各市、县（市、区）税收收入在确定基数的基础上，新增税收收入由西咸新区管委会与所在市、 县 （市、 区） 实行比例分成。 “十二五 ”期间，西咸新区管委会的分成部分全部用于新区的开发建设和社会事务管理。 三是 通过省财政注资方式支持新

16、区投融资平台建设。（三）其他地方支持航空经济的财税政策1. 支持民航事业的财政政策。 2010 年，国家民航局对西藏和新疆专门出台支持地方民航事业发展的一系列政策措施， 主要内容： 一是 加大机场建设投资力度。 继续对西藏机场建设项目给予全额资金支持。争取国家承担乌鲁木齐国际机场改扩建工程资本金的60-70%，争取新疆支线机场建设按全额资本金配辂。加大对西藏、新疆空管、安全及飞行区工程等保障设施及技术建设的资金支持力度。二是 加大中央财政资金对西藏民航机场经营亏损的补贴力度； 在进一步完善现行支线航空补贴政策的基础上， 加大对连接西藏机场的航线航班补贴力度，对自带航油的航班给予适当补贴。继续按

17、照现行办法，对新疆内机场的运营补贴按照同类机场标准上浮 20%执行； 加大对连接新疆支线机场航线的补贴力度， 在运营补贴方面支持基地航空公司。 三是加大职工培养补贴力度，对职工培训给予资金支持。2. 支持航运中心的税收政策。 为支持天津北方国际航运中心建设，国家专门出台了税收优惠政策。 一是 实行营业税优惠政策。对注册在东疆保税港区内的航运企业从事海上国际航运业务取得的收入，免征营业税； 对注册在东疆保税港区内的仓储、 物流等服务企业从事货物运输、仓储、 装卸搬运业务取得的收入免征营业税；对注册在天津的保险企业从事国际航运保险业务取得的收入， 免征营业税。 二是实行融资租赁相关税收优惠政策。天

18、津对东疆保税区内购买25 吨以上飞机的减按4%征收进口环节增值税；租赁公司以融资租赁方式租赁给境外承租人且租赁期限在5 年以上， 并向境内口岸海关报关出口的货物，实行增值税、消费税出口退税政策。三、支持郑州航空港经济综合实验区的财税政策建议借鉴其他经济区的做法经验， 结合河南实际， 就财政支持郑州航空港经济综合实验区方面提出如下建议：（一）中央层面政策建议在目前争取国家区域性税收优惠政策方面可能性已非常小的情况下， 争取税收优惠方面比照执行也不是没有可能。 但是， 综合考虑，仍建议将重点放在争取中央财政的支持上。1. 争取加大中央财政转移支付力度。 建议中央财政在维持现行财政体制的基础上， 每

19、年补助郑州航空港经济综合实验区 （以下简称“综合实验区 ”或“实验区” ） 10亿元，补助期限为 10年，统筹用于综合实验区开发建设。 在一定期限内， 中央财政从建设用地有偿使用费、排污费等渠道再给予河南一定资金扶持， 重点支持综合实验区项目建设。 同时， 建议中央通过财政补贴政策支持推动郑州大型国际航空枢纽建设： 一是 加大中央对河南民航机场经营亏损的补贴力度； 二是 加大对连接郑州及中原经济区支线机场的航线航班补贴力度， 对自带航油的航班给予适当补贴； 三是 加大对河南基地航空公司的运营补贴力度； 四是 加大对河南民航人才培养和职工培训机制。2. 争取加大中央投资支持力度。 建议中央加大投

20、资力度，重点支持郑州机场二期工程、 国际航空货运集资散中心、 内陆汽车进口口岸、 国家战略物资与救灾应急物资生产储备投送中心等重点项目的基础设施建设， 协调国家有关部门在项目布局、 保障设施和技术支撑建设等方面加大对综合实验区的扶持。（二）省级层面政策建议1. 建立省部际联系协调机制。 建议由河南省政府出面，协调国家发改委、财政部、民航局、工商局、税务总局、海关总署、质检总局等相关部委（局）建立省部际联系协调机制，定期召开省部际联席会议， 就实验区建设中的重大项目布局、 重大政策调整完善以及其他重大事项进行协商。2. 优化实验区产业发展环境。 根据调研情况来看，对于真正想把企业做实做强做大的企

21、业家， 更为关心也更为看重的是产业发展环境，以及驻地政府的办事效率和服务意识，而不是一时的资金支持。而且， 从市场经济发展角度看， 政府过多地出台产业优惠扶持政策往往会出现 “真正需要扶持的企业得不到支持，不该扶持的或恶意借机套取财政资金的企业得到支持” 的情况，好心办成了坏事，既损害了市场公平和效率， 又浪费了财政资金。 “林子有了， 鸟儿自然会过来”因此， 加强软件建设、 优化产业发展环境应成为政府扶持产业的重点努力方向。3. 加大省级财政资金支持力度。一是 设立郑州航空港经济综合实验区建设专项资金， 重点用于支持综合实验区发展规划、 前瞻性研究， 以及基础设施和公共服务体系建设。 二是

22、中央代河南发行的地方政府债券中优先安排支持综合实验区基础设施建设和保障性住房建设。 三是 企业自主创新、产业技术研究与开发、招商引资、信息化发展、服务业发展、外贸服务平台建设发展、出口信用保险补助、服务外包基地建设和项目补助等中央与省级有关专项资金， 在一定期限内可适当向综合实验区倾斜， 促进实验区产业集群， 扶持其打造中西部地区高端制造业和现代服务业基地。 四是 继续强化航线航班补贴政策的落实， 增加扶持郑州新郑国际机场开拓航空市场专项资金额度， 加大郑州国际航空枢纽建设支持力度。4. 财政体制上有所突破创新。 实验区管理机构是实验区建设规划的实施者，其效率、能动性决定实验区建设的效率、质量

23、和水平，为鼓励其积极作为、有效作为，更好地服务于实验区建设。建议在财政体制上突破常规、大胆创新，激励实验区加快发展： 一是 在一定期限内对综合实验区实行地方级财政收入全留的财政体制， 缴入省级的地方级收入以及省级有关部门列收列支的规费， 由省财政予以全额拨补。 二是 省级财政对综合实验区的各项转移支付资金（含专款）直接下达给实验区。 三是 综合实验区与所在郑州、 开封各市、 县（市、 区）税收收入在确定基数的基础上， 新增税收收入由实验区管委会与所在市、县（市、区）实行比例分成。 “十二五 ”期间，实验区管委会的分成部分全部用于实验区开发建设和社会事务管理。5. 实施财政优惠政策。一是对综合实

24、验区内重要道路干线和重大公共服务设施建设进行贷款贴息， 改善实验区硬件环境， 贴息资金由省财政和郑州市财政各负担50%。 二是 省级行政事业性收费实行审批管理 “零收费 ”制度。 三是 通过战略重组和发挥国有资本经营预算调整国有经济作用等方式， 支持河南航空公司复航发展。 四是 通过基地运营补助、购辂（租赁）办公用房补助、租赁设施补助、土地价格优惠等措施， 吸引基地航空公司入驻新郑国际机场。 五是 适当提高国内和国际货运航线补助标准， 并延长补助期限， 增强郑州机场的国际辐射力和影响力。 六是 对航空经济关联度高、 带动作用强的支柱产业和重大项目，在财政扶持上实行 “一事一议、一企一策、特事特

25、办” 的办法。 七是 撤销通往机场高速收费站， 对来往于郑州新郑国际机场的所有客货运车辆统一免收通往机场高速费。 待条件成熟后， 可以扩大优惠范围， 即对从郑州机场中转的所有货物运输车辆， 来往省内高速收费一律实行免征或即征即退或部分免征。 八是 在公用经费和人员经费方面赋予综合实验区自由裁量权。 充足的办公经费是提高政府运行效率、 增强政府服务意识的重要保障， 丰厚的待遇和良好的发展环境是招揽优秀人才和提高工作人员积极性的重要前提。为此，建议在公用经费和人员经费方面赋予综合实验区自由裁量权。而且，这也符合国家 “放权简政 ” 的要求。6. 支持综合实验区建设投融资体系。一是 通过资本金注入、

26、整合综合实验区辖区内原有政府投融资公司等方式支持组建综合实验区投融资平台， 新注入的资本金由省级和郑州市各负担 50%。 二是 推动央属、省属和民营企业等各类投资主体，运用 BT 、 BOT 、 TOT 等模式参与综合实验区基础设施和公共服务项目建设，并通过以奖代补、先建后补、贷款贴息、财政补贴、收费补偿、土地开发增值收益补偿和税收优惠等手段，发挥财政资金 “四两拨千斤”作用，进一步调动社会资本投入基础设施、公用事业、保障性住房、社会事业等领域建设的积极性。 三是 鼓励综合实验区通过拍卖旅游、供水、 发电经营权， 道路、 桥梁收费权， 沿河沿线土地开发权， 道路、桥梁、 公交汽车、 长途汽车、

27、 列车、 飞行器冠名权， 交通沿线和车（机）身广告权，以及转让铁路、 公路、机场等优质资产或股权等方式筹集基础设施和公共服务设施建设资金。 四是 省金融业发展专项奖补资金在一定期限内适当向综合实验区倾斜， 通过奖励和补助手段鼓励各类金融机构在实验区内设立总部、 分支机构和布局经营网点， 激励银行机构增加贷款投放，促进担保机构提供担保、增信服务，推进区内企业上市融资或利用债券融资工具融资。 五是 推动在综合实验区设立产业基金，支持实验区产业发展和基础设施建设。（ 7）支持综合实验区打造人才高地。一是 支持打造高质高知高效的行政管理团队。 以国际视野建设现代航空都市， 打造一支高质高知高效的行政管理团队是先决条件。 建议实验区管理机构的中层以上领导（含中层） 面向全球竞聘，中层以下人员可主要面向国内各大著名高校和社会选拨，建设一支高素质、高知型、高效率的精简管理团队。 二是 省级职业技能培训有关专项资金， 在一定期限内向综合实验区倾斜，为实验区建设提供充足的专业技能人才。（ 8）支持实验区与国际知名中介公司建立战略合作关系。 会计师事务所、 管理咨询公司等为企业服务的中介机构在企业发展项目推介甚至企业选址方面发挥着重要的参谋作用。 建议省级财政安排一定经费， 支持综合实验区与国际知名中介公司建立长期、 稳定的战略合作关系。14